A. Notat om innsynsspørsmål i Sveits

1. Bakgrunn

       Det sveitsiske Bundespolizei (BUPO), som tilsvarer POT, var i slutten av 1980-tallet gjenstand for gransking av en parlamentarisk undersøkelseskommisjon (PUK), som avga sin rapport i slutten av 1989, med en tilleggsrapport i mai 1990.

       Foruten misligheter hos enkeltpersoner dreide granskingen seg i vesentlig grad om hvorvidt og evt. i hvilken grad BUPO hadde overvåket og registrert individer og grupper på politisk grunnlag.

       Det foreligger en del skriftlig materiale på tysk om såvel granskingen som den etterfølgende innsynsordningen.

2. Resultatet av granskingen

       Da rapporten kom ut, førte den til en skandalepreget situasjon, der BUPO nærmest ble sammenliknet med STASI. Tjenesten ble kraftig trakassert, det oppsto voldelige demonstrasjoner mot både bygninger og tjenestemenn, herunder forsøk på å storme hovedkvarteret. Det ble tatt initiativ for å endre grunnloven med sikte på å fjerne BUPO, et grunnlovsforslag som ennå ikke er ferdigbehandlet, men som man i dag ikke ser det som realistisk å få gjennom.

       Denne « register- eller mappeskandalen » fikk usedvanlig store konsekvenser for tjenesten av flere sammenfallende grunner: For det første førte den til at både justisministeren, riksadvokaten og sjefen for BUPO umiddelbart måtte gå av, hvilket etterlot tjenesten så å si førerløs. For det andre skjedde dette samtidig med avslutningen på den kalde krig, hvilket i seg selv ga tjenesten en slags identitetskrise. Dernest kom det faktum at tjenestens registreringspraksis ikke hadde hatt tilstrekkelig lovgrunnlag, samt at man på den tiden ikke hadde utbygget EDB-registre. Det sistnevnte hadde den praktiske konsekvens at man ikke hadde slettet uaktuell informasjon på enkeltindividers registerkort i det manuelle kortregistret. På disse kortene anga man kronologisk og i stikkords form de registrerte hendelser som knyttet seg til vedkommende, med videre henvisning til utfyllende opplysninger i vedkommende saksmappe.

3. Innsynsspørsmål

       Rapporten utløste krav om innsyn i registerkort (Ficheneinsicht) og saksmapper (Dossiereisicht). Den nytiltrådte justisministeren ga i første omgang etter for noen få parlamentarikere på venstresiden som ba om innsyn. Dette utløste imidlertid ganske raskt et massivt krav fra « hele befolkningen » om innsyn, og det ble politisk umulig å si nei til dette, når man først hadde sagt ja til enkelte politikere.

       Den største avisen i Sveits trykket et søknadsskjema om innsyn som folk kunne fylle ut og sende inn til BUPO. I løpet av kort tid mottok man 350.000 søknader (Sveits har ca 6,5 millioner innbyggere).

4. Behandlingen av innsynssøknader

       BUPO forsøkte selv i startfasen å håndtere innsynsforespørslene ved å vise frem arkivkortene til folk som møtte opp, etter å først ha sladdet sensitiv informasjon. Det viste seg imidlertid ganske snart at dette var en uoverkommelig oppgave, og det var neppe heller politisk ønskelig at BUPO selv satt med dette ansvaret. Det ble derfor opprettet et eget embete, en såkalt Sonderbeauftragter, eller Spesialdelegat, oppnevnt av Regjeringen, til å håndtere innsynssøknadene. Den første Sonderbeauftragter var den samme personen som hadde ledet undersøkelseskommisjonen (PUK), men denne trakk seg tidlig fra stillingen av ulike inhabilitetsgrunner (hvorav hans tidligere verv for PUK var den viktigste), og han ble avløst av Dr. Bacher, en velansett tidligere dommer som fortsatt gjør tjeneste i stillingen, og som utvalget fikk møte under besøket hos BUPO.

       Det ble besluttet av Regjeringen at ordningen med innsyn skulle gjelde frem til 15. mai 1990, det vil altså si at alt arkivmaterialet frem til granskingens avslutning i utgangspunktet skulle gjøres til gjenstand for innsyn. Arkivene ble etter dette fysisk fjernet fra BUPO, og overført til Spesialdelegaten. BUPO måtte begrunne et behov med bakgrunn i pågående arbeid for å få beholde, eller senere få tilbake, arkivmateriale fra før nevnte dato.

       Spesialdelegaten er som nevnt fortsatt i virksomhet, men arbeidet går nå mot slutten. På det meste hadde han hatt en stab på 80 ansatte, hvorav mange jurister, for å behandle innsynssøknadene, herunder å vurdere hva som måtte unntas fra innsyn pga sikkerhetshensyn eller hensynet til kilder. BUPO hadde i denne forbindelse gjort det klart overfor Regjeringen at hensynet til samarbeidende tjenester var altoverskyggende, hvilket også PUK hadde tatt hensyn til i granskingsrapporten. Dette hensynet ble også akseptert av regjering og parlament.

       Det var flere juridiske spørsmål som kom opp i forbindelse med innsynsordningen. Det gjaldt spørsmålet om hvem som kunne fremsette begjæring, krav om begrunnelse for ønske om innsyn, spørsmål om angivelse av kilder, klager fra kilder etc. Det var svært lite som krevdes for å få realitetsbehandling av en søknad. Pretensjonen om å ha lidt overlast var i seg selv nok, ut fra betraktningen om at vedkommende ikke ville kunne bedømme spørsmålet før han/hun fikk et visst innsyn. Når det gjaldt utlendinger, var det krav om en viss tilknytning til Sveits for å få innsyn. Når det gjaldt menneskelige kilder, ble opplyst at når informanter ga opplysninger om lovlig politisk virksomhet, så ble de ikke alltid bedømt å fortjene beskyttelse. Men selv om det i enkelte tilfeller ikke kunne gis opplysninger i det hele tatt, så ville i alle fall alle søkere få en bekreftelse eller avkreftelse på hvorvidt vedkommende var registrert eller ikke. Man måtte også gi informasjon om hvordan opplysningene om personer var brukt.

       Av de første 350.000 som begjærte innsyn var selvsagt et flertall overhodet ikke registrert. I den neste runden, da man vurderte innsyn i selve saksmappene, kom det 5.600 søknader. De fleste av disse slo seg til ro med de svarene de fikk av Spesialdelegaten, men ca 10 % påklaget svaret til Ombudsmannen i Sveits.

5. Erstatning

       Det ble gitt orientering om erstatningssøknadene, som ble behandlet av Finansdepartementet. Det dreide seg i alt om ca 160 saker pr. 2. mai 1996. De fleste kravene hadde blitt avvist, men man hadde forlikt noen ganske få med billighetserstatning. Ingen hadde endt i retten med utmåling av erstatning. Man mente det ville være vanskelig for det første å bevise at opplysninger i det hele tatt var blitt gitt f.eks. en arbeidsgiver, dernest vanskelig å bevise årsakssammenheng mellom en gitt opplysning og et påstått tap for vedkommende.

6. Konsekvenser for tjenesten

       BUPO mente selv de hadde kommet brukbart ut av hele prosessen og med fornyet tillit til tjenesten. Utenlandske samarbeidende tjenester hadde vist stor interesse for innsynssystemet, men man mente at man hadde unngått skadevirkninger for samarbeidet.

       Man så det dessuten som positivt at politikerne i større grad måtte ta ansvar for tjenestens virksomhet som følge av granskingen og innsynsaffæren.

7. Andre konsekvenser

       Granskingen og innsynet førte til at man fikk nye regler for tjenestens virksomhet, hvilket nå er i ferd med å bli vedtatt i lovs form. (Vedlagt følger en oversettelse av Direktiv for gjennomføringen av statens beskyttelse, som gir en oversikt over hva BUPO i dag kan ikke befatte seg med). BUPOs mandat er nokså sammenfallende med POTs, dog med det unntak at man også har et etterforskningsansvar for alle de forhold man skal forebygge, dvs. at når f.eks. en terrorhandling finner sted, så vil BUPO lede den åpne etterforskningen med bistand fra andre deler av politiet.

       Videre fikk man en helt nødvendig innføring av EDB som følge av saken.

       I tillegg har man dessuten nå innført en rekke kontrollordninger for tjenesten, i alt hele 7.

-	Den parlamentariske kontroll (bestående av nåværende parlamentsmedlemmer)

-	Administrativ kontroll ved Justis- og politidepartementet

-	Domstolskontroll ved den føderale domstol

-	Kontroll av den føderale Databeskyttelseskommisæren

-	Generell kontroll, utøvd av den tverrfaglige ekspertkommisjon for statssikkerhetsspørsmål

-	Kontroll av Riksadvokatens Databeskyttelseskommisær

-	BUPOs internkontroll

8. Kostnader

       De offisielle tallene forbundet med opprettelsen av Spesialdelegaten beløp seg pr. i dag til 35 millioner sveitsiske franc. Inkludert arbeidsbelastningen for BUPO og andre sideutgifter, regner man imidlertid de totale kostnader forbundet med innsynsordningen til 100 millioner SF, dvs. ca 550 millioner Nkr.

B. Notat om innsynsspørsmål i Nederland

1. Bakgrunn

       Den nederlandske sikkerhetstjenesten, BVD, er en sivil tjeneste, men ifølge loven av 1987 om tjenesten (Intelligence and Security Services Act) har den oppgaver som er svært tilsvarende de som følger av Overvåkningsinstruksen for POT.

       I Nederland hadde man frem til begynnelsen av 1980-tallet reguleringer som forutsatte internering av kommunister i en beredskapssituasjon (man har beredskapslovgivning av 1950 tilsvarende vår egen), samt at man så det som en oppgave å forhindre at kommunister fikk sensitive stillinger. Begge deler nødvendiggjorde registrering av alle kommunister, og enkelte organisasjoner var uttrykkelig nevnt i instrukser. I dag har man imidlertid forbud mot registrering på politisk grunnlag.

       Da den sveitsiske granskingsrapporten kom i 1990, forutså man at det også kunne bli en tilsvarende kritikk og ønske om innsyn overfor BVD. Som et ledd i « beredskapen » besluttet man å skrive tjenestens historie, og dette ble gjort av Dick Engelen i BVD, som er historiker av profesjon, med noe veiledende bistand av eksterne historikere fra universitetsmiljøet. Utvalget møtte Engelen. Hans bok på flere hundre sider ble publisert. Under skrivingen av boka la man vekt på å beskytte først og fremst agenter, samt metoder som fortsatt er aktuelle for dagens arbeid. Blant annet ble det gjort kjent hvilke ambassader man hadde avlyttet i den kalde krigs tid. Dette avstedkom ingen reaksjoner, og boka bidro for øvrig til å avmystifisere tjenestens arbeid.

       Etter publiseringen gikk BVD så inn for å makulere alt arkivmateriale som ikke lenger var av interesse for dagens arbeid, under henvisning til at det som var av historisk verdi nå var sikret gjennom nedtegnelsene i nevnte bok. Dette forslaget ble imidlertid straks mistenkeliggjort, og det ble ganske raskt organisert bevegelser for å forhindre slik makulering, idet det ble hevdet at man i så fall aldri ville kunne skrive BVDs « rette » historie. Det oppsto etter dette en diskusjon med det nederlandske arkivverket om hva som kunne makuleres. Resultatet av kravene om ikke å makulere ble at man fikk en makuleringsstopp. Samtidig kom det mange konkrete krav om innsyn.

2. Innsynsspørsmålet

2.1 Generelt

       I samsvar med den nederlandske Intelligence and Security Services Act ble innsynsspørsmål besvart negativt. Det fulgte av praksis og retningslinjer i henhold til loven at kun data eldre enn 30 år kunne frigis. Mange forsøkte imidlertid å få de negative avgjørelsene overprøvd, også av domstolene etter å ha uttømt administrativ klageadgang. Innsynssøknadene kom særlig etter at BVD foreslo å makulere arkivmateriale som ikke lenger var av interesse for dagens arbeid.

       Spørsmålet om innsyn tok en ny vending i 1994, da den nederlandske forvaltningsdomstolen (såvidt jeg forsto det - Department for Administrative Justice of the Council of State) avsa dom i en sak (Van Baggum), og erklærte de aktuelle bestemmelsene i Int & Sec Services Act for å være i strid med den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Dette førte til at man måtte falle tilbake på Freedom of Information Act (offentlighetsloven) og løse spørsmålet om innsyn på grunnlag av denne loven.

       (Uten at det ble gått spesielt inn på dette, så må - så langt jeg kan forstå - grunnen til at Int. & Sec. Services Act ble satt til side som stridende mot EMK, ha vært at bestemmelsene i lovens artikler 16 og 17 om innhenting og hemmelighold rundt innhentet informasjon ikke fyller kravene i EMK art. 8 pkt. 2 om at inngripen i privatlivets fred m.v. skal være « in accordance with the law », osv. M.a.o. at lovkravet og derav kravet til at reglene er tilgjengelig, samt forutberegnelighet, ikke var oppfylt i den nederlandske loven, der videre regulering av enkelte sentrale spørsmål var overlatt til innenriksministeren i samråd med justisministeren).

       Man arbeider nå i Nederland med å få vedtatt ny lovgivning hva angår innsyn på BVDs område som tilfredsstiller EMKs krav. Inntil slik lovgivning er på plass, følger man nå Freedom of Information Act (FOIA), og dens krav om at avslag på spørsmål om innsyn må begrunnes konkret. Til å gjøre dette arbeidet har BVD måttet sette av egne ressurser, og pr. i dag er det i alt 21 personer som på en eller annen måte er involvert i spørsmål om innsyn, mens man har 11 som arbeider på heltid med innsynssaker. Flere av disse var jurister, bl.a. lederen for the Legal Affairs Department, Jan Overdam (som også leder vårt møte og hadde vært flere år i BVD) og Huub de Groot, som også deltok på møtene.

       I forhold til FOIA var det holdbart å unnta aktuelle saker og saksområder fra innsyn, samt kilder (herunder utenlandske samarbeidende tjenester) og aktuelle metoder. Det kunne være en del grenser som måtte gås opp i forhold til disse kriteriene, og det ble da også gjort gjennom forvaltnings- og domstolspraksis. Hovedregelen i forhold til det forannevnte ble følgelig at det kunne gis innsyn for den enkelte kun i materiale av historisk interesse, og selv da med unntak for en del kildeopplysninger, samt metodebruk som fortsatt var aktuell. Særlig samarbeidende tjenester ble beskyttet, men det forekom at man spurte andre tjenester om frigivelse av materiale.

2.2 Svar på innsynssøknader

       Ved mottakelse av søknad om innsyn fikk alle et standard svar om at man generelt ikke kunne gi innsyn i aktuelle saker og saksområder, og at dersom det fantes opplysninger om vedkommende søker i BVDs arkiver og registre, så ville det bare bli aktuelt å vurdere innsyn i saker som ikke lenger hadde aktuell sikkerhetsmessig interesse. Dersom vedkommende var innforstått med dette utgangspunktet og fortsatt var interessert i innsyn på disse premisser, så ble han/hun bedt om å fylle ut en ny søknadsblankett med angivelse av hvilke opplysninger som var ønsket.

       Søkere som ikke aksepterte de nevnte premissene ble henvist til å påklage dette videre på vanlig måte, og BVD hadde fått medhold i at disse premissene var i samsvar med FOIA.

       Søkere som aksepterte premissene og ønsket innsyn i det som måtte være tilgjengelig av historisk materiale om dem ble så undergitt nærmere og konkret undersøkelse. Dersom søkeren ikke var registrert hos BVD fra før, ble svaret at man ikke hadde noe av historisk eller ikke-aktuell interesse om vedkommende (men uten å avkrefte at vedkommende var registrert). Det samme svaret fikk de som var registrert, men hvor det altså var en sak av fortsatt aktuell interesse mot vedkommende. Det var utelukkende tillagt BVD å avgjøre i første instans hvorvidt en eventuell sak fortsatt var aktuell eller tilhørte et aktuelt saksområde, eller bare var av historisk interesse. Dersom man hadde informasjon om søkeren av historisk interesse, ble det så en vurdering om alt kunne frigis, eller om man likevel måtte unnta deler pga. hensynet til kilder, andre personer som måtte være nevnt i dokumenter, metodespørsmål m.v. Det som ikke kunne gis ble enten tatt ut eller sladdet og så ble søkeren tilsendt kopier/utskrifter av det øvrige. All saksbehandling foregikk følgelig skriftlig.

2.3 Saksbehandling og overprøving

       Som nevnt blir alle søknader om innsyn behandlet av BVD selv i første instans og kun skriftlig. BVDs avgjørelse kan så påklages administrativt til Innenriksdepartementet. Her er det en lukket høring, der klageren kan stille med advokat om ønskelig. Blir ikke klageren fornøyd med den administrative overprøving, så kan han/hun bringe saken inn for domstolene. Såvidt jeg forsto, er det da en forvaltningsdomstol med to instanser, altså en høyeste forvaltningsdomstol. Kun in sak hadde hittil nådd frem til den høyeste domstolen, og man ventet avgjørelse i desember dette år. Flere saker hadde imidlertid blitt prosedert for første rettsinstans, og sakene ble prosedert av juristene ved BVDs Legal Affairs departement. (Den dagen utvalget var i Nederland fikk man vite utfallet av en sak, der man hadde vunnet frem med beslutning om totalforbud mot innsyn i en sak).

       Hva angikk antallet søknader, hadde man i 1995 mottatt 171, mens man ved årets utløp hadde totalt 541 ubehandlede søknader pga. restanser.

3. Erstatning

       Dagens regler i henhold til FOIA var slik at enhver som hadde ønske om å se sin sak kunne fremme en søknad om dette. Man behøvde m.a.o. ikke pretendere å ha lidt noe tap som følge av evt. urettmessig registrering eller overvåking. Dersom man etter å ha fått innsyn, evt. på annet grunnlag, mente seg erstatningsberettiget, så måtte man etter å ha fått avslag hos Innenriksdepartementet gå til de sivile domstoler med et slikt krav. Så langt var erstatning ikke idømt av domstolene. Kun én sak hadde vært behandlet hittil i rettsapparatet, og vedkommende tapte saken.

4. Makuleringsspørsmålet

       Man vurderer nå makuleringsspørsmålet på generelt grunnlag, såvel ut fra personvernhensyn som historiske og arkivmessige hensyn. Innenriksdepartementet vurderer spørsmålet i samråd med andre deler av Regjeringen, og inntil en avgjørelse er truffet, vil ingenting bli makulert. BVD har imidlertid begynt å klargjøre sine arkiver i samsvar med det forslag som foreligger, slik at overføringer til Arkivverket og makuleringer kan skje raskt når den endelige beslutningen foreligger. Jeg forsto det slik at noe av denne klargjøringen skjer i et samarbeid med det nederlandske riksarkivet.