4. Luftfartspolitiske utfordringer i planperioden
4.1 Generelle mål
4.1.1 Sammendrag
Luftfartspolitikken skal innrettast slik at den på ein kostnadseffektiv måte hjelper til med å nå Regjeringa sine overordna mål om verdiskaping, vekst, sysselsetjing, næringsutvikling og busetnad innafor krava til ei berekraftig utvikling.
Der transporttenester ikkje kan ytast på forretningsmessig grunnlag og til akseptable samla kostnader for dei reisande, vil offentleg kjøp av transporttenester eller infrastrukturtiltak vere aktuelt for å gi brukarane eit tilbod i samsvar med dei distriktspolitiske måla.
Lufthamnene som staten tek ansvaret for, blir integrerte i Luftfartsverket si ordinære verksemd. Dermed blir både eigarskap, økonomisk ansvar og driftsansvar for lufthamnene samla på ei og same hand med felles overordna ansvar som for statlege flyrutekjøp.
Flytrafikken blir normalt raskt påverka av endringar i konjunkturutviklinga, og ein har dei siste åra opplevd raske endringar i konkurransetilhøva gjennom auka internasjonalisering. Internasjonale avtalar på område som har med flytryggleik, bruk av ny teknologi, konkurransereglar og miljøkrav å gjere, er i aukande grad styrande for luftfarten også i Noreg.
Noreg tek gjennom EØS-avtalen del i forpliktande samarbeid om EUs luftfartspolitikk gjennom utviklinga av eit felles regelverk. Dei europeiske luftfartsorganisasjonane har ei sentral rolle også i EUs luftfartspolitikk, og departementet vil leggje vekt på å påverke avgjerdsprosessen gjennom desse samarbeidsorgana.
4.1.2 Komiteens merknader
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet har merket seg at Regjeringen legger betydelig vekt på at prisen på transporttjenestene skal reflektere kostnadene ved transporten, medregnet de indirekte kostnadene ved ulykker og skader på miljøet. Disse medlemmer er urolig for at dette, sammen med et eventuelt nytt direktiv fra EU om flyplassavgifter, kan føre til ytterligere økning i billettprisene på flyreiser over lange strekninger innenlands, og høye luftfartsavgifter på de flyplassene som ikke er selvfinansierende. Dette kan også komme i konflikt med Regjeringens utsagn om at luftfarten medvirker til å oppfylle sentrale mål innenfor områder som bosettingsstruktur, næringsliv i distriktene, utdanningstilbud og helsetilbud.
4.2 Samspill mellom reisetilbud og infrastrukturutvikling
4.2.1 Sammendrag
Konkurranseflater mellom luftfart og andre transportmiddel
Mens konkurransen mellom luftfart og andre transportmiddel er liten, ligg det til rette for effektiv konkurranse innan luftfarten frå opninga av den nye hovudflyplassen i oktober 1998.
På dei trafikksterke rutene vil, etter departementet si meining, konkurransetilhøva mellom flyselskapa vere meir avgjerande for trafikantane og flyselskapa enn rammevilkåra i høve til andre transportmiddel som privatbil, ekspressbuss og tog.
Standardnivå ved kjøp av flyrutetenester - effektivitet og omsyn til distrikta
Kjernen i regelverket for flyrutedrift er at alle flyrutene er opne for alle EØS-flyselskapa, dvs. med fri marknadstilgang, fri prissetjing og inga trafikkplikt. Styresmaktene kan likevel setje krav til tilbodet på regionale flyruter for å sikre eit tilfredsstillande nivå på t.d. frekvens, takstar og flystorleik. Slike krav vert kalla plikt til offentleg tenesteyting. Berre i tilfelle der ikkje noko flyselskap kan imøtekome krava på forretningsmessig grunnlag, blir anbod nytta.
Ordninga om plikt til offentleg tenesteyting er pr. 1. april 1997 teken i bruk for å sikre i alt 28 stader i landet eit tilfredsstillande flytilbod. I alle høva er det gjennomført anbod, med kontraktar i hovudsak fram til 31. mars 2000 og i nokre tilfelle fram til 31. juli 1999. Standarden ligg i all hovudsak på same nivå som før, og tenesta skjer til ein pris som ligg om lag 30 % under tidlegare tilskot. Anbodskonkurransen må i det store og heile seiast å ha verka etter føresetnadene og med godt resultat. Regelverket og regelverksutviklinga innan EØS har, etter departementet si meining, verka tilfredsstillande i høve til forbrukarinteressene og transportnæringa.
Departementet vil i planperioden byggje vidare på kriteria frå St.meld. nr. 15 (1994-1995) ved bruk av plikt til offentleg tenesteyting:
| - | Funksjonen til flyruta |
| - | Transporttilbod |
| - | Omfang av flytransport. |
Det vil bli lagt vekt på å stimulere til konkurranse om flyanboda for å leggje til rette for at tenlege flytilbod kan ytast til lågast mogleg kostnad for samfunnet.
Investeringar og drift av flyplassystemet
Departementet vil understreke at det ikkje er noko mål å oppretthalde ein statisk situasjon i trafikktilbodet. Målet er å tilpasse infrastruktur og tenester til etterspurnaden når denne er basert på dei overordna prinsippa for prising av tenester, bruken av infrastruktur, investeringar m.v.
Luftfartsverket sine investeringar og tenester er finansierte ved luftfartsavgifter og kommersielle inntekter. Avgiftene er betaling for tenestene Luftfartsverket gir flyselskap og andre brukarar. Dei blir samstundes brukte som instrument til å få god utnytting av anlegga. Riktig prising av tenestene etter kostnadene i systemet bør vere eit berande prinsipp ved fastsetting av nivå og system for luftfartsavgiftene. I framtida vil det, som no, bli viktig å setje ei grense for avgiftsnivået.
For å korte inn reisetida og gi brukarane eit betre tilbod, vil Regjeringa i planperioden:
| - | leggje auka vekt på å ta vare på kapitalen som ligg i flyplassnettet gjennom prioritering av midlar til drift og vedlikehald, |
| - | konsentrere innsatsen i investeringane sterkare mot utbetring av flaskehalsar i kapasitetstilbodet på flyplassane, |
| - | planleggje å ta i bruk satellittnavigasjon, for på sikt å korte inn reisetida ved meir direkteflyging mellom utreiseflyplass og landingsflyplass, |
| - | framleis vurdere dimensjoneringsstandardane ved utbygging av ekspedisjonsbygg og anlegg i forhold til trafikktryggleik og effektiv avvikling av trafikken. Standarden må dessutan vegast mot omsyna til miljø og økonomi, |
| - | utvide bruken av selektive verkemiddel for å spreie trafikken over tid der det er kapasitetsproblem. |
Struktur i trafikkmønster og flyplassnett
Dersom det etter analysar av transportsituasjonen i ein region viser seg aktuelt å samle flytrafikk i noko større grad enn i dag, må det vurderast om det skal skje på eksisterande eller nye flyplassar. Likeins må ein vurdere omsynet til miljøet. Samfunnsøkonomiske nytte-/kostnadsanalysar vil her vere viktige. Val av løysing i slike tilfelle må ta omsyn til kva for flytypar som finst og kva for lønsemd ein kan oppnå i rutedrifta, og til tilbringartenester og kostnader ved infrastrukturen.
Departementet har bede Luftfartsverket vurdere flyplasstrukturen i samband med utgreiing av alternative trasear for kyststamvegen i Nordfjord/søre Sunnmøre. Dette kan få verknad for flyplassane i Ørsta-Volda og Sandane. Vidare er Luftfartsverket etter lokalt initiativ bede om å vurdere flyplasstrukturen på Helgeland. Dette kan få verknad for dei noverande lufthamnene i Mo i Rana, Mosjøen og eventuelt Sandnessjøen.
Etter utgreiing når det gjeld spørsmål om flyplass for Kautokeino, har departementet i brev til kommunen meddelt at ein ikkje har funne høve til å gå vidare med arbeid for ein statleg flyplass finansiert over Luftfartsverket sitt budsjett.
Nord-Gudbrandsdalsregionen har behov for betre kommunikasjon, men departementet meiner på bakgrunn av utgreiingar som ligg føre, at regionen er lite tent med at ressursane blir brukte til flyplass på Tolstadåsen. Framtidig utbetring av vegsamband og tilbodet på Dovrebanen vil gi betre effekt av investeringane. Med bakgrunn i dette vil konsesjonssøknad frå styret i Gudbrandsdal Lufthavn AS bli handsama i næraste framtid.
Sandefjord lufthavn, Torp
Sandefjord lufthavn, Torp, er ein militær flyplass med sivil sektor. Den sivile sektoren er eigd av Sandefjord Lufthavn AS, som har konsesjon for drift av plassen til 1. juli 1998. Kostnadene ved Luftfartsverket si tenesteyting på lufthamna er om lag 7 mill. kroner årleg. Luftfartsverket planlegg nytt tårn- og sikringsbygg på lufthavna.
For dei lufthamnene staten ikkje tek over, har staten lagt til rette for at eigarane kan ivareta det økonomiske ansvaret for lufthamnene ved at dei sjølve kan fastsetje lufthamnavgiftene. Denne fristillinga frå dei statlege avgiftssatsane er likevel ikkje innført på lufthamner som er delvis statlege, slik som Sandefjord lufthavn.
Ut frå dei spesielle omstenda, m.a. selskapet sin økonomi og den knappe tida som står til rådvelde for å fullføre nytt tårnbygg, legg departementet opp til at staten skal medverke økonomisk til bygging av nytt tårn. Departementet vil vurdere eventuelle overgangsordningar i tida fram til ordningar i samsvar med hovudprinsippa blir sette i verk.
Økonomiske rammevilkår for flyselskapa - like konkurransevilkår
Frå 1. april 1997 er det fri tilgang til å fly alle typar ruter innan EØS-området inklusive kabotasjeruter. Internasjonale flyruter til statar utanfor dette avtaleområdet er framleis regulerte på basis av bilaterale avtalar.
Departementet vil medverke aktivt i regelverksutviklinga og handhevinga av eksisterande regelverk innan EØS.
Rapport fra ECON Analyse konkluderer med at korkje den økonomiske situasjonen i dei norske/skandinaviske flyselskapa, eller rammevilkåra i Noreg samla sett, gir grunn til å tru at norske/skandinaviske flyselskap vil få det særleg vanskeleg i ein liberalisert europeisk luftfartsmarknad.
Dei siste åra har det vore fleire statsstøttesaker i Europa der det er gjeve løyve til ulike former for statsstøtte. Noreg har uttalt seg kritisk til desse sakene, og styresmaktene vil framleis vere mot statsstøtte som vrir konkurransetilhøva.
4.2.2 Komiteens merknader
Komiteen vil understreke at hovedutfordringa i samferdselsektoren framover er å sikre raskere reisetilbud til lavest mulig kostnader i alle deler av landet. Samtidig er det viktig å sikre et godt miljø og trygghet for de reisende. Når det gjelder flytrafikken, kan dette oppnås ved et effektivt flyrutenett og godt utbygde flyplasser.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil understreke at avgiftsnivået ikke må bli så belastende for flyselskapene at billettprisen øker vesentlig for de reisende.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti ser det som viktig for å oppnå et godt miljø, at vi får en overføring av reisende fra fly til tog på strekninger der toget er et alternativ.
En kombinasjon av investering i jernbane på de sentrale strekningene ved krengetog og utbedret kjøreveg, kombinert med avgiftspoltikk kan medvirke til en slik trafikkoverføring.
Disse medlemmer vektlegger at avgiftspolitikken ikke må utformes slik at den medfører prisøkninger for strekninger der det ikke er alternative transportformer innenfor rimelig reisetid.
Disse medlemmer viser til at ordninga med FOT-avgift vil falle bort. Disse medlemmer viser til Innst.S.nr.36 (1992-1993) hvor det heter:
| « Dette flertallet vil understreke at distriktspolitiske hensyn kan tilsi bruk av tilskudd for å sikre en rimelig transportstandard for alle. » |
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at de regionale lufthavnene som staten nå overtar ansvaret for, blir integrert i Luftfartsverkets ordinære virksomhet. Dermed blir både eierskap, økonomisk ansvar og driftsansvar for lufthavnene samla på ei hånd, noe som flertallet ser som verdifullt/positivt.
Flertallet vil vise til Innst.S.nr.128 (1994-1995) Om statens engasjement i regional luftfart der det sies:
| « Flertallet er av den oppfatning at statlig overtakelse av de regionale flyplassene og rutetilbudet på sikt vil føre til bedre effektivitet og lønnsomhet, samt et bedre rutetilbud til et prisnivå som er til beste for både befolkning og næringsliv i Distrikts-Norge. » |
Flertallet står fast ved at rutetilbud og prisnivå skal opprettholdes på et nivå som tjener både privatkunder og næringslivet i Distrikts-Norge.
Flertallet viser til meldingens behandling av flyplasstrukturen, der reisetiden mellom en del flyplasser er blitt redusert ut fra endringer i transportstrukturen. Flertallet vil imidlertid peke på at det her må tas med reisetid i hele dekningsområdet når flyplasstrukturen vurderes. Det er også viktig å ha med tidsperspektivet i en eventuell endring i flyplasstrukturen, slik at utredninger ikke medfører at nødvendige investeringer for bedret sikkerhet og regularitet ikke blir realisert.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til sine merknader under pkt. 1.2. Disse medlemmer vil stimulere til lavere kostnader og bedre kvalitet ved å åpne for ulike drifts- og eierformer ved statlige stamrutehavner og statlige regionale lufthavner. Videre ønsker disse medlemmer mer tjenesteproduksjon ved lufthavnene gjennom anbudsinnbydelse.
Disse medlemmer foreslår:
« Stortinget ber Regjeringen åpne for lokalt og privat eierskap ved statlige stamrutehavner og statlige regionale lufthavner og etablere forsøksprosjekter med dette. »
Disse medlemmer har merket seg at meldingen viser til stort frafall ved utdanningen av flyveledere. Disse medlemmer ber Regjeringen vurdere mer offensive tiltak for å øke tilgangen på flyveledere. Nye driftsformer, endret trafikkmønster, ny teknologi og andre forhold vil kreve endrede karriereplaner og rekrutteringsgrunnlag og nye utdanningsformer.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti deler ikke den oppfatninga at konkurranseflaten mellom luftfart og jernbane nødvendigvis må forbli liten i framtida. Gjennom innføring av krengetog, kombinert med investeringer i infrastruktur i jernbanens kjøreveg, vil toget redusere sin kjøretid. Kombinert med sine andre kvaliteter som reise fra sentrum til sentrum, reise som gir muligheter for arbeid osv., vil toget dermed kunne bli et konkurransedyktig alternativ på flere strekninger.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til den relativt sterke prisstigning som har vært i deler av distrikts-Norge, og da Nord-Norge i særdeleshet, og finner det nødvendig ut fra distriktspolitiske hensyn å nytte tilskudd både for å opprettholde gode nok frekvenser og et rimelig prisnivå.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti meiner det er viktig med eit godt flyrutetilbod i alle deler av landet. Eit godt flyrutetilbod er ofte ein viktig faktor for både busettinga og eit aktivt næringsliv i distrikta. Denne medlemen meiner det er viktig at ein også i framtida nyttar offentleg kjøp av transporttenester der det trengs for å sikre dei distriktspolitiske måla. Denne medlemen meiner det bør vere ei målsetting for norsk luftfartspolitikk at ein kan reise både innan landsdelene og til hovudstaden for ein akseptabel pris.
Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til Innst.S.nr.128 (1994-1995) Om statens engasjement i regional luftfart, der komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, hadde følgende merknad:
| « Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at Sandefjord lufthavn har det største passasjertallet blant de regionale lufthavnene i landet. » |
Videre uttalte det samme flertallet:
| « Flertallet finner det rimelig at Forsvaret og Sandefjord lufthavn fordeler drift og vedlikehold, og finner derfor at staten bør bidra med den vesentligste delen til bygging av et nytt kontrolltårn ved flyplassen. » |
Flertallet viser videre til Forsvarets rolle ved lufthavnen som eiere og aktører ved lufthavnen. Flertallet peker på at flertallets merknader i Innst.S.nr.128 (1994-1995) må ligge til grunn i det videre samarbeidet mellom Luftfartsverket og Sandefjord lufthavn, Torp.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Sandefjord lufthavn, Torp, er viktig for både befolkning og næringsliv i området.
Disse medlemmer vil peke på at staten ved Luftfartsverket i dag yter lufthavna omfattende lufttrafikktjenester og at det dessuten er aktuelt for staten å bidra til finansieringen av nytt tårnbygg, selv om lufthavna ikke inngår i statens engasjement i regional luftfart.
Av hensyn til å sikre mest mulig rettferdige vilkår for de regionale lufthavnene som ikke blir overtatt av staten ved Luftfartsverket, mener disse medlemmer derfor at Luftfartsverket bør få rimelig del i avgiftsinntektene fra lufthavna ved medfinansiering av tårnbygg og lufttrafikktjenester.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti peker på at nedleggelsen av Fornebu lufthavn i oktober 1998 forventes å gi Sandefjord lufthavn sterkere økning i trafikken, og at denne lufthavnen vil være av økt betydning for næringslivet i regionen.
Komiteen har merket seg meldingens beskrivelse av kapasitetsmangel både på flyplasser og i luftrommet over og mellom flyplassene i Europa. Komiteen vil understreke viktigheten av EU-kommisjonens arbeid på dette feltet og ber Regjeringen bidra til forbedringer når det gjelder fordeling av tidsluker.
Komiteen har videre merket seg at det er ulik praksis når det gjelder direkte tilskudd til flyselskap utenom anbudssystemet i Europa.
Komiteen ser meget alvorlig på dette problemet fordi det fører til konkurransevridning. Komiteen forutsetter at norske myndigheter fortsatt vil ha en kritisk holdning til slike konkurransevridende støttetiltak i de ulike land.
4.3 Integrering av ny hovedflyplass i luftfartssystemet
4.3.1 Sammendrag
Med utbygginga av Gardermoen står stor lufthamnkapasitet til disposisjon i området første året i planperioden 1998-2007 samtidig som miljøproblema i samband med drift av flyplass i sentrale strøk av Oslo, Bærum og Asker er løyste. Flyplassen og trafikksystemet på Austlandet, med flytog til Oslo og god kapasitet i vegsystemet, vil sikre næringsliv og flyreisande eit godt transporttilbod.
Utfordringane ein står framfor i samband med fullføring og drift av ny hovudflyplass er t.d. med omsyn til miljø små samanlikna med dei problema ein har ved Fornebu. Støyproblema kan likevel opplevast som store for dei som blir råka, og desse problema vil løysast eller bøtast på.
Vidare vil flytting til Gardermoen føre med seg regionale konsekvensar, flyttekostnader av ulike slag for tilsette i Luftfartsverket og Oslo Lufthavn AS, utfordringar i drift av kollektivt tilbringarsystem m.v. Det ligg også ei stor utfordring i å utnytte dei positive verknadene av den nye hovudflyplassen.
Trafikkutviklinga på Fornebu og Gardermoen har følgd prognosane som låg til grunn for utbyggingsvedtaket så godt at det av den grunn ikkje har vore aktuelt å endre dimensjonering av bygg og anlegg på hovudflyplassen. Hovedflyplassen vil gjere det mogleg for flyselskap å etablere nye ruter.
Kombinasjonen av større kapasitet, samling av rute- og chartertrafikk på ein flyplass og gode landverts reisetilbod i trafikksystema til og frå flyplassen, gjer det mogleg å betre eksisterande reisetilbod og utvikle nye trafikkmarknader både for personar og gods.
Stortinget ga i 1996 sitt samtykke til at region Fornebu og region Gardermoen blei integrerte i Oslo Lufthavn AS.
Departementet finn det viktig å sikre ei heilskapleg og samordna styring av det totale luftfartssystemet i overgangen til drift av hovudflyplassen. Føremålet må vere å sikre felles mål for heile verksemda, og resultata til kvar einskild organisasjonseining/region må bli synleggjorte.
Det er ei framtidig utfordring å leggje tilhøva til rette for finansiell samordning av luftfartssystemet og å leggje opp til effektiv og tenleg tenesteproduksjon i alle delar av systemet.
4.3.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at Gardermoen i første rekke skal være hovedflyplass for hovedstaden og for det sentrale Østlandsområdet, og som sådan være et viktig knutepunkt for flytrafikken til distriktene og mot utlandet. Gardermoen skal ikke ha som noe mål å konkurrere mot alternative lufthavner i Norden og Europa.
Flertallet mener at det er viktig at vi får både et samarbeid og en arbeidsdeling mellom flytogene, NSBs tog, buss og taxi som samlet sett gir et best mulig kollektivtilbud. Flertallet peker på at for å sikre en høyest mulig kollektivandel er det viktig at i første rekke flytoget og øvrige tog med kort reisetid blir attraktive tilbud i det tunge markedet av reisende mellom Asker/Bærum og Gardermoen. Flertallet er av den oppfatning at bussene vil på en effektiv måte kunne utgjøre et supplerende tilbud på strekninger uten togtilbud, og på strekninger der bussene kan ta opp passasjerer undervegs og hvor framføringstida dermed blir tilsvarende lenger.
Komiteens medlemmer fra Høyre har merket seg at Oslo Lufthavn AS, Gardermoen vil ha dobbelt så stor kapasitet som Oslo lufthavn, Fornebu. Disse medlemmer legger vekt på at dette gir åpning for flere aktører i luftfarten og derved gir åpning for lavere priser for de reisende.
Disse medlemmer understreker betydningen av konkurransedyktige kostnader ved bruk av Oslo lufthavn AS, Gardermoen, og at dette må være et overordnet mål for lufthavnen og for Luftfartsverket. Disse medlemmer viser til at en sunn konkurranse om adgangen til å kunne tilby ulike tjenester, vil stimulere til lavere priser og til bedre service for brukerne av lufthavnen. Disse medlemmer mener det er en forutsetning for lufthavnens suksess at den fullt ut kan konkurrere pris- og kvalitetsmessig med alternative lufthavner i Norden og Europa.
Disse medlemmer vil videre peke på at et annet suksesskriterium vil være et godt og lett tilgjengelig tilbringersystem til lufthavnen. Disse medlemmer legger vekt på at kollektivtilbudene gjøres så attraktive at de reisende frivillig finner det hensiktsmessig å benytte dem. Disse medlemmer ønsker derfor at både taxi-, buss- og togtjenester tilbys kundene på en måte som er attraktiv for brukere og dermed gir en høy kollektivandel. Disse medlemmer finner det derimot uheldig å beskytte Gardermobanen mot konkurranse fra busstransport, da dette vil kunne bety lavere kollektivandel og lavere kvalitet på togtransporten enn hva som man ellers kan regne med å oppnå.
Disse medlemmer foreslår:
« Stortinget ber Regjeringen likestille for tog, busser og taxiers adgang til å drive transportvirksomhet til Gardermoen for derigjennom å oppnå størst mulig andel kollektivtransport til og fra Oslo Lufthavn A/S, Gardermoen. »
« Stortinget ber Regjeringen sørge for at det ikke innføres terminalavgift eller annen form for konkurransevridende avgift overfor busselskaper som tilbyr transport til Gardermoen. »
« Stortinget ber Regjeringen bidra til at privatbilister som benytter Gardermoen ikke pålegges transportvridende avgifter. »
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til det takstnivå som er presentert for reisende med Gardermobanen, både for enkeltreiser og for månedskort, som i sterk grad vil kunne ha en avvisningseffekt. Dette medlem viser til kommende innstilling vedrørende jernbaneplanen, der dette medlem vil ta dette nærmere opp.
4.4 Miljø
4.4.1 Sammendrag
Som all anna transport fører luftfarten med seg kostnader for samfunnet i form av naturinngrep, forureining og støy. For å løyse globale og regionale miljøproblem, har Regjeringa gått inn for å bruke generelle, tverrsektorielle økonomiske verkemiddel. Lokale miljøproblem må løysast først og fremst ved å bruke verkemiddel som er tilpassa lokale tilhøve.
På grunn av marknadskreftene, ønsket om betre drivstofføkonomi og skjerpa miljøkrav, har utviklinga over tid gått i retning av meir energieffektive flytypar og flymotorar. Når det gjeld støy frå flymotorar, fører utviklinga til lågare støynivå.
Bruk av nye navigasjonssystem kan vere med på å redusere distansen mellom avgangs- og landingsstad. I 1991 vedtok ICAO eit lufttrafikkleiing- og kommunikasjon/navigasjon/overvakingkonsept (ATM og CNS). Betra teknologi når det gjeld CNS, kan isolert sett vere med på å redusere støyomfanget rundt flyplassane og redusere utsleppa av avgassar til miljøet.
Luftfarten fører med seg utslepp av karbondioksid (CO2) i eit visst forhold til forbrenning av flyparafin, mens utslepp av nitrogenoksidar (NOx) er teknologiavhengig. Forbrenninga gir utslepp på høvesvis 4 og 2 % av samla utslepp fra transportsektoren, medan transportarbeidet i luftfarten utgjer rundt 6,5 % av alt transportarbeid. Dei samla utsleppa av bly frå transportsektoren er så små at dei ikkje lenger er sett på som eit miljøproblem. Jetdrivstoff som blir brukt i passasjertransport inneheld ikkje bly. Småfly som brukar flybensin med bly, står for om lag 2 % av all transportrelatert blyutslepp. Anna forureining enn CO2, NOx, bly og støy har så små verdiar at det ikkje gir prosentvise utslag i statistikken.
Regjeringa vil vurdere spørsmål knytta til miljøavgifter i høve til dei ulike transportmidla i samband med oppfølginga av Grønn skattekommisjon.
Det er eit viktig prinsipp i den norske miljøpolitikken å sjå på generelle miljøavgifter som betaling for bruk av samfunnet sine fellesressursar. Vidare er det eit sentralt prinsipp at den som forureinar skal betale kostnadene for dette. Miljøavgifter vil vere særleg aktuelle som verkemiddel for å avgrense miljøskadane frå luftfarten. Det er derfor eit samfunnsansvar å prise riktig dei indirekte kostnadene sivil luftfart fører med seg.
Ein stor del av rammeføresetnadane og regelverka for luftfarten blir fastsette gjennom samarbeid i internasjonale organisasjonar. Det er derfor viktig at vi har eit aktivt engasjement for å sikre at norske miljøsynspunkt får gjennomslag og at vedtaka som blir fatta har miljøfremjande effekt.
Luftfartsavgiftene som er pålagte etter luftfartslova, skal gå til å dekkje kostnadene ved bruk av landingsplassar, luftfartsanlegg og andre tenester Luftfartsverket stiller til rådvelde for luftfartsselskapa. I samsvar med dei norske pliktene etter Chicago-konvensjonen, skal slike luftfartsavgifter vere kostnadsrelaterte, og inntektene skal gå til luftfartsføremål.
Stortinget innførde i 1994 ei avgift for flyging av passasjerar frå Noreg til utlandet til erstatning for den såkalla charteravgifta. Stortinget vedtok at det frå 1. april 1995 også skulle betalast avgift for flyging av passasjerar mellom Oslo og byane Bergen, Kristiansand, Trondheim og Stavanger. Denne avgifta blei innført med ei fiskal grunngjeving. Luftfartsverket har ikkje kunna stadfeste at avgifta har hatt innverknad på passasjerane sitt val av transportmiddel. Totalprovenyet av desse fiskale avgiftene er for 1997 rekna til om lag 626 mill. kroner, og går til statskassa utan noko form for øyremerking.
Det er fleire lover og forskrifter som regulerer miljøspørsmål knytte til luftfarten, og i kap. 4.5.2 blir det gitt ein gjennomgang av korleis desse kan nyttast på best mogleg måte.
I 1996 har Luftfartsverket utarbeidd miljøhandlingsplanar for dei einskilde stamruteplassane. Planane omfattar alle tilhøve ved ein flyplass som kan påverke lokalmiljøet; kontroll av aktivitetar som kan føre til forureining av vatn og grunn, lokale tiltak mot støy, sikring av luftkvaliteten m.v. I planperioden vil lufthamnene setje i verk tiltak i samsvar med handlingsplanane. Etter kvart som staten overtek dei regionale lufthamnene, vil det også bli utarbeidd miljøhandlingsplanar for desse lufthamnene for å sikre at drift er i samsvar m.a. med krava i forureiningslova.
4.4.2 Komiteens merknader
Komiteen vil at luftfartspolitikken innrettes slik at den bidrar til en grønnere samferdselspolitikk. Miljøproblemer som er internasjonale i sin karakter må møtes med generelle og tverrsektorielle virkemidler. Komiteen viser til at Regjeringa vil komme tilbake til avgiftsleggingen av de ulike transportformene, herunder luftfarten, i oppfølgingen av Grønn skattekommisjon.
Lokale miljøproblem må løses ved å bruke virkemidler som er tilpasset lokale forhold. Komiteen viser til at Luftfartsverket i 1996 har utarbeidet miljøhandlingsplaner for de enkelte stamruteplassene som bl.a. inneholder tiltak mot forurensing av vann og grunn, lokale tiltak mot støy, sikring av luftkvalitet m.v. Komiteen ser det som meget viktig at lufthavnene i planperioden følger opp disse planene og at innsatsen på dette feltet intensiveres i tiden som kommer. Dersom ny teknologi/mindre miljøskadelige sprøytevæsker skulle bli tilgjengelige, mener komiteen at disse må tas i bruk selv om det skulle medføre en viss økning i kostnadene. Handlingsplanen må på samme måte gjøres gjeldende etterhvert som staten tar over de regionale lufthavnene.
Komiteen viser til at utbygginga av hovedflyplass på Gardermoen fører til at en allerede i det første året i planperioden 1998-2007 får en vesentlig økning i lufthavnkapasiteten i Oslo-området, samtidig som en får bort de alvorlige miljøulempene som flytrafikken fører til i sentrale deler av Oslo og i Bærum og Asker.
4.5 Flysikkerhet og teknologisk utvikling
4.5.1 Sammendrag
I kap. 4.6 i meldingen vert det gitt ein omtale av arbeidet med flytrygging, ei oversikt over kor ein vil setje inn ressursar i planperioden, samt ein omtale av den teknologiske utviklinga.
Det er eit overordna mål i luftfarten at det skal vere trygt å fly. Det er to kategoriar av tiltak i arbeidet med trygging av luftfarten: Den eine kategorien tiltak skal hindre at det skjer ulykker og farlege tilfelle. Den andre kategorien tiltak skal hindre at det skjer terrorhandlingar og sabotasjar mot luftfarten.
Det er ei målsetjing at det i Noreg skal vere like trygt å fly med rute- og charterfly som i dei andre vesteuropeiske landa. Tryggleiken i norsk ruteflyging er tilnærma lik tryggleiken i andre vesteuropeiske land. Målet er også å få ned talet på ulykker som skjer under privatflyging.
Gjennom granskingar og analysar av ulykker og farlege tilfelle i luftfarten viser det seg at ulykkene i dei fleste tilfella har bakgrunn i menneskelege faktorar. Det er derfor ei stor utfordring å finne fram til tiltak for å redusere dei menneskelege risiko- og årsaksfaktorane.
Luftfartsverket har ansvaret for å utarbeide forskrifter for sivil luftfart som er i samsvar med standardane og i størst mogleg grad også tilrådingane som kjem frå ICAO. Luftfartsverket har også eit ansvar for tryggleiken gjennom dei tenestene som Luftfartsverket yter i samband med navigasjon og flyging.
Luftfartsverket har ansvaret for å kontrollere at verksemder, materiell og det einskilde individ som er tilknytta luftfartssystemet, fyller dei krava og den standarden som er fastsett i forskrifter og handbøker, og som er lagt til grunn for godkjenninga av verksemda.
Luftfartsverket har gjennom tilsyn ansvaret for å kontrollere at verksemda held fram med å oppfylle dei krava som verksemda frå starten av vart godkjend etter. Det einskilde flyselskapet har likevel ansvaret for å gjennomføre ei sikker flyoperativ og flyteknisk drift innanfor den flytryggingsstandarden som selskapet er godkjend etter. Fartøysjefen har ansvaret for å gjennomføre den einskilde flyginga i samsvar med dei reglane og prosedyrane som gjeld for den særskilde flyoperasjonen.
Innan norsk luftfart er det ikkje laga nytte-/kostnadsanalysar i samband med ulykkesførebyggjande arbeid. Det er derfor naudsynt med materiale og informasjon for å utvikle kriterium for slike analysar innan luftfartssektoren. Det er også naudsynt å vidareutvikle analysearbeidet i samband med dei opplysningane som kjem fram i gransking og rapportering av ulykker og farlege tilfelle i luftfarten.
Departementet meiner at det førebyggjande arbeidet kan styrkjast ved å gi eit regelverk som sikrar at Havarikommisjonen for Sivil Luftfart (HSL), kan få dei involverte i ulykker til å vere opne om og informere om alle omstende som kan forklare kvifor det skjedde ei ulykke.
Ei arbeidsgruppe nedsett av Samferdselsdepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har kome med ein rapport om luftfartsutdanninga. Rapporten har tilrådingar om at t.d. utdanninga av flygarar og flygeleiarar vert lagt inn under høgskulesystemet.
I planperioden vil det vere ei utfordring i tilsynet med luftfarten å få ein full gjennomgang av reglane for sivil luftfart. Dette vil krevje både auka kompetanse og auka kapasitet i tilsynet.
Teknologisk utvikling i luftfarten
Den teknologiske utviklinga innanfor luftfarten inneber stadig meir automatiserte system. Dette vil gi tilgang til nye tenester, større tryggleik, meir rasjonell drift samt reinare miljø.
Det er eit stort behov for å auke kapasiteten og effektiviteten i luftrommet med meir direkte ruteføringar og betre koordinering over landegrensene, samstundes som det høge tryggleiksnivået i luftfarten blir halde oppe. Ny teknologi vil vere eit viktig middel for å få til ei slik utvikling.
Årsaka til at ein etter kvart går over til nye system innanfor flysikringstenesta, er m.a. at det er behov for å auke kapasiteten til systema i takt med trafikkutviklinga, samt at ny teknologi vil gjere det mogleg med meir kostnadseffektive system i andre europeiske land.
Tidleg i perioden vil områdenavigasjon basert på satellittnavigasjon samt konvensjonelt utstyr med satellittnavigasjon som supplerande system, bli introdusert for undervegsfasen. Vidare vil satellittnavigasjon bli vurdert brukt som navigasjonssystem i Nordsjøen og i område med dårleg dekning av konvensjonelt utstyr.
Luftfartsverket har starta eit satellittnavigajonsprosjekt som har som føremål å gi kunnskap og erfaring for å kunne ta eit teknologival for realisering av glidebaner på dei nye statlege flyplassane. Prosjektet vil vere ferdig i 1997. Mot slutten av planperioden kan truleg utfasinga av dagens konvensjonelle radio- og retningsfyr starte. Samstundes vil bruk av satellittnavigasjon åleine utan støtte frå konvensjonelle hjelpemiddel, truleg bli godkjent for undervegsnavigasjon. Satellittnavigasjon vil truleg også bli tatt i bruk i tillegg til konvensjonelle innflygingssystem ved stamruteplassane.
4.5.2 Komiteens merknader
Komiteen vil understreke at det er viktig å holde et høyt sikkerhetsnivå i luftfartstrafikken. Sikkerhet for passasjerer og mannskap må ha høyeste prioritet i eventuelle avveininger som kan berøre sikkerheten. Komiteen viser til meldingens gjennomgang av årsak til luftfartsulykker og der konklusjonen er at det har skjedd en endring fra tekniske årsaker til menneskelige faktorer. Det konstateres videre at den alt overveiende del av ulykker skjer i avgangs-/landingsfase. En tilbakevendende beskrivelse av ulykkesforløp er kontrollert innflyving i terrenget. Det vil derfor kunne være et viktig virkemiddel å forbedre den tekniske/operative standard og således bidar til nye sperrer for at ikke den menneskelige faktor skal forårsake ulykker. En forbedret operativ standard vil kunne korrigere den menneskelige faktor.
Komiteen ser det som viktig å opprettholde og videreføre alle anstrengelser som gjøres for å gi nødvendig kunnskap til alle som er involvert i luftfart.
Komiteen viser til Stortingets vedtak under behandlingen av Innst.S.nr.175 (1996-1997) 23. mai 1997:
| « Stortinget ber Regjeringen orientere Stortinget om krav til sikkerhet og kvalitetssikring som stilles ved inngåelse av « open sky »- og « wetlease »-avtaler og som samsvarer med luftfartsmyndighetenes krav i EØS-landene, og at dette gjøres ved fremleggelsen av Samferdselsdepartementets forslag til budsjett for 1998. » |
Komiteen presiserer at de flyselskaper norske myndigheter avtaler med, må oppfylle likeverdige krav med dem som stilles av øvrige EØS-land.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil videre peke på at i en del land har liberaliseringa av luftfarten medført større sikkerhetsrisiko, gjennom bl.a. lavprisselskap som ikke har tilstrekkelig kvalitetssikring av materiell, personell osv. Dette kan innebære en risiko også for norsk luftfart gjennom « open sky » avtaler, hvor selskaper som er godkjent i heimlandet får adgang til å fly i Norge.
Dette medlem viser til bl.a. et utbredt problem i mange land med bruk av falske deler (bogus parts). Disse falske deler er svært vanskelig å avsløre før katastrofen er ute, da de følges med tilsynelatende garantier om kvalitet osv. En vil vanskelig kunne kontrollere selskapenes praksis vedrørende kvalitetssikring og standard, og slett ikke ha muligheter til å kontrollere det enkelte fly, ved inngåelse av « open sky »-avtaler. Så lenge selskapet er godkjent i det land en inngår avtale med, vil en måtte stole på at vedkommende lands luftfartsmyndigheter har tilstrekkelig kvalitetskontroll.
4.6 Organisering av tilsynsvirksomheten m.v.
4.6.1 Sammendrag
Når overtakinga av dei regionale lufthamnene er gjennomført, vil Luftfartsverket ha eigaransvar for nesten alle lufthamnene i landet. Dette fører til at Luftfartsverket ved Luftfartsinspeksjonen i større grad enn i dag skal føre tilsyn med ein organisasjon dei sjølv er ein del av. Det skal også førast tilsyn med ikkje-statlege lufthamner. Nokre av desse vil vere i ein konkurransesituasjon i høve til dei statlege lufthamnene. Departementet meiner at dette kan føre til at det vert stilt spørsmål ved kor uhilda tilsynsarbeidet er og kan føre til svekka tillit til dette arbeidet.
Tilsynsarbeidet i Luftfartsverket blir i dag for ein stor del finansiert gjennom gebyr, og ein legg til grunn at gebyrinntektene i dag finansierer om lag 55 % av denne verksemda. Resten av finansieringa kjem frå andre delar av Luftfartsverket si verksemd. Det er eit viktig prinsipp at den som skaper behov for tilsyn, også må bere kostnadene for dette.
Departementet foreslår at Luftfartsinspeksjonen i Luftfartsverket vert skilt ut som eige forvaltningsorgan direkte underlagt departementet, og at det får namnet Luftfartstilsynet. Utskiljinga kan tidlegast skje frå 1. januar 1999. Luftfartstilsynet skal i prinsippet vere sjølvfinansierande. Ein legg til grunn at det i ein overgangsperiode må løyvast tilskot til drifta over statsbudsjettet.
Luftfartsverket er no i ferd med å sjå nærare på kva fullmakter som bør overførast til Luftfartstilsynet, utgreie grensa mellom dei to organisasjonane samt vurdere administrative og økonomiske rammer. Eit svært viktig spørsmål er å vurdere kva ressurs- og kompetansebehov Luftfartstilsynet må ha. Departementet vil kome tilbake til dette i framlegg for Stortinget.
Når tilsynsverksemda blir skilt ut i eit eige forvaltningsorgan, vil store delar av forvaltningsoppgåvene som Luftfartsverket har i dag blir skilte ut, og Luftfartsverket si hovudoppgåve blir å tilby lufthamn- og flysikringstenester. Luftfartsverket har starta eit utgreiingsarbeid for å sjå nærare på desse problemstillingane. Departementet har ikkje vurdert denne saka enno og avventer resultatet av utgreiingsarbeidet i Luftfartsverket.
4.6.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til at Luftfartstilsynet i prinsippet skal være sjølfinansierende, men slutter seg til at det i en overgangsperiode likevel blir lagt til grunn at det må bevilges statlig driftstilskudd.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, slutter seg til at Luftfartsinspeksjonen i Luftfartsverket blir skilt ut som et eget forvaltningsorgan, direkte under Samferdselsdepartementet. En slik fristilling vil gi økt oppmerksomhet om sikkerheten i luftfarten.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til tidligere forslag fra Høyre om å etablere Luftfartsinspeksjonen uavhengig av Luftfartsverket. Disse medlemmer er enig i å skille ut Luftfartsinspeksjonen, men er uenige i at denne underlegges Samferdselsdepartementet. Tilliten til Luftfartsinspeksjonen hviler på en reell uavhengighet fra Samferdselsdepartementet. Fordi departementet utøver Statens eierinteresser i flyselskapet SAS, foreslår derfor disse medlemmer å legge Luftfartsinspeksjonen under Planleggings- og samordningsdepartementet.
Disse medlemmer foreslår:
« Stortinget ber Regjeringen skille ut Luftfartsinspeksjonen fra Luftfartsverket og etablere et uavhengig luftfartstilsyn som eget forvaltningsorgan underlagt Planleggings- og samordningsdepartementet. »