Brev fra Hans Petter Graver, professor dr.juris, til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 23. mai 1997

Spørsmål om innsyn i overvåkningspolitiets arkiver

       Jeg viser til Deres brev av 15. mai 1997 vedrørende forespørsel om en utredning av mulig rett til innsyn i overvåkningspolitiets arkiver og eventuelle konsekvenser av et slikt innsyn. Jeg forstår mitt oppdrag slik at det er knyttet til Stortingets behandling av forslagene i Dok.nr.8:93 (1995-1996) og Dok.nr.8:68 (1996-1997). Det første går på spørsmål om innsyn generelt, det andre konkret for Peder Martin Lysestøl. Jeg vil først ta for meg det generelle spørsmål før jeg går inn i den konkrete saken.

       Forslaget om innsyn går på at hver enkelt som er registrert hos overvåkningspolitiet må få innsyn i sin egen sak, uten hensyn til hvilken politisk gruppe vedkommende tilhører. Innsynsretten kan gjennomføres ved at hver enkelt får en lov- eller instruksfestet rett til

a.	en skriftlig melding om at han eller hun er eller har vært regsitrert,

b.	innsyn om alt som finnes om vedkommende i arkivene til overvåkningspolitiet,

c.	å få være vitne til at alt dette materialet blir makulert dersom vedkommende ikke ønsker det utlevert og

d.	å få en skriftllig stadfestelse på at vedkommende har vært regsitrert/overvåket og at alle opplysninger som har vært samlet inn på denne måten nå er slettet fra statlige arkiver.

       Forslaget innebærer videre at forhørsretten kan gjøre unntak for innsynsretten dersom det er skjellig grunn til mistanke mot en person for brudd på strl. kap 8 eller 9 eller for politisk motivert sabotasje eller vold (terrorisme). Unntak skal bare kunne gjøres for seks måneder av gangen.

       Innsynsretten skal være en tidsbegrenset engangsoperasjon knyttet til granskningen av de hemmelige tjenester, og sikte til å skape tillit til at det skjer en troverdig opprydning i de hemmelige tjenester.

       I det følgende vil jeg først redegjøre kort for de aktuelle registre slik jeg forstår det (I). Deretter gir jeg en oversikt over innsynsretten etter gjeldende rett (II). Så kommer en mer prinsipiell gjennomgang av de hensyn som taler for og imot innsyn (III). På denne bakgrunn gjennomgår jeg forslaget som er fremsatt om en generell innsynsrett (IV) og Lysestøls sak spesielt (V). Tilsutt peker jeg på visse spørsmål av mer lovteknisk karakter (VI).

       Jeg vil understreke at utredningen er blitt til på kort tid, og uten at jeg har hatt tilgang til andre opplysninger enn dem enhver har. Jeg har heller ikke hatt anledning til å drøfte mine synspunkter med personer som har vært berørt av overvåkningstjenesten verken som overvåkere eller overvåket. Men jeg har tillitt til at medlemmene av Stortingets kontroll- og konstitusjonskomitee gjennom den granskning komiteen har foretatt, har de beste forutsetninger for å vurdere mine synspunkter i forhold til de foreliggende problemer, og muligens likevel kunne gjøre seg nytte av mine rettslige resonnementer der komiteens innsikt i problemene er dypere enn min egen.

I. Kort om overvåkningspolitiets innsamling av personopplysninger og registre

       Overvåkningspolitiets oppgaver idag fremgår av instruksens § 1 og § 3. Selv om instruksverket har vært forandret flere ganger, har overvåkningspolitiet nå i lang tid hatt tre hovedoppgaver som innbefatter innsamling av personopplysninger: forebyggelse av en del nærmere angitte forbrytelser, etterforskning av slike forbrytelser og gi personkontrollopplysninger ved sikkerhetsundersøkelser.

       Opplysninger om personer registreres og oppbevares med sikte på oppfyllelsen av disse oppgavene, se § 4. Frem til det tidspunkt hvor spørsmålet om innsyn var aktuelt, har det skjedd flere omlegginger av register- og arkivsystemet, se Lund-kommisjonen s. 129 flg. Den siste tiden har det skjedd endringer både som følge av en gjennomgang og makulering av uaktuelle saker og som følge av overgang til bruk av edb. Da edb-registeret ble tatt i bruk, ble opplysninger fra det gamle arbeidsregister i begrenset grad overført. De gamle manuelle registrene vedlikeholdes ikke. Ved vurdering av rett til innsyn må både de nåværende og de gamle manuelle registrene tas i betraktning.

       Med utgangspunkt i Lund-kommisjonen s. 137 flg. legger jeg til grunn at de registre som er aktuelle, er for det første personarkivet, som er delt i overvåkningssaker og observasjonssaker. Overvåkningssaker er saker av aktuell betydning for overvåkningstjenestens kontraetterretningsmessige funksjoner med opplysninger om personer som er overvåkningsobjekter og som det er grunnlag for å etterforske (Lund-kommisjonen s. 133). Overvåkningssaker må ut fra dette være å anse som straffesaker i straffeprosessuell forstand. Observasjonssaker er saker som inneholder opplysninger som er relevante i den forebyggende sikkerhetstjeneste eller som kan få eller har hatt betydning for de kontraetterretningsmessige funksjoner (Lund-kommisjonen s. 133). Her ligger således dels straffesaker hvor etterforskningen er avsluttet og dels saker med opplysninger som er av interesse i det forebyggende sikkerhetsarbeidet eller fordi etterforskning kan bli aktuelt i fremtiden. Skillet mellom slike saker vil etter mitt syn ha rettslig betydning, fordi saker vedvarer å være straffesaker i straffeprosessuell forstand også etter at etterforskningen er avsluttet og endog når saken er henlagt formelt. Blant observasjonssakene har vi med andre ord både straffesaker og andre saker.

       Det kan selvsagt spørres hvor stor denne kategorien er av observasjonssaker hvor det ikke har vært foretatt etterforskningsskritt. Hvis det først er tatt slike skritt, vil saken som sådan måtte være å betrakte som en straffesak, underlagt straffeprosessuelle regler. Avgjørende for om en informasjonsinnsamling er å betrakte som etterforskning eller ledd i det forebyggende sikkerhetsarbeidet, er formålet, se Riksadvokatens gjennomgang av overvåkningstjenestens henvedelse til tyske myndighter om opplysning fra Stasi-arkivene. Hvis man legger et slikt kriterium til grunn, vil bare de sakene hvor overvåkningspolitiet positivt ikke (også) har hatt til formål å avdekke straffbare forhold, falle utenfor kategorien av straffesaker. Det måtte kanskje være saker hvor man ennå ikke har holdepunkter for ens å mistenke en person, men hvor man likevel av forebyggende grunner ønsker å holde personen under observasjon.

       Det andre aktuelle registeret er det edb-baserte spanings- og arbeidsregister. Her ligger opplysninger av generell eller prinsipiell betydning for overvåknings- og sikkerhetsfunksjonen, overskuddsinformasjon fra arbeidet med konkrete saker etc. Registeret er søkbart på navn og gir henvisning til arkivet for personer og organsisasjoner som er registrert med egen sak. Jeg går ut fra at registeret kan inneholde personopplysninger knyttet til personer som det ikke er opprettet egen sak for i personarkivet.

       Det tredje registeret eller sett av registre er de gamle manuelle arbeidsregistre. Det er ikke så lett fra Lund-kommisjonens rapport å se hvordan disse konkret er oppbygd eller hva de omfatter, annet enn at de prinsipielt sett har samme formål og funkjsoner som det edb-baserte spaningsregister som er omtalt ovenfor. Lund-kommisjonen slår fast at det er registrert personopplysninger i slike registre, også av rent politisk karakter, se bl.a. s. 288-289.

       Endelig har vi de lokale registre. Opplysningene om disse er mer sparsomme, noe som nok også skyldes at registreringspraksis varierer utover landet, se Lund-kommisjonen s. 139-140. Det er på det rene at det lokalt har vært opprettet arbeidsregistre med personopplysninger, dels i personkontrolløyemed, dels som grunnlag for å vurdere opprettelse av observasjonssak.

II. Aktuelle regelsett om innsyn

Overvåkningsinstruksen § 5

       Overvåkningsinstruksen § 5 slår fast at de opplysninger overvåkningstjenesten innhenter skal arkiveres og være utilgjengelige for andre enn overvåkningstjenestens egne embets- og tjenestemenn. Dette innebærer et instruksfestet forbud også mot at dem opplysningene er om får tilgang til dem. Instruksen stenger med andre ord både for å gi informasjon til noen om at de er registrert, og om hvilke opplysninger som er registrert.

       Instruksen er hjemlet i politiloven av 1936 § 3 og § 8 om opprettelse av sentrale politiorganer og om politiets organisasjon mv. Det er således ikke særskilt lovhjemmel til å gi regler om registrering og behandling av opplysninger, taushetsplikt m.v. Generelt er det likevel antatt at det kan gis regler om embets- og tjenestemenns taushetsplikt i kraft av den alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet som gjelder i forvaltningen. Taushetsplikten i overvåkningsinstruksens § 5 er således en gyldig bestemmelse som binder overvåkningens embets- og tjenestemenn. En konsekvens av at den bygger på den alminnelige organisasjons- og instruksjonskompetanse er imidlertid at den må vike for bestemmelser om innsrett og opplysningsplikt av høyere rang, dvs. bestemmelser i lov og bestemmelser gitt av Stortinget i plenum der Stortinget har instruksjonsmyndighet overfor forvaltningen. Bestemmelser f.eks. i straffprosessloven og forvaltningsloven om innsynsrett, vil derfor gå foran taushetspliktreglene i overvåkningsinstruksen, og instruksen kan ikke påberopes for å holde opplysninger tilbake i strid med lovgivningen. Det er derfor nødvendig å gjennomgå i hvilken utstrekning lovgivningen gir registrerte hos overvåkningspolitiet krav på opplysning om at de er registrert, og innsyn i de opplysninger som er registrert.

Straffeprosessloven

       For straffesaker, har straffeprosessloven regler om innsyn i § 242. Her heter det at mistenkte og hans forsvarer på begjæring skal gis « adgang til sakens dokumenter såfremt det kan skje uten skade eller fare for etterforskningens øyemed eller tredjemann ». Med forbehold for dokumenter som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat, skal den oppnevnte forsvareren ha tilgang til dokumenter som er fremlagt i rettsmøte. Nektelse av dokumentinnsyn kan bringes inn for retten som avgjør spørsmålet ved kjennelse.

       I saker der det har vært foretatt telefonkontroll, gjelder egne regler. Telefonkontroll i overvåkningssaker utføres i medhold av kgl.res. 19 august 1960, gitt i medhold av kontrolloven av 1915. Loven har i § 2 en bestemmelse om taushetsplikt. Høyesteretts kjæremålsutvalg har i en kjennelse i Rt-1983-1438 (Lysestøl-saken) gitt sin tilslutning til en rettsoppfatning om at en beslutning om telefonavlytting som er påkrevet ut fra hensynet til rikets sikkerhet automatisk selv, sammen med det grunnlag den bygger på, må være omfattet av forbudet mot å ta imot bevis om noe som må holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet, tvml. § 204. Dette må innebære at opplysninger i straffesaken som knytter seg til foretatt telefonkontroll ikke er omfattet av det mistenkte eller hans forsvarer kan kreve innsyn i etter strprl. § 242. Dette må også gjelde de dokumenter som har vært fremlagt for retten i forbindelse med beslutningen om telefonkontroll.

       For saker som er avsluttet gjelder strprl. § 28 for saker som retten har avsluttet, og påtaleinstruksen § 4-1 for saker som er avsluttet av påtalemyndigheten. Reglene gir rett til utskrift av dokumentene i en straffesak. Vilkåret for å kreve utskrift, er at vedkommende har en aktuell rettslig interesse. Det må legges til grunn at en som har vært siktet i saken normalt har rettslig interesse, se Bjerke og Keiserud bd. 1. s. 89. Bestemmelsens annet ledd slår fast at utskrift skal nektes når det er betenkelig ut fra hensynet til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, eller der det er grunn til å frykte at utskriften vil bli nyttet på urettmessig vis.

       Begjæring om utskrift, utlån mv. avgjøres av politimesteren. Nektelse kan påklages til overordnet påtalemyndighet eller bringes inn for retten, jf strprl. § 28. 5 ledd og påtaleinstruksens § 4-4.

       Når det gjelder hvorvidt det at noe bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmede makter skal stenge for bevisførsel etter prosesslovene, har Kongen en kompetanse til å tillate bevisførsel, se strprl. § 117 og tvml. § 204. Det samme gjelder spørsmålet om taushetsplikt på annet grunnlag skal stenge for bevisførsel. Denne myndigheten til å gjøre unntak fra taushetsplikten kan, og er i stor utstrekning delegert. Dette betyr at mens det er påtalemyndigheten og retten som avgjør spørsmålet om rett til innsyn etter § 28 og § 242, kan det være opp til et departement eller faginstans å avgjøre f.eks. om det skal gjøres unntak fra taushetsplikten i kontrollovens § 2 i en enkelt sak. Gjøres et slikt unntak vil det bety at påtalemyndigheten i denne saken ikke vil kunne avslå begjæring om innsyn ut fra hensynet til rikets sikkerhet.

       Anvendt på overvåkningspolitiets saker, vil spørsmålet om innsyn i overvåkningssaker fullt ut reguleres av de bestemmelsene som er gjennomgått ovenfor. Vi ser at mistenkte ut fra disse reglene har rett til innsyn etter reglene i strprl. § 242. Reglene om innsyn i avsluttede saker kommer ikke til anvendelse, fordi selve kategoriseringen av en sak som overvåkningssak forutsetter at saken har aktuell interesse og at etterforskning pågår. De unntak som bestemmelsen gjør fra innsynsretten ut fra hensynet til etterforskningens øyemed, til tredjemann og hensynet til rikets sikkerhet og forhold til fremmede makter, vil imidlertid føre til at det i praksis neppe vil komme på tale å gi særlig mye innsyn etter bestemmelsen. I de fleste tilfelle vil vel mistenkte ikke vite at det er opprettet overvåkningssak på ham, og han vil dermed ikke ha noe grunnlag å begjære innsyn ut fra.

       I mange tilfelle vil ikke mistenkte engang ha rett til å vite om det er noen overvåkningssak på ham. Det gjelder i alle tilfelle hvor det er foretatt rettergangsskritt etter kontrolloven. Såvidt jeg vet gjelder det ingen generell rett etter straffeprosessloven til å få opplyst om man er mistenkt i en straffesak. På den annen side skal dette opplyses ved avhør, se påtaleinstruksen § 8-1, og forøvrig ved foretakelse av rettslige skritt eller andre forhold som gir mistenkte status som siktet. Dette innebærer at i forhold til overvåkningspolitiets saker, vil mistenkte i de fleste tilfelle ikke vite, og heller ikke ha rettslig krav på å få vite at det er opprettet overvåkningssak på ham. I tilfelle hvor det er foretatt rettergangsskritt etter kontrolloven og i andre tilfelle hvor det kan skade rikets sikkerhet eller forhold til fremmede makter, vil heller ikke retten ha adgang til å motta forklaring eller bevis som kan røpe dette. Legges synspunktet fra Lysestølkjennelsen i Rt-1983-1438 til grunn, vil retten dermed være avskåret fra engang å behandle begjæring fra en angivelig mistenkt om dokumentinnsyn etter § 242 eller forsåvidt om rettergangsskritt til avkrefting av mistanken etter § 241.

       Innsyn i observasjonssaker vil falle inn under de straffeprosessuelle regler forsåvidt gjelder saker hvor etterforskningen er avsluttet. Saker som er registrert her som ledd i det forebyggende sikkerhetsarbeidet eller fordi etterforskning på et eller annet tidspunkt kan bli aktuelt, må antas å falle utenfor kategorien av straffesaker, og dermed utenfor straffeprosesslovens innsynsregler.

       For de saker som går inn under straffeprosessloven, er det som nevnt § 28 og påtaleinstruksens § 4-1 som gjelder. I tillegg gjelder taushetsreglene i kontrolloven med tilhørende forskrifter. Både straffeprosesslovens regler og påtaleinstruksens regler gir rett til innsyn i dokumentene i en bestemt straffesak. De gir ingen rett til å få opplyst hvilke straffesaker som finnes registrert og hvem som er mistenkte i disse. Hvorvidt en person som har vært mistenkt i en overvåkningssak som er lagt på observasjon har krav på å få vite at det finnes en observasjonssak på ham, reguleres derfor neppe av straffeprosesslovens regler. Kontrollovens regler vil derimot sette en rettslig skranke mot å gi opplysning om dette, med mindre Kongen eller den Kongen bemyndiger har avgjort at slike opplysninger kan gis uhindret av taushetsplikt eller hensynet til rikets sikkerhet.

       Overvåkningspolitiets spanings- og arbeidsregister inneholder opplysninger som ikke er registrert på den enkelte straffesak. Opplysningene her faller derfor utenfor det som § 242 og § 28 gir rett til innsyn i. Disse opplysningene vil kunne være samlet inn som ledd i etterforskning. I så fall vil straffeprosesslovens regler om taushetsplikt komme til anvendelse. Disse reglene er ikke til hinder for at den opplysningene angår blir gjort kjent med dem, se § 61 c nr. 1. Opplysninger som er innhentet som ledd i de øvrige deler av overvåkningspolitiets virksomhet vil falle helt utenfor straffeprosesslovens bestemmelser. De vil imidlertid hva gjelder taushetsplikt falle inn under forvaltningslovens §§ 13 flg. som på dette punkt har de samme regler som straffeprosessloven.

Strafferegistreringsloven

       Strafferegistreringsloven gir i § 4 regler om at det ved en sentral politimyndighet føres et register med personopplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforskning og oppklaring av lovbrudd. Lovens § 8 inneholder en bestemmelse om taushetsplikt, som uttrykkelig sier at forvaltningslovens §§ 13 til 13 c ikke gjelder som utfyllende bestemmelser til loven. Det er også lagt til grunn at heller ikke straffeprosesslovens regler gjør unntak fra taushetsplikten i strafferegistreringsloven se Karnov kommentar til bestemmelsen. Dette innebærer bl.a. at unntaket fra taushetsplikten overfor dem opplysningene gjelder eller ved samtykke fra disse (fvl. § 13 a nr. 1, strprl. § 61 b nr. 1 og § 61 c nr. 1) og unntaket i forhold til sakens parter (fvl. § 13 b nr. 1, strprl. § 61 c nr 1.) ikke kommer til anvendelse, eller sagt med andre ord: taushetsplikten gjelder også overfor den opplysningene gjelder, og den opplysningene gjelder kan ikke ved sitt samtykke oppheve politiets taushetsplikt. I den ustrekning overvåkningspolitiets registre er hjemlet i strafferegistreringsloven, hindrer loven at det gis opplysninger til dem som er registrert.

       Det register som er hjemlet i § 4, dekker deler av de registerfunksjoner som varetas av overvåkningspolitiets arbeidsregister. Men forebyggelses- og personkontrolloppgavene dekkes ikke av strafferegisterloven. Overvåkningsinstruksen som gir regler i § 5 om overvåkningspolitiets registre, viser heller ikke til strafferegistreringsloven som hjemmel. Jeg antar på denne bakgrunn at strafferegistreringslovens taushetspliktsbestemmelse ikke kommer til anvendelse på overvåkningspolitiets registre. I samme retning trekker det forhold at man i kgl.res. 21. desember 1979 til personregisterloven fant det nødvendig å gjøre unntak for bl.a. overvåkningspolitiets registre fra personregisterlovens § 4, § 5 og § 7, dvs. reglene om Datatilsynets fortegnelse over registre og opplysningsplikten overfor Datatilsynet, samt innsynsretten i elektroniske registre.

       Overvåkningspoliets arbeidsregister skal dekke både etterforskningsmessige og forvaltningsmessige formål. Det faller som nevnt ovenfor utenfor straffeprosesslovens innsynsregler og strafferegistreringslovens taushetspliktsregler. Det er gjort uttrykkelig unntak fra innsynsretten i personregisterloven. Opplysningene er underlagt taushetspliktsreglene i straffeprosessloven og forvaltningsloven avhengig av ut fra hvilket formål de er samlet inn og registrert, men ingen av lovene er til hinder for at opplysningene gjøres kjent for dem de gjelder. Ut fra gjeldende lovgivning har ingen krav på innsyn i disse registrene. Overvåkningsinstruksens § 5 setter en instruksmessig skranke mot at noen gis adgang til innsyn. Denne skranken gjelder også overfor dem opplysningene angår, og kan ikke oppheves ved samtykke fra denne.

Forvaltningsloven

       Forvaltningsloven har regler om innsynsrett i § 18 og § 19. Disse reglene gjelder bare i saker om enkeltvedtak, se § 3. Forvaltningsloven gjelder ikke saker som behandles etter rettspleielovene, § 4 b. Dette innebærer at straffesakene faller utenfor forvaltningsloven. Observasjonssakene faller utenfor straffeprosessloven der saken er opprettet og inneholder opplysninger av betydning for den forebyggende sikkerhetstjeneste. Dette er den del av virksomheten som dels går på forebyggelse og motvirking av lovbrudd, og dels som grunnlag for personkontrollopplysninger ved sikkerhetsundersøkelser. Denne virksomheten reguleres av forvaltningsloven.

       Likevel vil lovens innsynsregler neppe komme til anvendelse på disse sakene direkte. Når det gjelder forebyggelse av lovbrudd, kan man neppe si at det dreier seg om en sak som vil munne ut i et enkeltvedtak. Enten vil saken bli avsluttet fordi intet lovbrudd er under forberedelse, eller lovbruddet vil bli forsøkt avverget ved faktiske midler eller ved overføringen av saken til etterforskning etter straffeprosesslovens regler.

       Noe annerledes kan det stille seg der opplysninger i saken kommer til nytte som ledd i personkontrollopplysninger. Overvåkningspolitiet er ikke selv klareringsmyndighet, men gir personkontrollopplysninger til denne myndigheten. Dette fattes således ikke noe vedtak hos overvåkningspolitiet. Det er i praksis antatt at heller ikke klareringsavgjørelsen er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, selv om dette har vært bestridt i teorien, se Eckhoff, Noen juridiske og rettspolitiske synspunkter i Eckhoff og Bae (red), Overvåkning i Norge, Oslo 1979 s. 126. Etter mitt syn kan det neppe sies at en klarering gjelder rettigheter og plikter til private personer. Det å behandle sikkerhetsgraderte dokumenter er ingen rettighet som tilkommer borgerne eller tjenestemenn for den sagks skyld. Klareringen gjelder tjenestelige rettigheter og plikter, og faller således utenfor vedtaksbegrepet. En annen sak er at koblingen mellom klarering og det å få en stilling eller å komme inn på skole kan være så klar og direkte at det burde gis partsrettigheter i forhold til klareringsavgjørerelsen. Et stykke på vei er dette hensynet imøtekommet i direktivene for personsikkerhetstjenesten i den sivile forvaltning og forsvaret, som også inneholder regler om at man kan be om innsyn. Se forøvrig nærmere om dette i Ot.prp.nr.49 (1996-1997) s. 56-57.

       Forvaltningsloven gir heller ikke noen rett til innsyn i spanings- og arbeidsregisteret. Her vil det ikke foreligge noen avgrenset sak med parter som kan kreve innsyn.

Offentlighetsloven

       Offentlighetsloven slår fast at forvaltningens saksdokumenter er offentlige med mindre annet følger av loven selv. At et dokument er offentlig, betyr at enhver kan kreve tilgang til det, selvsagt også den som dokumentet angår. Loven gjelder ikke saker som behandles etter rettspleielovene. Innsynsretten er knyttet til forvaltningens saksdokumenter enten disse er utferdiget av forvaltningen selv eller de er kommet inn på annen måte. Den gjelder også elektroniske « dokumenter », men ikke søkbare opplysninger i en database så lenge det ikke er foretatt et søk som samler opplysninger som et dokument. Det betyr at offentlighetsloven har begrenset anvendelse på de edb-baserte arbeidsregistre, men har i prinsippet anvendelse på kort i gamle manuelle registre, samt på saksdokumenter i de av observasjonssakene som ikke faller inn under straffeprosessloven.

       De sentrale unntakene i loven som er relevante, er for det første unntaket for interne dokumenter. Dette vil unnta opplysninger i arbeidsregistrene og antakelig også de fleste dokumentene i observasjonssakene. Videre er unntaket i § 6 nr. 1 om hensynet til rikets sikkerhet av betydning, selv om det i det enkelte tilfelle må vurderes konkret. Unntaket i § 5 a for opplysninger underkastet lovbestemt taushetsplikt er derimot ikke av betydning. Forvaltningslovens taushetsplikt gjelder som vi har sett ikke overfor den opplysningene angår, og taushetsplikten i overvåkningsinstruksen er ikke lovbestemt. Dermed kan vi si at med mindre det konkret kan skade rikets sikkerhet at en opplysning om en registrert blir meddelt den registrerte, har overvåkningspolitiet i henhold til offentlighetslovens § 1.3 plikt til å vurdere meroffentlighet ved forespørsel fra en person om innsyn i det som er registrert om ham. Ut fra dette kan det sies at tjenestemennene er satt i en vanskelig situasjon, idet det er en klar konflikt mellom den kategoriske formuleringen i overvåkningsinstruksen § 5 og plikten til å vurdere meroffentlighet i offl. § 2 tredje ledd. Prinsipielt rettslig går instruksen i offentlighetsloven foran overvåkningsinstruksen. I praksis er det neppe slik.

Ulovfestede innsynsregler

       Høyesterett slo i sykejournaldommen, Rt-1977-1035 , fast at rett til innsyn også kan tenkes på ulovfestet grunnlag. I den aktuelle saken var det snakk om en pasients rett til innsyn i sin sykejournal ved et sykehus. Høyesterett løste saken ved henvisning til « alminnelige rettsgrunnsetninger ». Det sentrale poeng etter min mening var at innsynsretten var av betydning for pasienten for å vurdere om han hadde noe erstatningskrav mot sykehuset. I en slik situasjon var det lite tilfredsstillende om den ene parten i en konflikt etter eget skjønn skulle kunne råde over hvilke opplysninger den andre parten skulle ha tilgang til.

       Overført på innsyn i overvåkningspolitiets registre kan det tenkes at det eksisterer en ulovfestet rett til innsyn for dem som har vært gjenstand for registrering og overvåkning i den perioden hvor det har foregått instrukstridig registrering. Situasjonen har flere rettslige likhetstrekk med situasjonen i sykejournaldommen, nemlig en usikkerhet om den ene parten har opptrådt på en erstatningsbetingende måte, og det forhold at dette bare kan avdekkes ved at skadelidte får tilgang til informasjon som den mulige skadevolder sitter på. I forhold til en slik ulovfestet innsynsrett kan det forhold at det er snakk om interne arbeidsdokumenter ikke ha noen betydning. Hensynet til rikets sikkerhet vil være et vektig hensyn som taler mot innsyn. På den annen side må dette vurderes konkret, og det kan vel i dag knappest sies å skade rikets sikkerhet å få dokumentert enkeltsaker hvor politiet har eller eventuelt ikke har forholdt seg slik Lund-kommisjonen redegjør for på generelt grunnlag, se forøvrig nærmere nedenfor under pkt. III. Dessuten må hensynet til rikets sikkerhet avveies mot hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Det kan ikke tas for gitt at hensynet til rikets sikkerhet alltid må gå foran, særlig der den aktuelle skadevirkning er lite sannsynlig eller skadepotensialet lite. Andre hensyn som må trekkes inn er etterforskningsmessige hensyn og hensynet til tredjepersoner.

       Ut fra slike betraktninger mener jeg mye taler for at personer som mener seg å ha vært gjenstand for ulovlig overvåkning fra myndighetetenes side, og som pretenderer å ha et erstatningskrav mot det offentlige som følge av dette, har et innsynskrav å gjøre gjeldende overfor overvåkningspolitiet på grunnlag av gjeldende rett. De betraktninger som ligger bak sykejournaldommen, må anses som relevante og tungtveiende retningslinjer for påtalemyndigheten og domstolene ved praktiseringen av strprl. § 28 og § 242. De samme betraktninger vil direkte kunne danne grunnlag for et innsynskrav i de saker som faller utenfor straffeprosessloven, dvs. de øvrige observasjonssakene og opplysninger i spanings- og arbeidsregistre.

       På den annen side er et slikt krav vanskelig å gjøre gjeldende for domstolene på grunn av bevisforbudsregelen i tvml. § 204. Slik denne bestemmelsen er utformet, er det avgjørende for rettens adgang til å motta bevis om noe « holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet ». Retten kan prøve om noe faktisk er hemmelig, og hva som ligger i begrepet « rikets sikkerhet ». Man vil således kunne få en rettslig prøving av om en konkret eksemplifisering av overvåkningspolitiets metoder og overvåkningsobjekter vil røpe hemmeligheter som har betydning for rikets sikkerhet. I en slik prøving vil Lysestøl-kjennelsen Rt-1983-1438 være et viktig moment i vurderingen. Ifølge denne kjennelsen, er det arten av de forhold som bevisførselen skal dreie seg om som er avgjørende, og ikke en innholdsmessig vurdering av de eventuelle opplysningene som vil bli gitt, se også Schei bd. 2. s. 52. Siden vi nå har fått en omfattende redegjørelse for overvåkningspolitiets metoder og praksis i Lund-kommisjonen er det imidlertid ikke sikkert at kjennelsen vil bli stående i forhold til den perioden som er omfattet av Lund-kommisjonens gjennomgang, se forøvrig nærmere om kjennelsen nedenfor under pkt. III.

Oppsummering

       Gjeldende regler gir i liten utstrekning rett for den som er registrert hos overvåkningspolitiet rett til innsyn i egen sak. For saker som er eller har vært under etterforskning, gjelder straffeprosesslovens regler om mistenktes rett til innsyn i saksdokumentene, så langt hensynet til etterforskningen eller til rikets sikkerhet ikke er til hinder for det. Har det vært foretatt rettergangsskritt etter kontrolloven av 1915, skal dette dog holdes hemmelig overfor mistenkte. Den mistenkte har dessuten etter straffeprosessloven ikke noen rett til å få vite at det er opprettet sak om ham.

       Forøvrig gjelder ingen lovbestemt rett til innsyn, men heller ingen lovbestemt plikt for overvåkningstjenesten til å bevare taushet overfor den som er registrert. Overvåkningstjenesten har en instruksfestet taushetsplikt også overfor dem som det er registrert opplysninger om. På den annen side gjelder en instruksfestet adgang til å gi opplysninger om bakgrunnen for avgjørelsen der sikkerhetsklarering blir avslått, og offentlighetsloven pålegger overvåkningspolitiet å vurdere meroffentlighet ved begjæringer om innsyn der ikke rikets sikkerhet blir konkret skadelidende ved at opplysningene gjøres kjent for den registrerte. Overvåkningspolitiets instruks stenger imidlertid for en slik meroffentlighet.

       Antakelig kan de som kan ha vært gjenstand for instruksstridig registrering eller ulovlige overvåkningsmetoder under den perioden som har vært gransket av Lund-kommisjonen påberope seg en rett til innsyn etter alminnelige rettsgrunnsetninger. Det er imidlertid uklart hvor langt en slik ulovfestet rett til innsyn går, og hvordan den kan gjennomføres for domstolene.

III. Hensyn for og imot innføring av en generell innsynsrett

       Forslaget som Stortinget skal ta stilling til omfatter innføring av en rett til innsyn i overvåkningspolitiets arkiver som går langt ut over det som i dag kan kreves etter gjeldende rett. Hvorvidt det skal innføres nye regler som gir en slik adgang, er et politisk spørsmål, hvor et bredt spekter av hensyn vil kunne spille inn, se nærmere nedenfor avslutningsavsnittet pkt. VII. Jeg vil ikke gi meg inn på en slik vurdering. Det jeg her vil gjøre er å kartlegge en del hensyn som ut fra dagens rettslige ordning vil ha betydning for vurdering av innsynsspørsmålet, bl.a. ved anvendelsen av de mer skjønnsmessige vurderingstemaer som finnes i de eksisterende regler. Denne kartleggingen vil kunne bidra til en nærmere konkretisering av de regler som er gjennomgått ovenfor. Samtidig vil de også ha betydning for den friere politiske vurderingen av hvilke nye rettigheter som bør innføres.

       Jeg går i denne sammenheng ikke inn på de økomiske, administrative og praktiske spørsmål som melder seg i tilknytning til gjennomføring av en innsynsrett. De hensyn som knytter seg til disse spørsmål har ikke samme karakter som de mer prinsipielle hensynene for og imot innsynsrett. De har heller ikke samme vekt ved praktiseringen av de skjønnstemaer som finnes i den eksisterende rettstilstand. En annen sak er at slike økonomiske og adminstrative konsekvenser kan veie tungt i den overordnede politiske vurderingen som skal foretas. Om de skal telle med, og hvilken vekt som skal legges på dette anser jeg det imidlertid ikke som min oppgave å ta stilling til. Jeg føler meg heller ikke kompetent til å foreta noen kartlegging eller beregning av økonomiske konsekvenser av forskjellige varianter av en innsynsrett.

Integritet

       De grunnleggende hensyn for en rett til innsyn i hva som er registrert om egen person faller i flere kategorier. For det første har vi de hensyn som springer ut av personvernet og den personlige integritet, og som bl.a. ligger til grunn for reglene om ærekrenkelser i straffeloven og innsynsretten i personregisterlovens § 7. Mistanke om at noen har registrert noe om en selv, kan gi grunnlag for frykt og uro som gjør at registreringsordningen fremstår som en krenkelse overfor den enkelte. En slik frykt og uro kan forebygges ved regler om åpenhet og innsyn.

       Den enkelte har også en interesse i å kunne kontrollere at det som finnes registrert faktisk er sant og riktig. Denne interessen har sammenheng med den generelle interessen enhver har i måten ens ære og omdømme er i samfunnet. På samme måte som æren og æresfølelsen kan bli krenket ved en offentlig uthenging, kan den bli krenket av ryktespredning i det skjulte og av innholdet i offentlige registre.

Kontradiksjon

       For det andre har vi de hensyn som springer ut av den generelle retten for den enkelte til å beskytte sine interesser og rettigheter overfor krenkelser. Denne retten er dypt rotfestet i vår rettskultur, og ligger til grunn for det kontradiktoriske prinsipp i prosesslovgivningen og de kontradiktoriske rettigheter som er lovfestet i forvaltningsloven. I den utstrekning registrerte opplysninger er samlet inn for et konkret formål som kan berøre den registrertes rettigheter og interesser, har den registrerte interesse i å vite at det er eller kan settes igang en prosess mot ham, hva grunnlaget for denne prosessen er, og hvilke nærmere fakta og argumenter som vil bli anført mot ham. Hvis opplysninger samles inn lang tid før det eventuelt blir aktuelt å sette i gang en slik prosess, kan den registrerte likevel ha interesse av rett til innsyn og til å imøtegå opplysningene, fordi dette kan være vanskeligere når der er gått lang tid siden opplysningene ble samlet inn og registrert. Det er dessuten alltid en risiko for at opplysninger som finnes kan komme på gale hender eller bli brukt til gale formål, selv om de ikke gir foranledning til å bli brukt til de formål som de er samlet inn til bruk for.

       Personer som er registrert i den perioden som nå har vært gjenstand for Lund-kommisjonens granskning har en særlig kontradiktorisk interesse knyttet til innsynsspørsmålet. Det er gjennom denne granskningen fremkommet sterke holdepunkter for å anta at en del personer er overvåket med ulovlige metoder eller registrert i strid med gjeldende regler. Riktignok har det vært reist spørsmål ved kommisjonens rettslige grunnlag for å hevde dette. Jeg anser det imidlertid ikke som min oppgave å ta stilling til denne rettslige diskusjonen, men legger i det følgende til grunn at det har foregått innsamling og registrering av personopplysninger i strid med de gjeldende regler. Under denne forutsetning kan det tenkes at enkeltpersoner er påført skade som kan være grunnlag for et erstatningsansvar for det offentlige. Det kan tenkes at personer er påført et økonomisk tap ved at de er forbigått ved ansettelser, ikke er gitt opptak ved skoler eller har gått glipp av kontrakter som følge av en ulovlig regsitrering. Det kan også tenkes at ulovlig overvåkning har funnet sted på en slik måte at den har fremstått som en integritetskrenkelse overfor den enkelte som kan gi grunnlag for et erstatnings- eller oppreisningskrav. En viktig del av grunnlaget for å avgjøre om det foreligger et erstatningsbetingende forhold, vil være de opplysninger som finnes i overvåkningspolitiets registre. Hensynet til kontradiksjon tilsier at denne informasjonen også må være tilgjengelig for den som har et mulig rettslig krav mot overvåkningspolitiet.

       For det tredje kan mer samfunnsmessige hensyn til den politiske ytringsfrihet og å få opppklart nærmere den politiske ytringsfrihets kår i den kalde krigens tid tilsi en åpenhet i forhold til overvåkningspolitiets arkiver. Åpenhet kan også styrke almenhetens tillit til overvåkningstjenesten, og dermed gjøre den bedre i stand til å vareta sine oppgaver i fremtiden.

       Også hensynene mot faller i flere kategorier. Styrken av mothensynene, og vel også hvilke hensyn som er relevante, vil avhenge av den konkrete trusselsituasjon riket står overfor. Hensynene som taler mot innsyn vil generelt sett være flere og sterkere der riket konkret er truet, som under krigstid, enn i fredstid. Mine vurderinger nedenfor tar sikte på situasjonen idag i fredstid.

       Mothensynene vil dessuten avhenge av hvilken konkret betydning opplysningene har for overvåkningspolitiets arbeid. Det er her grunn til å skille mellom saker hvor det pågår etterforskning, saker hvor det er konkret mistanke om at noe straffbart vil kunne finne sted uten at det pågår etterforskning og saker hvor man samler inn opplysninger som ledd i sikkerhetsklareringen. Andre typer mothensyn kan gå på tvers av disse skillene som hensynet til rikets sikkerhet og hensynet til tredjepersoner, herunder hensynet til å beskytte overvåkningspolitiets kilder.

Særlig om rikets sikkerhet

       Hensynet til rikets sikkerhet er et generelt hensyn som i utgangspunktet må stå sentralt for vurderingen av i hvilken utstrekning det kan gis tilgang til opplysninger hos overvåkningspolitiet. Det er klart at hvor hensynet til den enkeltes interesser konkret står opp imot hensynet til rikets sikkerhet, må hensynet til den enkelte i en viss utstrekning vike. Når det gjelder overvåkning generelt, og tilgang til regsitrerte opplysninger mer spesifikt, er dette også anerkjent i praksis av domstolen og kommisjonen for den europeiske menneskerettighetskonvensjon, se særlig Leander-saken beskrevet av Erik Møse i vedlegget til Lund-kommisjonens rapport s. 597-598.

       På den annen side må ikke hensynet til rikets sikkerhet strekkes lengre enn det er grunnlag for. Hvilke politiske grupperinger som har vært gjenstand for overvåkning og hvilke metoder som har vært brukt er i alle fall ikke etter Lund-kommisjonens rapport hemmelig. Den konkretisering av disse spørsmål som innsyn i enkeltsaker vil innebære, kan derfor vanskelig i seg selv tenkes å skade rikets sikkerhet. Det som fortsatt er hemmelig er mer konkrete opplysninger om hvem som arbeider for overvåkningspolitiet, hvilke kilder de har osv. Åpenbaring av opplysninger som røper slike forhold vil kunne skade overvåkningspolitiets arbeide i fremtiden, og dermed dets effektivitet i forhold til å beskytte rikets sikkerhet. I rettspraksis ( Rt-1977-1179 og Rt-1979-1492 Liste-saken) er lagt til grunn at strl. § 90 « etter omstendighetene også kan gjelde systematiske informasjoner om organisering og bemanning av forsvarets etterretnings- og sikkerhetstjeneste og overvåkningspolitiet ».

       Jeg synes imidlertid at man skal være tilbakeholden med generelt å si at « det som skader overvåkningspolitiet skader rikets sikkerhet ». Overvåkningspolitiets legitime interesser er beskyttet og kan beskyttes ut fra de mer ordinære rettsregler som beskytter offentlige myndigheters interesser generelt, bl.a. regler om kildevern og unntak fra offentlighet. Det er derfor ikke noe rettslig behov for å henvise til rikets sikkerhet mer generelt for å beskytte overvåkningspolitiets arbeidsforhold. Det blir et slags « misbruk » av det sterke vern hensynet til rikets sikkerhet innebærer å bruke det til å beskytte en etats interesse. Det er ikke sikkert at overvåkningspolitiet er den viktigste etaten i vårt samfunn som bør nyte den mest omfattende beskyttelse. Det er heller ikke sikkert at det er noen klar årsakssammenheng mellom det at overvåkningspolitiets interesser blir satt til side og det at rikets sikkerhet blir skadelidende. Den åpenhet som Stortinget og Regjeringen de senere år har praktisert bl.a. nettopp i tilknytningen til Lund-kommisjonens rapport, gjør at det syn som er lagt til grunn i Rt-1979-1492 neppe fullt ut kan anses som gjeldende rett idag, i alle fall ikke slik at det uten videre kan utvides til andre opplysninger om overvåkningstjenesten enn « nokså komplette navnelister », personaliaopplysninger om tjenestens ansatte og lister over tjenestebiler og ansattes private biler.

       Ut fra en rettspolitisk betraktning kan derfor også resonnementet som Høyesteretts kjæremålsutvalg sluttet seg til i Lysestølkjennelsen diskuteres. Det kan godt tenkes at telefonkontroll kan være påkrevd for å etterforske overtredelse av bestemmelser som er satt til å verne om rikets sikkerhet. Men grunnen til at dette må holdes hemmelig overfor den som etterforskes, er ikke dermed uten videre hensynet til rikets sikkerhet, men hensynet til etterforskningens effektivitet som klart vil lide om den avlyttede får vite at han avlyttes. Det er imidlertid langt fra sikkert at rikets sikkerhet vil bli skadelidende om den mulige forbrytelsen ikke blir oppklart. Og det er vanskelig å forstå hvordan rikets sikkerhet kan bli skadelidende etter at etterforskningen er avsluttet, særlig nå etter at almenheten gjennom Lund-kommisjonen har detaljert kjennskap på generelt grunnlag til de metoder overvåkningspolitiet brukte. Slutningen om at siden grunnlaget for telefonkontroll må være hensynet til rikets sikkerhet, så må også beslutningen om slik kontroll, sammen med de opplysninger denne beslutningen bygger på være omfattet av det som kan hemmeligholdes ut fra hensynet til rikets sikkerhet, holder derfor etter min mening ikke.

       En annen sak er at konkrete opplysninger som foreligger i en sak kan være av en slik karakter at de bør holdes hemmelige ut fra hensynet til rikets sikkerhet, f.eks. opplysninger om forvarsanlegg som er beslaglagt hos en person eller opplysninger som kan røpe at myndighetene er på sporet av en organisasjon eller person som kan gjøre anslag mot rikets sikkerhet i form av overtredelse av de straffebud som er nevnt i overvåkningspolitiets instruks. I denne sammenheng bør det imidlertid sies at det knapt er noen hemmelighet at overvåkningspolitiet er « på sporet » av ytterliggående organisasjoner og bevegelser i det politiske miljøet som ut fra sine offentlige ytringer kan mistenkes for å planlegge eller begå slike forbrytelser. Og hvilke politiske organisasjoner overvåkningspolitiet overvåket i den perioden Lund-kommisjonen gransket er i alle fall ingen hemmelighet.

Hensynet til tredjepersoner, herunder kildevern

       Hensynet til tredjepersoner, herunder overvåkningspolitiets kilder, er også et generelt hensyn som kan tale mot innsyn. På en persons sak kan være registret opplysninger om andre personer så som nærstående personer, kolleger etc. Dette vil være opplysninger som generelt sett er taushetsbelagte etter fvl. § 13 og strprl. § 61a og som ikke uten samtykke fra den opplysningene gjelder bør meddeles andre. Det vil sjelden være slik at flere personers interesser står mot hverandre på en slik måte at de må anses som parter i samme sak i forvaltningslovens og straffeprosesslovens forstand.

       Opplysninger kan være av en slik karakter at de ikke kan opplyses overfor den de angår uten å røpe kilden til opplysningene, f.eks. en referanse eller en som på eget grunnlag har tipset politiet. I en viss utstrekning kan hensynet til kilden selv tilsi beskyttelse. Men også hensynet til politiets arbeidssituasjon og muligheten til å få opplysninger tilsier at kilder ikke uten videre røpes, enten det er tale om kilder som vil kunne bli kompromittert som kilder i fremtiden eller det bare generelt er tale om muligheter for å love kildevern. Etter gjeldende regler om partsinnsyn i ordinære saker er det en mulighet for å begrense innsynsretten ut fra hensynet til kildevern. En slik rett utledes av fvl. § 19 annet ledd b. Kildebeskyttelsen etter denne regelen er imidlertid ikke automatisk, men må bero på en konkret avveining av de hensyn som taler for innsyn på den ene side mot de hensyn som taler for kildebeskyttelse, se nærmere min bok Forvaltningsprosessen s. 128-129. Retten til kildebeskyttelse i straffesaker fremgår av strprl. § 242 og § 28, se Bjerke og Keiserud bd. 2 s. 64-65.

Saker som etterforskes

       Ellers må det som nevnt ovenfor skilles mellom saker som er eller har vært gjenstand for etterforskning og andre saker. For saker under etterforskning vil hensynet til den pågående etterforskning kunne tilsi at opplysninger ikke gjøres tilgjengelig for mistenkte. For det første har vi de vanlige etterforskningsmessige hensyn som kan tilsi tilbakeholdenhet knyttet til faren for at mistenkte forspiller bevis, påvirker vitner etc. Særlige hensyn knytter seg til de saker hvor etterforskningen benytter seg av fordekte metoder som spaning, infiltrasjon og andre former for hemmelig overvåkning. Opplysninger som røper at slike tiltak er satt i verk vil i seg selv kunne undergrave muligheten for å bruke dem, og vil under visse omstendigheter kunne sette politiets operatører i fare. Slike hensyn vil være tungtveiende i avgjørelsen av spørsmålet om åpenhet. Men det er ikke uten videre gitt at de alltid skal veie tyngre enn den mistenktes kontradiktoriske interesse i å få vite grunnlaget for en sak mot ham, i alle fall ikke når det kommer til rettsak, se eksempelvis Høyesteretts kjennelse i Rt-1991-1142 .

       De samme betenkeligheter knytter seg imidlertid ikke uten videre til de saker hvor etterforskningen er avsluttet. Også i disse tilfellene kan det være behov for å verne om vitner og kilder. Det vil imidlertid neppe generelt vanskeliggjøre politiets bruk av fordekte metoder at mistenkte i etterhånd får vite at slike metoder har vært brukt. Selv om slik åpenhet skulle vanskeliggjøre politiets arbeide generelt, er det under enhver omstendighet ikke sikkert at hensynet til politiets arbeide uten videre må veie tyngre enn hensynet til innsyn. Jeg viser i den forbindelse til reglene om bruk av telefonkontroll i narkotikasaker, hvor strprl. § 216 j gir enhver rett til å få underretning om hvorvidt han eller hun har vært undergitt telefonkontroll. Underretning gis på begjæring, og kan tidligst gis ett år etter at telefonkontrollen er avsluttet. Underretning skal ikke gis dersom det er tatt ut tiltale som ikke er frafalt.Forhørsretten kan bestemme at underretning ikke skal gis dersom det kan skade etterforskningen eller andre forhold taler for at underretning unnlates. Med det siste siktes først og fremst til tidligere domfelte narkotikaforbrytere som man antar fremdeles er aktive i miljøet.

Forebyggende sikkerhetsarbeid

       I observasjonssaker som ikke har vært gjenstand for etterforskning, vil det særlig være det forebyggende sikkerhetsarbeidet i forbindelse med sikkerhetskontrollen som begrunner registreringen. Selvsagt vil det også i slike saker kunne forekomme opplysninger som på grunnlag av opplysningenes karakter ikke bør gjøres tilgjengelig, fordi opplysningene konkret røper hemmeligheter av betydning for rikets sikkerhet eller mer konkret vedrører tredjepersoner så som nærstående eller kilder. Men det er vanskelig å se tungtveiende innvendinger knyttet til den forebyggende oppgave som taler mot innsyn. Her har det skjedd en klar utvikling i synet på åpenhet fra det hemmelighold som omslynget personkontroll i årene etter krigen frem til våre dagers mer åpne syn som er kommet til uttrykk i de gjeldende direktiver for personellkontroll og som regjeringen bygger videre på i forslaget til lov om forebyggende sikkerhetstjeneste.

       Myndighetene har idag ingen sikkerhetsmessige betenkeligheter knyttet til at den som får en negativ klareringsavgjørelse som hovedregel får innsyn i begrunnelsen, herunder de faktiske opplysninger som den bygger på. De reservasjoner departementet tar i forslaget til ny lov, er hvor « klareringsnektelsen har sin bakgrunn i opplysninger fra politiet som gir grunn til å tro at vedkommende representerer en aktuell sikkerhetsrisiko eller at han/hun er involvert i alvorlig kriminell virksomhet, og begrunnelsen for å nekte klarering kan føre til at rikets sikkerhet, forholdet til fremmed stat eller politiets etterforskning blir skadelidende. Begrunnelse bør heller ikke gis når det er opplysninger fra referanser eller opplysninger om bipersoner som er avgjørende for at sikkerhetsklarering nektes » Ot.prp. nr. 49 s. 57.

       Lovforslaget går på innsyn i etterhånd etter at en avgjørelse er truffet. Departementet har imidlertid ikke foretatt denne avgrensningen av prinsipielle grunner. I tilknytning til at Lund-kommisjonen på s. 420 anbefalte at den det gjelder bør gis innsyn i det faktiske grunnlaget før en avgjørelse treffes, viser departementet til praktiske og administrative vanskeligheter. Departementet er imidlertid ikke uenig i at det ville vært best om opplysningene ble gitt før avgjørelsen treffes.

       Det som er gjenstand for vurderingen her, er spørsmål om innsyn uavhengig av en aktuell klareringssak. Det er generelt antatt at en som det registreres opplysninger om har en berettiget interesse i å få innsyn i opplysningene allerede på registerstadiet, før det er aktuelt å bruke opplysningene, hvis det er snakk om opplysninger som kan bli brukt til annet enn statistikk, forskning eller generelle planleggingsformål. Dette ligger til grunn for innsynsretten i personregisterlovens § 7. Hvis utfallet av spørsmålet om rett til innsyn i registrerte opplysninger skulle bli en annen på dette stadiet, måtte det være fordi innsyn vil kunne vanskeliggjøre innsamling av opplysninger ved en senere klarering dersom det skulle bli aktuelt en gang i fremtiden. Det er vanskelig å se hvordan det skulle kunne være tilfelle. Jeg kan derfor ikke se prinsipielle innvendinger mot å gi innsynsrett i samme omfang i det som er registrert uavhengig av en klareringssak som i forbindelse med at en klarering er foretatt med negativt resultat.

Spanings- og arbeidsregistre

       Når det gjelder innsyn i spanings- og arbeidsregistre, vil de mothensyn som gjør seg gjeldende avhenge av om og i hvilken sammenheng det er opprettet sak på den som henveder seg med forespørsel om innsyn. Dersom forespørselen kommer fra en som det er opprettet straffesak på, må spørsmål om tilgang til personopplysninger om ham i arbeidsregistre bedømmes på samme måte som opplysninger som er lagret direkte på saken. Det samme er tilfelle hvis det er opprettet en obeservasjonssak på vedkommende. Kommer det henvendelse fra en person som det finnes opplysninger om, men som det ikke er opprettet sak på, må spørsmålet vurderes ut fra de samme retningslinjer som jeg har nevnt i tilknytning til obeservasjonssakene. Også slike opplysninger vil bli brukt i personkontrolløyemed, og de hensyn som taler for innsyn er de samme uavhengig av hvordan de interne registre og arkiver hos overvåkningspolitiet er ordnet.

Retten til ikke å få vite

       Et siste hensyn som kan nevnes som kan tale mot en innsynsrett, er hensynet til den regsistrerte selv. Etter mitt syn må det være en privat sak om man er interessert i å vite om, og i tilfelle hva som er registrert om en hos overvåkningspolitiet. Det kan lett oppfattes som personlig belastende å få vite at man er ansett som en sikkerhetsrisiko eller en mulig trussel mot rikets sikkerhet, kanskje på grunn av personlige svakheter eller erfaringer som man helst vil glemme, eller som man i alle fall ikke ønsker å bli orientert om at andre kjenner til. Retten til å beholde sine livsløgner må også være en beskyttelsesverdig interesse.

IV. Forslaget om rett til innsyn i de opplysninger som er registret i overvåkningspolitiets arkiver

       Det forslag som ligger til behandling er knyttet til en tidsbegrenset engangsoperasjon på bakgrunn av den granskning som har vært gjennomført av de hemmelige tjenester. Dette innebærer at det ikke skal tas stilling til i hvilken utstrekning personer som i fremtiden blir regsitrert skal ha rett til innsyn i egen sak hos overvåkningspolitiet. Dette forenkler vuderingen, fordi den skjer på bakgrunnn av en situasjon med kald krig som nå har endret seg, og på bakgrunn av en omfattende offentlig gjennomgang av overvåkningspolitiets overvåkningsobjekter og metoder. Det er begrenset hva opplysninger om enkeltsaker kan røpe av hemmeligheter i forhold til hva som nå allerede er kjent. Spørsmålet om innsynsrett i fremtiden vil kunne falle annerledes ut bl.a. fordi det kan være av betydning ikke å røpe enkelthetene i hva myndighetene ser som trusselbildet på det tidspunkt hvor det har aktualitet. Men jeg finner ut fra mitt mandat uansett ikke foranledning til å gå nærmere inn på dette, selv om jeg ikke kan motstå fristelsen til å si at jeg synes at retten til innsyn fremover bør vurderes på generelt grunnlag bl.a. på grunnlag av den politiske behandling og oppfølgning av den granskning som nå har vært gjennomført.

Retten til en bekreftelse på om man er registrert eller ikke

       Den første delen av forslaget går på at det gis en rett til å få en skriftlig melding om at man er eller har vært registrert. Jeg går ut fra at forslagsstilleren ikke mener at det uoppfordret skal sendes en slik melding til alle registrerte. I så fall vil man etter min mening kunne risikere å gripe inn på en utilbørlig måte i privatlivets fred hos dem som ikke ønsker slike opplysninger om seg selv. Hvis forslaget formuleres som en rett til på anmodning å få skriftlig bekreftelse på om man er registrert, faller denne betenkeligheten bort.

       Ut fra redegjørelsen for hensyn ovenfor, mener jeg at de som er registrert hos overvåkningspolitiet har berettigede interesser knyttet til det å få vite at de er registrert. Dette gjelder særlig de som er registrert i den perioden som har vært gjenstand for granskning med sikte på en vurdering av om de har krav å gjøre gjeldende mot det offentlige på grunnlag av ulovlig overvåkning eller registrering. Den alminnelige tillit til at den nødvendige opprydding skjer tilsier også at det gis en slik rett.

       De generelle betenkeligheter knyttet til en slik rett må vurderes på bakgrunn av den endrede trusselsituasjonen etter opphøret av den kalde krigen, samt det forhold at de politiske miljøer som har vært gjenstand for overvåkning og de metoder som har vært i bruk nå er kjent gjennom Lund-kommisjonens rapport.

       En melding som bekrefter eller avkrefter om en person er registrert vil neppe kunne skade interessene til tredjepersoner eller til overvåkningspolitiets kilder og arbeidsforhold.

       Det kan tenkes tilfelle hvor personer fortsatt er under etterforskning uten at det er kjent for vedkommende. Dette fremgår bl.a. av Riksadvokatens gjennomgang av overvåkningstjenestens henvendelse til tyske myndighter om opplysning fra Stasi-arkivene. Det er neppe slik at det i alle tilfelle vil skade etterforskningen om den angjeldende person får kjennskap til at etterforskning pågår. Det vil bl.a. avhenge av om etterforskningen skjer ved fordekte metoder, eller om den skjer på mer tradisjonell måte. Som nevnt mener jeg at hensynet til rikets sikkerhet neppe generelt sett vil kunne sies å bli skadelidende ved at en person blir kjent med at etterforskning pågår. Men det kan tenkes f.eks. at en fremmed etterretningsmakt vil kunne ha nytte av opplysninger som røper om en kontakt er avslørt eller ikke, og at slike opplsyninger kan sette dem istand til mer effektivt å spionere på Norge. Det kan derfor neppe utelukkes at det etter omstendighetene vil kunne komme i konflikt med etterforskningsmessige hensyn eller hensynet til rikets sikkerhet å svare på om en person er registrert eller ikke. Bl.a. slike betenkeligheter ligger til grunn for den nåværende praksis om verken å bekrefte eller avkrefte om en person er gjenstand for tiltak fra overvåkningspolitiets side, selv i de tilfelle hvor det konkret neppe vil være skadelig å gå ut med en bekreftelse eller avkreftelse. Hvis man gir en type svar i de lite sensitive sakene, vil allerede det forhold at man gir en annen type svar i saker som er sensitive, røpe nettopp det forhold at saken anses som sensitiv.

       Man kommer derfor neppe utenom å foreta en avveining mellom på den ene side hensynene som generelt taler for at det gis en rett til å få bekreftet om man er registrert eller ikke, og de hensyn som taler mot. I denne avveining bør tas i betraktning at betenkelighetene antakelig knytter seg til et lite antall saker i forhold til det totale antallet. En bekreftelse på at man er registrert vil ikke si noe konkret om hvorvidt det for tiden pågår etterforskning, enn si hvilke metoder som benyttes. Det er grunn til å tro at faren for at fremmede makter benytter seg av adgangen til å forespørre for å sjekke om deres kontakter er sikre er liten. I den grad faren er til stede, må det vurderes om man er villig til å ta denne omkostning for å gi flertallet en mulighet til å vareta sine interesser og for å gjenopprette tilliten til overvåkningspolitiet i miljøer som tidligere har vært gjenstand for overvåkning.

       Forslaget går ut på at det skal gis opplysning om en person er eller har vært registrert. Det er vanskelig å se betenkeligheter knyttet til å gi opplysning om at en person har vært registrert, men er strøket fordi saken ikke lenger antas å ha aktuell interesse. Om det ut fra den foreliggende arkivpraksis er mulig å gi et slikt svar har jeg ingen holdepunkter for å vurdere. I tilfelle det ikke er mulig, må svaret på henvendelsen bli at personen ikke er registrert, og at det ut fra foreliggende opplysninger ikke er mulig å svare på om vedkommende har vært registrert.

Retten til innsyn i de registrerte opplysninger

       Det neste punkt i forslaget er at den som ønsker det skal få innsyn i alt som finnes registrert hos vedkommende i arkivene. Det er foreslått unntak der en person med skjellig grunn kan mistenkes for overtredelse av visse nærmere angitte forbrytelser mot statens sikkerhet og terrorisme. Unntaket må gjøres av forhørsretten for seks måneder av gangen. Innsynsretten er også foreslått begrenset til forhold som vedrører personen selv, og at opplysninger som omfatter andre personer skal sladdes.

       Igjen er det flere hensyn som gjør et slikt krav berettiget. De mothensyn som gjør seg gjeldende er gjennomgått ovenfor. I tillegg til de mothensyn som forslaget tar høyde for, kommer hensynet til etterforskning som pågår og hensynet til vern av kilder, i den ustrekning dette ikke går inn under opplysninger om andre personer. Om hvordan avveiningen kan skje mellom innsynsinteressen og hensynet til andre interesser, se nedenfor under pkt. VI.

       Jeg vil anta at i likhet med spørsmålet om retten til å få vite om man er registrert, er de største problemene med forslaget knyttet til hvordan man skal avgrense de sakene hvor innsyn er ubetenkelig mot de der innsyn vil skade ulike interesser. I noen tilfelle vil det forhold at det blir gjort kjent at man ikke gir fullt innsyn i seg selv kunne skade f.eks. en pågående etterforskning. Denne betenkeligheten kan imøtekommes dersom man klarer å innføre en rutine som innebærer at man ikke i noen saker garanterer at vedkommende har fått fullt innsyn, men nøyer seg med en standard formulering som f.eks. « innsyn er gitt i overensstemmelse med de regler som gjelder ». På den annen side vil da ingen vite om de har fått fullt innsyn, og den tillitsskapende effekten av tiltaket vil da kanskje ikke bli realisert fullt ut. En slik ordning vil også medføre at det blir vanskelig å gjennomføre en kontradiktorisk behandling av innsynsspørsmålet. En mulig vei ut av dette er å supplere ordningen med en regel som den man har for telefonkontroll i narkotikasaker, hvor meldingen suppleres med informasjon om foretatte etterforskningsskritt en viss tid etter at etterforskning i saken er avsluttet, hvis det ikke er tatt ut tiltale som står for retten.

Retten til å få dokumentene utlevert eller makulert

       Neste punkt i forslaget er en regel om at den enkelte kan kreve opplysningene utlevert til seg (i orginal og alle kopier) eller få overvære at de blir makulert/slettet. I den utstrekning det er tale om opplysninger som er innsamlet eller registrert på ulovlig grunnlag, vil vedkommende ha en klar interesse i at opplysningene blir fjernet fra arkivene. Jeg kan vanskelig se betenkeligheter knyttet til en slik rett. I forhold til slike opplysninger vil det heller ikke støte på betenkeligheter å innføre en ordning med kontradiktorisk behandling av om opplysningene faktisk er ulovlig innhentet eller registrert dersom det skulle oppstå tvist om spørsmålet. Det blir da opp til domstolene å ta endelig stilling til de tvilsspørsmål som er oppstått i tilknytning til de rettslige vurderinger som Lund-rapporten har lagt til grunn, med mindre dette avklares på forhånd som en premiss for ordningen.

Bekreftelse på at sletting er foretatt

       Siste punktet i forslaget er at det skal gis en skriftlig bekreftelse på at alle opplysninger som er samlet i « på denne måten » er slettet fra statlige arkiv. Dersom det med formuleringen « på denne måten » siktes til opplysninger som er ulovlig innsamlet eller registrert kan jeg se få betenkeligheter.

V. Særlig spørsmål knyttet til Peder Martin Lysestøl

       Det er neppe grunn til å vurdere Peder Martin Lysestøls sak ut fra andre kriterier enn dem som er nevnt ovenfor. Det spesielle med hans sak er at den allerede har vært gjenstand for behandling i domstolene. Domstolenes grunnlag for å nekte ham innsyn, var at retten var avskåret fra å motta bevis om forholdet på grunn av bevisforbudet i tvml. § 204. Forbudet i tvml. § 204 kan imidlertid oppheves av Kongen. Det vil derfor ikke være noe inngrep i den dømmende virksomhet om Kongen tillater at omstendighetene rundt Lysestøls sak gjøres kjent for ham. Siden domstolene ikke hadde kompetanse til å vurdere om det var nødvendig å hemmeligholde opplysningene i saken ut fra hensynet til rikets sikkerhet eller forhold til fremmede makter, er den ingen overprøving av Høyesteretts avgjørelse som skjer hvis forvaltningen nå bestemmer at hemmelighold ikke lenger er nødvendig eller ønskelig.

       Hvordvidt det er grunnlag for å treffe et slikt vedtak, eller om det er opplysninger i saken som ikke kan åpenbares ut fra hensynet til rikets sikkerhet eller forhold til fremmede makter har jeg ikke holdepunkter for å vurdere konkret. Men som det fremgår ovenfor under pkt. III mener jeg at hensynet til rikets sikkerhet neppe bør hindre at Lysestøl blir gjort kjent med hva slags etterforskning som er foretatt, med mindre dette røper opplysninger som konkret, fortsatt i dag kan skade rikets sikkerhet eller forholdet til fremmede makter. Det kan f.eks. tenkes at det er mottatt opplysninger fra fremmede etteretningstjenester som har et behov for å verne sine kilder. Et slikt eventuelt forhold bør etter min mening vurderes i lys av den tid som er gått, og om det idag kan påvises konkrete skadevirkninger utover det forhold at opplysningene i sin tid ble mottatt under en forutsetning om at de skulle behandles fortrolig. Det bør dessuten vurderes om det kan gis delvis innsyn ut fra en tilsvarende formulering som den som er foreslått ovenfor dersom det er behov for å skjerme visse opplysninger i saken.

       Etter mitt syn er det ikke noen nødvendig sammenheng mellom det generelle forslaget og forslaget om å gi Lysestøl innsyn i den forstand at Lysestøls sak med nødvendighet er avhengig av hva man bestemmer i den generelle saken. Lysestøls sak er spesiell ved at den er alment kjent gjennom rettssaken og det som kom frem under høringen om Lund-kommisjonens rapport. Det kan derfor neppe angripes som usaklig forskjellbehandling om myndighetene bestemmer seg for å gi Lysestøl innsyn uten at en slik rett gis generelt til dem som måtte være registrert.

VI. Enkelte lovtekniske spørsmål

       Retten til innsyn i straffesaker reguleres i dag i straffeprosessloven, og behandles av påtalemyndigheten med rett til domstolsprøvelse. Innsyn i andre tilfelle må avgjøres forvaltningsmessig. Hvis det skal etableres en ordning som behandler sakene felles enten det er snakk om straffesaker eller andre saker, må dette gjennomføres ved lov. Hvis man ønsker å opprettholde en ordning hvor innsyn i straffesaker avgjøres av påtalemyndigheten, må det også gjennomføres ved lov dersom det skal gis innsyn i større utstrekning enn det straffeprosessloven hjemler.

       Innsyn i forvaltningssakene kan gjennomføres ved kgl.res. Kongen har i dag øverste myndighet når det gjelder avgjørelsen av hva som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet og forhold til fremmede makter. Kongen er i og for seg også bundet av strl. § 90 om forbudet mot å åpenbare noe som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet. Det er imidlertid vanskelig å tenke seg at domstolene vil overprøve den konkrete vurdering Kongen i statsråd her foretar. Men for å avskjære enhver diskusjon om dette spørsmål vil jeg anbefale at også dette eventuelt reguleres i lov.

       Lund-kommisjonens mandat var avgrenset til å gjelde ulovlig eller irregulær overvåkning av norske borgere. Jeg ser ikke noe i veien for at en eventuell innsynsrett avgrenses til norske borgere. Dette kan saklig begrunnes med at det i første rekke er for norske borgere det er aktuelt å søke stillinger og tjeneste som ulovlig registrering kan utelukke dem fra og at det er norske borgere som under den perioden som har vært gransket i første rekke har vært rammet av ulovlig politisk overvåkning. Forbudet i EØS avtalens art. 4 mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er neppe til hinder for at retten forbeholdes norske borgere, da vi her nokså klart befinner oss utenfor EØS-avtalens virkeområde.

       Det kan også tenkes andre avgrensninger av retten og f.eks. knytte den til en form for rettslig interesse el.lign. Jeg vil imidlertid tro at en slik avgrensning vil få liten praktisk betydning. I utgangspunktet vil den som har vært registrert oppfylle et krav til rettslig interesse. Man kunne kanskje tenke seg å stille krav om at vedkommende måtte begrunne hvorfor innsyn har aktuell interesse, f.eks. fordi det fortsatt kan stenge for stillinger eller fordi det kan være grunnlag for et erstatningskrav. Men et slikt krav vil bli en ren formalitet, så lenge det ikke er mulig å underbygge en påstand om aktuell betydning uten å vite hva som eventuelt er registrert. Jeg vil derfor ikke anbefale at det settes noe krav til rettslig interesse for at retten til innsyn skal kunne gjøres gjeldende.

       Et annet krav man kunne tenke seg, er en misbruksbegrensning slik vi har i strprl. § 28. Heller ikke dette vil jeg anbefale. Det er bedre at slike vurderinger foretas som ledd i avgjøreslen av hvor langt det skal gis innsyn som kan røpe kilder eller andre forhold. Etter mitt syn bør man her følge forvaltningslovens system hvor kildevern og hensynet til tredjepersoner ikke er absolutt, men et hensyn som må veies opp mot styrken av de interesser den som krever innsyn har. Hvis saken viser at vedkommende virkelig har lidd overlast som reellt sett kan gi grunnlag for et krav mot det offentlige, bør det i større grad gis innsyn, også på bekostning av andre, motstridende interesser enn det saken neppe kan ha særlig betydning for den regsitrerte annet enn informasjonsverdien.

VII. Avslutning

       Spørsmålet om det skal innføres en rett til innsyn i overvåkningspolitiets arkiver, hvilket omfang denne retten skal ha og hvordan den nærmere skal gjennomføres, er et politisk spørsmål som vil få sin løsning ut fra et bredere sett av hensyn enn jeg har hatt foranledning til å gjennomgå her. Det svar den enkelte gir vil bl.a. avhenge av hvor sterkt man mener hensynet til den enkeltes interesser bør telle i forhold til fellesskapet. Det vil videre avhenge av hvor skadet man mener overvåkningspolitiets omdømme og tillitt er i samfunnet etter den granskning som er funnet sted, hvor viktig det i så fall er å gjennopprette tilliten og i hvilken utstrekning det kan skje gjennom åpenhet om den historie som ligger bak oss. Det trusselbildet den enkelte har vil også være avgjørende, bl.a. i for vurderingen av i hvilken utstrekning mer åpenhet om tidligere tider kan ha skadevirkninger i dag, og eventuelt hvor mye hensynet til rikets sikkerhet og overvåkningspolitiets arbeidsforhold fremover tåler å bli satt til side for å fremme rettssikkerheten for den enkelte. Også mer generelle samfunnssyn om forholdet mellom demokrati og ytringsfrihet på den ene side og behovet for statlig vern av statens interesser spiller inn. Åpenhet har også en ren pekuniær side, idet en må avsette ressurser og midler til å behandle de saker som blir aktuelle. Hvor store budsjettmessige uttellinger den enkelte vil akseptere, vil være avhengig av synet på de mer prinsipielle spørsmål, men også av synet på hvor viktig denne saken er i forhold til andre saker.

       Det er ingen gitt å ha endelige svar på disse spørsmål. For noen vil slike mer overordnede forhold føre til at man vil gå lengre i å gi innsyn enn jeg antyder, for andre vil det føre til at de ikke vil gå så langt. For å avklare enhver misforståelse vil jeg understreke at begge deler vil kunne gjennomføres uten at det kan reises rettslige innvendinger. Mitt formål med denne utredningen har vært å klarlegge de mer rettslige spørsmål knyttet til gjeldende rettsregler og de hensyn disse er satt til å beskytte, mer enn å gi anvisning på løsninger. Jeg håper dermed å ha bidratt til grunnlaget for den politiske prosess som nå finner sted.