2.1 Sammendrag

       Departementet viser til at det midt på 1990-tallet bodde rundt 125 millioner mennesker i et annet land enn de ble født i. Mesteparten av den internasjonale migrasjonen skjer mellom land utenfor OECD-området. Utvandringen skyldes både befolkningspresset i fattige land, søken etter arbeid og bedre levekår og flukt fra krig, undertrykking, sult og miljøkatastrofer. Hovedtrekkene i innvandringen til Norge er ganske lik den utviklingen man har sett i andre OECD-land de siste to tiårene. Innvandringen økte fra begynnelsen av 1980-tallet, mye på grunn av økt ankomst av asylsøkere og flyktninger. Etter 1992-93 har innvandringen stagnert eller avtatt i de fleste av landene.

       Internasjonalt pågår det et betydelig samarbeid, både på det globale og det regionale plan, om reguleringen av migrasjon og om innvandreres situasjon med vekt på rettigheter. En rekke land står overfor felles utfordringer på området, og utveksling av kunnskaper og erfaringer er derfor til gjensidig nytte. Samarbeidet har på enkelte områder resultert i internasjonale avtaler der landene forplikter seg til å respektere nærmere angitte normer og prinsipper. Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter ble vedtatt 1966 og er folkerettslig bindende for de stater som har ratifisert dem, blant dem Norge. Rettighetene som følger av konvensjonene anses som universelle; de skal sikres for alle personer som befinner seg på statenes territorier uten forskjellsbehandling av noe slag. Videre skal statene sikre adgang til effektive rettsmidler for alle som mener seg krenket.

       Regjeringen ser positivt på det utstrakte internasjonale samarbeidet som har utviklet seg på innvandringsområdet. Samlet sett har det bidratt til å bedre kvaliteten i de enkelte lands innsats overfor innvandrere og flyktninger. Nye prinsipper og retningslinjer er utviklet og har fått økt tilslutning. De enkelte lands erfaringer med praktiske tiltak overfor innvandrerbefolkningene er blitt spredt til gjensidig nytte.

       Regjeringen mener at hensiktsmessigheten ved dagens samarbeidsmønster må vurderes fortløpende. Det er åpenbare farer for dobbeltarbeid. På den annen side bør man være åpen for at ulike tilnærminger til de samme spørsmålene kan være fruktbare. I tillegg til det globale samarbeidet er det behov for samarbeid regionalt og mellom såkalte likesinnete land.

       I tida framover vil Regjeringen legge vekt på det nordiske og det europeiske samarbeidet, i første rekke arbeidet i Europarådet. På flyktningområdet tillegges samarbeidet med UNHCR vekt. Det er også viktig å følge det internasjonale arbeidet for menneskerettigheter og mot diskriminering på grunnlag av hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse.

2.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, har merket seg at migrasjonsstrømmene (vandringsstrømmene) både går mellom forskjellige verdensdeler og mellom land i samme verdensdel. Migrasjonen til Vest-Europa går først og fremst fra Øst-Europa og Nord-Afrika.

       Flertallet har også merket seg at innvandringen til Norge utgjør ca 1 % av innvandringen til Vest-Europa i perioden 1980 til 1992 og at dette samsvarer med at Norges befolkning utgjør 1 % av befolkningen i Vest-Europa. Det kan derfor ikke hevdes at Norge har vært spesiell liberal eller spesiell restriktiv i sin innvandringspolitikk. Det fremkommer også at det er flyktninger som utgjør hovedinnvandringen til Norden, ikke mennesker som primært søker arbeid.

       Flertallet vil understreke at fordi innvandringspolitikken til tider har variert fra land til land i Vest-Europa , er det viktig at denne blir tilnærmet harmonisert. Land som innfører sterke reguleringer eller stenger sine grenser for innvandring, skyver innvandringen over til andre og mer åpne land. Det har derfor internasjonalt blitt drøftet å innføre avtaler om byrdefordeling mellom landene uten at dette har ført frem.

       Flertallet er enig med Regjeringen i at Norge vanskelig kan føre en innvandringspolitikk som i betydelig grad avviker fra den andre land i Vest-Europa fører. Det er av meget stor betydning at vi fører en innvandringspolitikk som den innfødte norske befolkning har forståelse for og aksepterer. Blir motsetningene for store mellom folk og styresmaktene på dette området, vil det kunne skape konflikter og skade våre integreringsmål.

       Flertallet har merket seg det internasjonale rammeverk som gjelder på det innvandringspolitiske området. Dette rammeverket er basert på demokratiske prinsipper og understreker sterkt menneskerettigheter og likestillingsaspekter.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil slå fast at vi lever i en verden der mennesker i økende grad flytter på seg gjennom livet, både innenfor et lands grenser og over landegrensene. Stadig flere vil komme til å leve deler av sitt liv i et annet land enn der de er født. Mennesker flytter på seg for å søke arbeid, utdanning og nye muligheter, for å leve sammen med sine nærmeste eller fordi de er tvunget på flukt. Antall flyktninger i verden øker. Krig, undertrykkelse, forfølgelse, sult og miljøkatastrofer er blant årsakene til at mennesker må flykte. Massefluktsituasjoner fra krig og statsoppløsning er et stadig mer framtredende trekk i bildet av dagens flyktningesituasjon.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil også understreke nødvendigheten av et nært samarbeid med andre land i Norden og Europa om innvandringspolitikken, men mener likevel ikke at norsk innvandrings- og asylpolitikk kan bedømmes alene på bakgrunn av sammenlikningstall med andre land.

       Disse medlemmer vil vise til at praktiseringen av regelverket i Utlendingslovgivningen er blitt strengere de senere år. Dette har ført til at stadig færre har fått innvilget asyl eller opphold på humanitært grunnlag. Innskjerpingen i forhold til regelverket har skjedd i en tid da menneskerettighetssituasjonen i verden er blitt ytterligere forverret og hvor stadig flere er drevet på flukt.

       Det primære utgangspunkt for asyl- og flyktningpolitikken må etter disse medlemmers oppfatning være den faktiske situasjon i verden omkring oss og det til enhver tid foreliggende behov for å gi beskyttelse til mennesker som er reelt forfulgt.

       Disse medlemmer vil understreke at Norge fortsatt må føre en human flyktning- og asylpolitikk basert på et ønske om å ta ansvar for mennesker som er på flukt.

       Disse medlemmer vil understreke at det må føres en flyktning- og asylpolitikk basert på humanitære tradisjoner og et ønske om å bidra til å ta ansvar for mennesker som er på flukt.

       Komiteen vil påpeke det skremmende i fremveksten av nynazistiske og nasjonalistiske strømninger i dagens Europa. Det er viktig at ansvarlige og demokratiske politikere ikke lar sine beslutninger bli påvirket eller styrt av slike ekstremistgruppers syn, men bygger sin politikk og sine avgjørelser på anerkjennelsen av alle menneskers likeverd.

       Komiteen mener det er viktig å samarbeide med våre naboland om innvandringsspørsmel og flyktning/asylpolitikken. Samarbeidet i Norden , innenfor alleuropeiske rammer som Europarådet og OSSE, og på globalt nivå gjennom ulike FN-tilkyttede organisasjoner, må videreføres. Basis for samarbeidet må være FNs flyktningkonvensjon og menneskerettighetserklæringene og -konvensjonene. Det må presiseres at et slikt samarbeid ikke må føre til kollektiv ansvarsfraskrivelse. Hvert enkelt land har et selvstendig ansvar for å føre en human og ansvarlig nasjonal flyktning- og innvandrerpolitikk.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, viser til at Schengen-konvensjonen forplikter deltakerne til å følge Genève-konvensjonen om flyktninger i sin asylbehandling og til å samarbeide med FNs Høykommisær for flyktninger. Flertallet viser videre til at medlemslandene i Schengen-samarbeidet står fritt til å føre den asyl- og flyktningepolitikk de ønsker. Det er for øvrig helt legitimt at en nasjon søker å hindre illegal innvandring til sitt territorium gjennom utøvelse av yttergrensekontroll: Schengen-avtalen bygger på et samarbeid landene imellom om denne kontrollen. Spørsmålene knyttet til Schengen-samarbeidet vil flertallet behandle i sin fulle bredde i forbindelse med St.meld. nr. 42 (1996-1997) om samtykke til ratifikasjon av avtale mellom Norge og Schengen-landene som Stortinget har til behandling denne våren.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil sterkt advare mot norsk tilslutning til Schengen-samarbeidet fordi dette bl.a. i praksis bygger opp høyere felles grenser mot flyktninger og asylsøkere. Når grunnelementet i Schengen-samarbeidet er fri bevegelsesfrihet for personer, er det viktig å understreke at dette bare gjelder mellom medlemslandene, og delvis bare for personer som er statsborgere i medlemsstatene. Det heter f.eks. i Schengen-avtalens art. 22 nr. 1 at:

« Utlendinger som har reist lovlig inn på en av konvensjonspartenes territorium, har plikt til å melde seg for vedkommende myndigheter i innreiselandet på de vilkår som hver konvensjonspart fastsetter. »

       Videre retter Schengens ulike elektroniske register seg spesielt mot registrering og kontroll av utlendinger, jf. f.eks. konvensjonens artikkel 96. Et vilkår for å fjerne grensekontrollen mellom statene er at de ytre grenser mot andre stater styrkes. Virkemidlene er bl.a. sterkere fysisk og elektronisk kontroll, felles visumpolitikk og sterkere transportøransvar.

       Disse medlemmer har spesielt merket seg at Schengen-avtalen hjemler avvising av asylsøkere uten realitetsprøving, jf. kapittel 7. Dette har blitt kraftig kritisert fra FNs Høykommisær for flyktninger (UNHCR). UNHCRs regionale representant for EU, Cecil Kpneou, sa i et foredrag 1. februar 1996:

« ...one of the original aims of the Schengen agreement and the Dublin Convention was to put an end to « refugee-in-orbit » situations by determining the appropriate country which should examine the asylum claim. However, it has turned out that many asylum-seekers now have to seek such protection outside the Schengen or EU territory, in countries which often do not provide effective protection. This can lead to chain deportations and, ultimately, to a violation of the fundamental principle of non-refoulement, the cornerstone of international refugee law. »

       Disse medlemmer har videre merket seg at EU-landene bede i EU- og Schengen-sammenheng arbeider for å harmonisere flyktning- og asylpolitikken, jf. f.eks. Schengen-konvensjonens « Felleserklæring om de enkelte staters asylpolitikk: Hver enkelt konvensjonspart skal utarbeide en oversikt over sin asylpolitikk med henblikk pe harmonisering. » Disse medlemmer vil advare mot at en harmonisering av asylpolitikken kan gjøre vernet for flyktninger og asylsøkere svakere enn det er i dag. For eksempel er det urovekkende at EU-landene i en felles holdning i ministerredet 23. november 1995 la til grunn en innsnevrende fortolkning av FNs flyktningkonvensjon som utelater fra flyktningbegrepet personer som har rømt fra sitt hjemland fordi myndighetene ikke klarer å verne dem fra forfølgelse fra tredjepart (en organisasjon eller gruppe i landet som statsmaktene ikke har kontroll over). Disse medlemmer har videre merket seg at EU-landene under den løpende regjeringskonferansen, som skal avsluttes i juni 1997, skal ta stilling til forslag om å integrere Schengen-avtalen fullstendig i EU. En integrering kan gjøre asyl- og flyktningpolitikken overnasjonal.

       Disse medlemmer vil sterkt advare mot Schengen-avtalens virkemidler for å hindre Norges selvstendige evne til å føre en asyl- og flyktningpolitikk i tråd med de menneskerettsidealer vi vanligvis legger til grunn, og vil sterkt fraråde Stortinget å ratifisere samarbeidsavtalen med Schengen-landene. Disse medlemmer vil i alle fall oppfordre Stortinget til å avvente vedtak til etter 17. juni, da EUs pågående regjeringskonferanse etter planen skal avsluttes.