4. Landbruksdepartementet Sak nr. 4
Manglende prisutjevning på kraftfôr (Statkorn Holding AS)
Stortinget vedtok 8. desember 1994 en omorganisering av statens eierinteresser i korn-, mel- og kraftfôrmarkedet, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (1994-1995) og B.innst.S.nr.8 Tillegg nr. 1 (1994-1995). Som et ledd i omorganiseringen, ble Statkorn Holding AS stiftet som et statlig heleiet aksjeselskap fra 1. januar 1995. Som en del av vederlaget for aksjene overtok selskapet Statens Kornforretnings råvarelager av korn pr. 1. januar 1995 til gjennomsnittlig verdensmarkedspris.
Markedsordningen for korn ble opprettet ved stortingsvedtak av 17. desember 1991 og iverksatt i 1992. Opprinnelig var det forutsatt at ordningen med kraftfôravgift og prisutjevning på matkorn skulle avløses av toll på import av korn, mel og kraftfôr fra 1. januar 1995. På grunn av vanskeligheter med bl.a. etablering av de nødvendige systemer og tilpasningsproblemer ble deler av gjeldende markedsordning videreført ved at Statens Kornforretning fortsatt fikk et særskilt ansvar for kornomsetningen. I en interimsperiode (1. januar - 30. juni 1995) ble kraftfôravgiften på norsk-produserte og ikke tollbelagte varer opprettholdt, jf. Stortingets behandling av B.innst.S.nr.II (1994-1995). jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-1995).
På grunn av utsettelsen ble det inngått avtale mellom Statkorn Holding AS og Statens Kornforretning om disponering av beholdningen av mel og kornvarer i perioden 1. januar til 30. juni 1995. Ved utløpet av perioden ble det foretatt en avregning mellom partene, hvor verdien av varelageret pr. 30. juni 1995 ble fastsatt etter de samme prinsipper og priser som var lagt til grunn for fastsettelsen av varelagerets verdi pr. 1. januar 1995.
I forbindelse med etablering av den nye markedsordningen, er det i forskrift til prissystemet for korn, mel og kraftfôr av 30. juni 1995 gitt visse overgangsbestemmelser. Overgangsbestemmelsene regulerer imidlertid ikke forholdet vedrørende prisutjevning (kraftfôravgift) på korn til kraftfôr eiet og bokført som varelager pr. 30. juni 1995. I og med at kraftfôravgiften ble avløst av toll på import, er salget fra beholdningen av korn til kraftfôr som lå på lager 30. juni 1995 ikke avgiftsbelagt hverken i form av kraftfôravgift eller toll.
Riksrevisjonen har på denne bakgrunn bedt Landbruksdepartementet begrunne hvorfor salget av korn til kraftfôr som lå på lager pr. 30. juni 1995 skulle unntas fra prisutjevning (kraftfôravgift).
Landbruksdepartementet har i sin forklaring bl.a. uttalt at:
| - | under den nye markedsordningen for korn er kraftfôravgiften på fôrkorn i sin helhet avviklet. Departementet understreker at dette gjelder alle inngangsbeholdninger av korn på lager pr. 30. juni 1995. Kraftfôravgiften i markedsordningen av 1992 ble utløst på salgs-/omsetningstidspunktet av råvarer til kraftfôr. Det gjenværende varelageret ved inngangen til ny markedsordning vil derfor pr. definisjon ikke være avgiftspliktige under den gamle markedsordningen |
| - | det var bred enighet om kapitaliseringen, herunder verdensmarkedspris i Statkorn-konsernet. |
| - | den faktiske oppløsningen av lagerreserver i Statkorn Holding AS i 1995 er netto bokført med 193 mill. kroner. Beløpet inngår i sin helhet til å innfri utbyttekravet på 230 mill. kroner for inntektsåret 1995. Resterende mergevinst som følge av oppløsning av lavt bokførte lagerreserver er foreløpig beregnet til 100-130 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 72 (1995-1996). I forbindelse med St.prp. nr. 1 (1996-1997) vil en komme tilbake til Stortinget med et helhetlig opplegg for utbytte fra selskapet bl.a. basert på ovennevnte |
| - | åpningsbalansen til Statkorn Holding AS pr. 1. januar 1995 ble utarbeidet i henhold til stortingsvedtaket av 8. desember 1994. Dette representerer en overdragelse av råvarelageret til tilnærmet gjennomsnittlig bokført verdi i Statens Kornforretnings regnskap. |
Riksrevisjonen forstår det slik at departementets hovedbegrunnelse for avgiftsfritaket er at kraftfôravgiften på fôrkorn ble avviklet pr. 1. juli 1995, og at varelageret pr. 30. juni 1995 derfor ikke var avgiftspliktig.
Riksrevisjonen har merket seg departementets forklaring, men stiller spørsmål ved om avgiftsfritaket bryter med de prinsippene som ble lagt til grunn ved innføringen av prissystemet i 1992, og om det burde vært etablert en overgangsordning for dette varelageret. Legger man til grunn samme gjennomsnittlige kraftftravgift som i interimsperioden blir manglende avgift minst 400 mill. kroner. I og med at Statkorn Holding AS har mottatt og videresolgt korn til kraftftr uten at det er betalt hverken kraftftravgift eller toll, har selskapet hatt en klar økonomisk fordel i forhold til andre aktører i markedet. Riksrevisjonen viser til at det i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (1994-1995) er uttalt at de økonomiske rammebetingelsene for den fristilte bedriften bør fastsettes slik at den hverken får fordeler eller ulemper i forhold til faktiske eller potensielle konkurrenter.
Riksrevisjonen kan ikke se at departementet har orientert Stortinget om dette.
Landbruksdepartementet har på antegnelsen svart:
| (Angående stiftelsen av Statkorn Holding AS og innføring av ny markedsordning for korn) |
| « Ved stiftelsen av Statkorn Holding AS fikk selskapet sin egenkapital gjennom et tinginnskudd som i vesentlig grad besto av statens beredskapsbeholdning av korn og mel. Denne beholdningen var langt større enn det Statkorn-gruppen trengte som driftsbeholdninger (ufrivillig overdragelse). Det var også forutsatt at salg fra beholdningen ikke skulle gå ut over avsetningsmulighetene for de årlige kommende norske kornavlinger. På grunn av de norske WTO-forpliktelsene, kunne heller ikke korn eksporteres og kornbeholdningene kunne derfor bare reduseres i den grad dette kunne erstatte import. Det var ventet at dette kunne ta lang tid, og i mellomtiden ville det påløpe kapital- og lagringskostnader. Ved etableringen var det også usikkerhet knyttet til verdien av dette kornlageret pga. svinn, ukurans og verdifall som følge av reduserte korn- og kraftfôrpriser innenlands - og den styrke i markedet ved kjøp av norsk korn og import som Statkorn Holding og dets selskaper vil få. |
| Departementet valgte derfor å overføre varelageret til bokførte verdier (verdensmarkedspris), selv om en var klar over at dette kunne innebære en regnskapsmessig gevinst for selskapet. Dette ble Stortinget orientert om, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (1994-1995): |
| « Ved fastsettelsen av verdien på eiendeler i balansen til Statkorn, har en lagt til grunn et forsiktig anslag for ikke å overvurdere konsernets verdi... |
| ...På grunn av at tidspunktet for GATT-avtalens ikrafttredelse og at den nye markedsordningen for korn først vil virke fra 1. juli 1995 er kapitaliseringen basert på verdensmarkedspriser når det gjelder varelager... Konsernets varige virksomhet vil imidlertid være basert på betingelser etter GATT-avtalens ikrafttredelse, hvor selskapets kornomsetning vil skje til norsk engrospris. Det må derfor ved etableringen tas høyde for det økte kapitalbehov dette innebærer. |
| ...Verdien på lagre av korn pr. 1. januar 1995 vurdert til gjennomsnittlig verdensmarkedspris vil utgjøre om lag 1.020 mill. kroner... » |
| Prinsippet om en forsiktig verdivurdering av varelageret var tilrådd av to eksterne konsulentfirmaer noe Stortinget sluttet seg til. |
| I salderingsproposisjonen for 1995, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-1995) ble det redegjort for Stortinget at det av praktiske grunner ikke var hensiktsmessig å gjennomføre hele den nye markedsordningen for korn før fra sesongen 1995/96 (1. juli 1995). I mellomtiden ble det skissert en interimsordning og i proposisjonen sies det bl.a.: |
| « ...Regjeringen foreslår derfor at en i en overgangsperiode fram til 1. juli 1995 fortsatt praktiserer deler av gjeldende markedsordning for korn, mel og kraftfôr innenfor rammen av det tollbaserte importvernet. |
| Den gjeldende markedsordning for korn videreføres teknisk ved at Statens Kornforretning (forvaltningsbedriften) fortsatt får et særskilt ansvar for kornforsyningen. Statens Kornforretning er fortsatt pålagt kjøpeplikt for norsk korn til jordbruksavtalens priser. Ordningen med prisnedskriving og kraftfôravgift for norsk korn videreføres. Kraftfôravgiften på råvarer som ikke er tollbelagt opprettholdes. I motsetning til i dag vil det ikke ilegges avgifter på importert korn, mel eller kraftfôr. Dette vil bli erstattet med toll. Kraftfôravgiften er en prisutjevning for å nå de priser som er fastsatt i jordbruksavtalen og er ikke en ordinær avgift » |
| Det ble følgelig betalt kraftfôravgift i henhold til markedsordningen etablert i 1992 for det omsatte kvantum i perioden 1. januar 1995 til 1. juli 1995. Videre fremgår det av budsjetteringsoppsettet i samme proposisjon at det ikke er budsjettert med kraftfôravgift eller prisutjevningsbeløp på norsk korn fra og med 1. juli 1995. Ved innføringen av den nye markedsordningen for korn fra denne dato bortfalt samtidig en del av prinsippene som gjaldt for ordningen i perioden 1992-1995. |
| Fra 1. juli gikk en over fra et kornmonopol til et mer markedsbasert system. Systemet med jordbruksavtalefastsatte engrospriser på kraftfôr har derfor falt bort. Det budsjettvedtak Stortinget gjorde ved behandlingen av Tillegg nr. 9 var således helt klart basert på at det ikke skulle innkreves kraftfôravgift på korn solgt til kraftfôr etter 1. juli 1995, jf. også St.prp. nr. 61 (1994-1995) Jordbruksoppgjøret 1995. |
| Ut fra dette mener departementet at Stortinget ble informert om at varelageret hadde en lav regnskapsmessig inngangsverdi, og at det ikke ville bli ilagt prisutjevningsbeløp (kraftfôravgift) på korn (herunder Statkorns inngangsbeholdning) under den nye markedsordningen for korn fra og med 1.7.1995, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (1994-1995) og St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-1995). » |
| (Angående konkurranseaspektet) |
| « Departementet vil her understreke at organisering av selskap og regnskapsføring ble lagt opp slik at gevinster ved avvikling av lagrene skulle komme fram i morselskapets regnskaper som ekstra overskudd i takt med avviklingen av lagrene. Alt lagerkorn blir solgt videre til driftsselskapet/markedsselskapet til ordinære norske markedspriser. Dersom kornlagrene blir solgt raskere enn forutsatt og det gir nettogevinst (oppløsningsproveny), vil dette fremstå i regnskapet som fortjeneste i morselskapet. Dette overskuddet påvirker ikke resultatet i Statkorn AS eller andre driftsselskap i konsernet. Både regnskapsmessig og organisatorisk er dette helt adskilte virksomheter. |
| Med den relativt dårlige norske kornavlingen i 1995, var det dette som skjedde. 2/3 av beholdningen ble solgt i 1995. Stortinget fastsatte et utbyttekrav fra selskapet i 1995 på 230 mill. kroner. Dette innebærer at hele fortjenesten ved lagernedbyggingen for 1995 er tilbakeført statskassen i tillegg til 36 mill. kroner som utbyttekrav fra den ordinære driften i selskapet. Jf. St.prp. nr. 72 (1995-1996). |
| Departementet redegjorde i St.prp. nr. 72 (1995-1996) om kapitaliseringen av Statkorn Holding AS. Det ble lagt til grunn at all realisert merinntekt, som følge av lavt regnskapsførte beholdningsverdier, skal inntektsføres statskassen gjennom økt utbytte. Stortinget har ikke hatt bemerkninger til dette. |
| Departementet vil peke på at det på forhånd ikke har vært mulig å kalkulere størrelse og omfang på gevinst ved avvikling av lagre. Gevinsten er avhengig av en rekke forhold. Enkelte beredskapslagre er faste og ikke realiserbare. Den konkrete gevinst kommer fram i regnskapet og er blitt rapportert til Stortinget i forbindelse med St.prp. nr. 72. |
| Departementet vil avslutningsvis understreke at avvikling av kornmonopolet, innføring av nytt importsystem og etablering av nye selskaper skjedde med meget stort tidspress i 1994-95. De spørsmål Riksrevisjonen har tatt opp har av denne grunn ikke blitt utdypet og forklart så grundig som ønskelig i de proposisjonene som er lagt frem for Stortinget. » |
Riksrevisjonen fastholder at manglende beregning av kraftfôravgift på Statkorn Holding AS » inngangsbeholdning av korn i utgangspunktet ga selskapet en betydelig økonomisk fordel. Etter Riksrevisjonens oppfatning ble ikke Stortinget tilstrekkelig orientert om avgiftsfritaket og konsekvensene av dette ved behandlingen av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (1994-1995). Som det fremgår av departementets svar er også departementet av den oppfatning at de spørsmål Riksrevisjonen har tatt opp ikke er blitt utdypet og forklart så grundig som ønskelig i de proposisjoner som er lagt fram for Stortinget. Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».
Komiteens merknader
Komiteen har merka seg at Statkorn Holding AS blei stifta som eit 100 prosent statleg eigd aksjeselskap frå 1. januar 1995 som ein del av omorganisering av statens eigarinteresser i korn-, mjøl- og kraftformarknaden.
Vidare registrerer komiteen at selskapet overtok Statens Kornforretnings råvarelager av korn pr. 1. januar 1995 til gjennomsnitt verdsmarknadspris som ein del av vederlaget for aksjane.
Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen i denne samanheng har sett på etableringa av den nye marknadsordninga for korn som blei iverksett i 1992. Meininga var at ordninga med kraftforavgift og prisutjamning på matkorn skulle avløysast av toll på import av korn, mjøl og kraftfor frå 1. januar 1995.
Komiteen vende seg 28. april 1997 til Riksrevisjonen med ein forespurnad der ein ba om ei nærare presisering av Riksrevisjonen sine merknader og synte til Riksrevisjonen si uttale i Dok.nr.1:
| « Riksrevisjonen fastholder at manglende beregning av kraftforavgift på Statkorn Holding AS' inngangsbeholdning av korn i utgangspunktet ga selskapet en betydelig økonomisk fordel. » |
Komiteen ba vidare opplyst om dette faktisk gav selskapet ein betydelig økonomisk fordel.
I sitt svarbrev til komiteen av 6. mai 1997 uttaler Riksrevisjonen:
| « Vi viser til komiteens brev av 28. april 1997. |
| Som det går fram av saken, fikk Statkorn Holding A/S overta kornlageret (630.000 tonn) til verdensmarkedspris, mens andre aktører måtte importere kornet til verdensmarkedspris + toll. Dette ga Statkorn Holding A/S en økonomisk (og konkurransemessig) fordel. |
| Landbruksdepartementet har i svaret på antegnelsen vist til at den realiserte merinntekt som følge av lavt regnskapsførte beholdningsverdier skal inntektsføres i statskassen gjennom økt utbytte. |
| Spørsmålet om Statkorn Holding A/S reelt sett har fått en økonomisk fordel avhenger av flere forhold. For det første avhenger det av i hvilken grad selskapet har utnyttet den økonomiske og konkurransemessige fordelen som avtalen i utgangspunktet ga. Videre avhenger spørsmålet av om det økte utbyttekravet har vært/blir av en slik størrelse at fordelene inndras. Den fremgangsmåte som her ble valgt, ved at Statkorn Holding A/S fikk overta kornlageret til verdensmarkedspris og at de økonomiske fordelene dette ga senere skal inndras i økt utbytte, gjør også at det i ettertid vil være svært vanskelig å foreta slike vurderinger. » |
Komiteen vil peike på at Riksrevisjonens svarbrev av 6. mai 1997 ikkje synast å gje ein fullgod dekning for dei vurderingar som kom fram i Dok.nr.1 om at Statskorn Holding AS reelt sett hadde fått ein økonomisk fordel.
Komiteens flertall, alle utanom medlemmene frå Senterpartiet og Høgre, har merka seg at det ikkje blei utrekna avgift på sal av varelageret og at Statkorn Holding AS i utgangspunktet på denne måten kunne fått ein monaleg økonomisk fordel.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Høgre har merka seg at det ikkje blei utrekna avgift på sal av varelageret og at Statkorn Holding AS i utgangspunktet på denne måten fekk ein monaleg økonomisk fordel.
Komiteen har merka seg at Riksrevisjonen også påpeikar at Stortinget ikkje blei tilstrekkeleg orientert om avgiftsfritaket og konsekvensane av dette.
Komiteen vil streke under at Stortinget fastsette eit utbyttekrav frå selskapet i 1995 på i alt 230 millionar kroner.
Komiteens flertall, alle utanom medlemmene frå Senterpartiet og Høgre, mener at dette førte med seg at all forteneste blei attendeført til statskassa.
Komiteen har merka seg at Landbruksdepartementet gjennom St.prp. nr. 1 (1994-1995), orienterte Stortinget, men at det på grunn av stort tidspress ved etablering av nye selskaper, avvikling av kornmonopolet og innføring av nytt importsystem ikkje blei utdjupa og forklart så grundig som ønskeleg i dei proposisjonane som blei lagt fram for Stortinget.
Komiteen finn òg grunn til å understreke at departementet gjorde greie for kapitaliseringa av Statkorn Holding AS i St.prp. nr. 72 (1995-1996). Det blei der lagt til grunn at all realisert meirinntekt, som følgje av låge rekneskapsførde verdiar av behaldninga, skulle inntektsførast statskassa gjennom auka utbytte. Komiteen konstaterer at Stortinget ikkje hadde merknader til dette.
Komiteens flertall, alle utanom medlemmene frå Senterpartiet og Høgre, er samd med Riksrevisjonen i at manglande utrekning av kraftforavgift på Statkorn Holding AS' inngangsbehaldning av korn i utgangspunktet ville ha gitt selskapet ein økonomisk fordel, men at Stortingets utbyttekrav og det faktum at det blei betalt kraftforavgift for omsett kvantum i perioden 1.1.95 til 1.7.95, vil etter flertallets meining tilsi at ein slik fordel aldri blei realisert.
Komiteens medlemmer frå Senterpartiet og Høgre er samd med Riksrevisjonen i at manglande utrekning av kraftforavgift på Statkorn Holding AS' inngangsbehaldning av korn ga selskapet ein økonomisk fordel.
Desse medlemmer vil også påpeike at inngangsbehaldninga var større en forutsett.
Komiteen sluttar seg til Riksrevisjonens framlegg til desisjon « Kan passere ».