1. Innledning

       I samsvar med Grunnlovens § 75 bokstav k har Riksrevisjonen i Dok.nr.1 (1996-1997) kunngjort utdrag av statsregnskapet for budsjettåret 1995. Dokumentet inneholder videre Riksrevisjonens konstitusjonelle antegnelser med svar og forslag til desisjon av statsregnskapet for 1995 samt av regnskapet vedkommende administrasjonen av Svalbard. Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga 20. mars 1997 Innst.S.nr.149 (1996-1997). I forbindelse med behandlingen av dokumentet valgte komiteen å trekke ut og behandle i egen innstilling sak nr. 2 under Forsvarsdepartementet, Prosjekt 2010 - bygging av nytt kontorbygg i Lutvann leir, sak nr. 6 under Justis- og politidepartementet, Utgiftsført, ubrukte bevilgninger til bobehandling, og sak nr. 4 under Landbruksdepartementet, Manglende prisutjevning på kraftfor (Statkorn Holding AS).

2. Forsvarsdepartementet Sak nr. 2

Prosjekt 2010 - bygging av nytt kontorbygg i Lutvann leir

       Riksrevisjonen foretok våren 1996 en gjennomgang av Prosjekt 2010 - bygging av nytt kontorbygg for Forsvarets overkommando/Etterretningsstaben (FO/E) i Lutvann leir. Gjennomgangen avdekket mangler ved styring, kontroll, rapportering, oppfølging og en betydelig kostnadsøkning. Fullføringen av prosjektet antas å bli betydelig forsinket.

       Prosjektet ble fremmet i St.prp. nr. 1 (1991-1992) med en kostnadsramme på 382 mill. kroner.

       Et revidert forprosjekt for nytt kontorbygg i Lutvann leir ble godkjent innenfor en total kostnadsramme pr. 1. juli 1994 på ca 392 mill. kroner. Stortinget ble i St.prp. nr. 1 (1993-1994) informert om at utbyggingen skulle gjennomføres i ett byggetrinn og finansieres over FO/Es budsjett. Som følge av diverse endringer i forhold til revidert forprosjekt, var det pr. januar 1996 behov for å utvide prosjektets kostnadsramme fra 392 mill. kroner til 505,5 mill. kroner. Det hefter en viss usikkerhet vedrørende kostnadsanslaget, da det er mottatt økonomiske krav fra entreprenører og prosjektkonsulenten på ca 36 mill. kroner.

       I brev av 29. mars 1996 til Forsvarets overkommando (FO) ble det bedt om en nærmere forklaring til de foretatte endringene, herunder om endringene var et resultat av mangelfull planlegging og prosjektstyring og/eller om dette kunne henføres til krav eller endrede behov fra bruker etter at kontraktene var inngått og prosjektet var påbegynt.

       Av FOs svar fremgår blant annet at kapasiteten og kompetansen i prosjektledelsen ble undervurdert. Dette medførte forsinkelser i beslutningsprosessen allerede i startfasen, og vanskeligheter med å avklare selv rutinemessige spørsmål mellom prosjektledelsen og FO. Det er også pekt på at flere av konsulentene som var engasjert i prosjektet ikke hadde tilstrekkelig kapasitet og kompetanse eller erfaring.

       Riksrevisjonen tok saken opp med Forsvarsdepartementet (FD) i brev av 29. mai 1996.

       Av departementets svar av 26. juni 1996 fremgår blant annet at det har vært foretatt løpende økonomiske vurderinger av endringene i prosjektet og av fremdriftsplanen. Departementet anfører at det allerede våren og sommeren 1994 ble foretatt endringer og avdekket feil og mangler som medførte kostnadsøkninger. Da kontrakt ble inngått med hovedentreprenør i oktober 1994, var det klart at den godkjente kostnadsramme ikke ville bli tilstrekkelig. Man burde da fått godkjent en utvidelse av kostnadsrammen før prosjektet ble videreført.

       FD bekrefter at prosjektledelsen var mangelfull, men viser til at prosjektlederen og FBT var fullt klar over at endringene fra oppdragsgiver (FO/E) ville føre til betydelige forsinkelser og kostnadsoverskridelser.

       Etter departementets mening burde hovedtyngden av endringene ikke vært innført i prosjektet etter at kontrakt var inngått og byggearbeidene igangsatt. Under enhver omstendighet skulle en utvidet kostnadsramme vært forelagt departementet og godkjent av Stortinget før endringer eventuelt ble foretatt.

       Mye av det som har gått galt kan ifølge FD tilskrives den spesielle styringsordning som ble innført for Prosjekt 2010. Ved at prosjektet ble overført fra kap. 1760 til kap. 1735, ble FOs oppdragsgiverrolle overført fra FO/F til FO/E. Prosjektet ble dessuten unntatt fra de normale styrings- og rapporteringsrutiner. Etter departementets oppfatning er dette prosjektet ikke typisk for de byggeprosjekter som Forsvaret gjennomfører.

       Avslutningsvis uttaler FD i sitt svarbrev at det vil følge avslutningen av prosjektet nøye og holde Stortinget orientert. Departementet vil også fortsette undersøkelsene for å klarlegge de forhold som har ført til den store kostnadsoverskridelsen.

       FD har omtalt prosjektet i St.prp. nr. 54 (1995-1996). Det fremgår av proposisjonen at det er behov for å øke kostnadsrammen til 512,7 mill. kroner. Av dette beløpet oppgis 500,3 mill. kroner å være forpliktet i de kontrakter som er inngått, mens det bare er de resterende 12,4 mill. kroner som ennå ikke er bundet i kontrakter. Forsvarskomiteen understreker i Innst.S.nr.265 (1995-1996) blant annet departementets overordnede ansvar for å påse at prosjektledelsen har slik bemanning og slike ressurser at byggeprosjekter kan gjennomføres i overensstemmelse med de gitte bevilgninger. Komiteen finner det for øvrig naturlig at Riksrevisjonen vier prosjektet spesiell oppmerksomhet.

       Etter Riksrevisjonens oppfatning har prosjektet vært preget av feil og mangler i planleggings- og gjennomføringsfasen ved at styring, kontroll, rapportering og oppfølging ikke har vært tilstrekkelig vektlagt.

       Riksrevisjonen konstaterer at prosjektet må økes med 120,7 mill. kroner (512,7 mill. kroner - justert kostnadsramme pr. 1. juli 1994 på 392 mill. kroner), som tilsvarer en økning på nærmere 31 % i forhold til revidert forprosjekt, og at 500,3 mill. kroner er forpliktet i inngåtte kontrakter før øking av kostnadsrammen ble forelagt Stortinget. Dette er et klart brudd på § 9 i bevilgningsreglementet.

       Forsvarsdepartementet har på antegnelsen svart:

       Riksrevisjonen uttaler at det fremgår av svaret at Forsvarsdepartementet mener at ikke hele beløpet på 500,3 mill. kroner er forpliktet i inngåtte kontrakter. Riksrevisjonen vil presisere at det fremgår av St.prp. nr. 54 (1995-1996) Om Forsvarets materiell-, bygg- og anleggsinvesteringer at:

       Riksrevisjonen kan igjen konstatere en større overskridelse av kostnadsrammen i ett av Forsvarets byggeprosjekter. Etter Riksrevisjonens oppfatning kan den betydelige kostnadsoverskridelsen tilskrives mangelfull planlegging og den valgte styringsordning. Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon. »

Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Sigbjørn Johnsen, Ragna Berget Jørgensen og Gunnar Skaug, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Jorid Avdem, fra Høyre, Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til Riksrevisjonens antegnelser og konstatering av at en igjen står overfor en situasjon med en større overskridelse av kostnadsrammen i ett av Forsvarets byggeprosjekter.

       Komiteen vil understreke at det ifølge Riksrevisjonen er et klart brudd på § 9 i bevilgningsreglementet når en økning på nærmere 31 % i forhold til revidert forprosjekt forpliktes i inngåtte kontrakter uten at økning av kostnadsrammen er forelagt Stortinget.

       Komiteen viser til Riksrevisjonens beskrivelse av at prosjektet har vært preget av feil og mangler i planleggings- og gjennomføringsfasen ved at styring, kontroll, rapportering og oppfølging ikke har vært tilstrekkelig vektlagt. Spesielt kritikkverdig mener komiteen det er at kapasiteten og kompetansen i prosjektledelsen ble feilvurdert. Komiteen vil understreke at det er departementets overordnede ansvar å påse at prosjektledelsen har slik bemanning og slike ressurser at byggeprosjekter kan gjennomføres i overensstemmelse med de gitte bevilgninger.

       Komiteen mener det er svært uheldig at omfattende endringer ble innført i prosjektet etter at kontrakt er inngått og byggearbeidene igangsatt.

       Komiteen viser for øvrig til Innst.S.nr.265 (1995-1996) fra forsvarskomiteen om Forsvarets materiell-, bygg og anleggsinvesteringer, jf. St.prp. nr. 54 (1995-1996) og de synspunkter som fremkom i Stortingsdebatten 17. juni 1996.

       Komiteen tar til etterretning at departementets rutiner og regelverk i forbindelse med igangsetting av større utbyggingsprosjekter nå gjennomgås nøye slik at mangelfull prosjektstyring og brudd på bevilgningsreglementet kan unngås i framtida.

       Komiteens utkast til innstillingen har vært forelagt forsvarskomiteen som har gitt følgende uttalelse:

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon « Til observasjon ».

3. Justisdepartementet sak nr. 6

Utgiftsført, ubrukt bevilgning til bobehandling

       Justisdepartementet fikk i 1995 en bevilgning på 50 mill. kroner til fortsatt bobehandling i Anders Jahres dødsbo. Det er i statsregnskapet 1995 utgiftsført kr 46.675.195. Det fremgår av forklaringene til statsregnskapet at ca 13,6 mill. kroner av det utgiftsførte beløpet står ubrukt på boets konto pr. 31. desember 1995, og at det reelle forbruket i 1995 utgjorde ca 33 mill. kroner.

       Det fremgår av departementets svarbrev til Riksrevisjonen at midlene på boets konto, som i hovedsak var ment å dekke saksomkostninger som ikke var utbetalt da de ble utgiftsført, er tilbakeført staten i 1996.

       Sandefjord skifterett skal for fremtiden kun foreta overføringer til boet når det er fremlagt dokumentasjon på at utgifter er pådratt og forfalt til betaling. Etter Riksrevisjonens oppfatning er utgiftsføringen ikke i samsvar med kontantprinsippet i bevilgningsreglementets § 14.

       Justisdepartementet har på antegnelsen svart:

       Riksrevisjonen konstaterer at departementet vil sørge for at kontantprinsippet blir fulgt i regnskapsføringen. Riksrevisjonen foreslår: « Passerer ».

Komiteens merknader

       Komiteen viser til at det i statsregnskapet for 1995 fremkommer at det er utgiftsført kr 46.675.195 under kap. 414 Undersøkelses- og domsutgifter post 21. Komiteen har merket seg at det fremgår av forklaringene til statsregnskapet og i brev til komiteen at et beløp pålydende kr 13.643.195 sto ubrukt på boets konto pr. 31. desember 1995 og at det faktiske forbruket av statens midler utgjorde kr 33.032.000. Komiteen har merket seg at departementet i brev til komiteen den 28. april 1997 understreker at bobestyrer ba om overføring av et beløp og at skifteretten på denne bakgrunn ba om en kassaforsterkning pålydende kr 13.643.195 som ble anvist til boets konto, basert på boets anslag og at dette er bakgrunnen for det beløp som Justisdepartementet i 1996 ba om å få tilbakeført til staten. Komiteen har også merket seg at departementet på denne bakgrunn påpeker at kontantprinsippet ikke ble benyttet.

       Komiteen har videre merket seg at borevidert årsregnskap er ført etter regnskapsprinsippet i stedet for kontantprinsippet, og at dette medfører at regnskapet for 1995 ikke stemmer helt med det beløp som er utbetalt av staten. Komiteen viser videre til St.prp. nr. 58 (1995-1996) der det opplyses at boet har tilbakeført staten et beløp på kr 13.643.195. Komiteen har i denne sammenheng merket seg at Justisdepartementet i ettertid ble kjent med at boet kun tilbakeførte til staten kr 13.089.549, som utgjør en differanse på kr 553.646. Komiteen konstaterer at dette beløpet ble forbrukt av boet i 1996 da dette var utgifter som var påløpt og forfalt før bevilgningen for 1996 forelå. Komiteen har merket seg at dette forholdet vil bli omtalt i Revidert nasjonalbudsjett for 1997.

       Komiteen har videre merket seg at dødsboets endelige regnskap først vil foreligge når boet avsluttes, og at departementet i brev av 28. april 1997 har vedlagt en oversikt over boets utbetalinger frem til 21. april 1997.

       Komiteen er enig i at Sandefjord skifterett, som administrerer utbetalingene til boet for fremtiden kun skal foreta overføringer til boet når det er fremlagt dokumentasjon på at utgifter er pådratt og forfalt til betaling i tråd med kontantprinsippet i bevilgningsreglementets § 14. Komiteen er videre enig med Riksrevisjonen i at Justisdepartementet i fremtiden sørger for at kontantprinsippet blir fulgt i regnskapsføringen av boet.

       Komiteen viser til at Riksrevisjonens forslag til desisjon er: « Passerer ». Komiteen anser saken å være av en slik art at det er naturlig at den fortsatt står « Til observasjon ».

4. Landbruksdepartementet Sak nr. 4

Manglende prisutjevning på kraftfôr (Statkorn Holding AS)

       Stortinget vedtok 8. desember 1994 en omorganisering av statens eierinteresser i korn-, mel- og kraftfôrmarkedet, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (1994-1995) og B.innst.S.nr.8 Tillegg nr. 1 (1994-1995). Som et ledd i omorganiseringen, ble Statkorn Holding AS stiftet som et statlig heleiet aksjeselskap fra 1. januar 1995. Som en del av vederlaget for aksjene overtok selskapet Statens Kornforretnings råvarelager av korn pr. 1. januar 1995 til gjennomsnittlig verdensmarkedspris.

       Markedsordningen for korn ble opprettet ved stortingsvedtak av 17. desember 1991 og iverksatt i 1992. Opprinnelig var det forutsatt at ordningen med kraftfôravgift og prisutjevning på matkorn skulle avløses av toll på import av korn, mel og kraftfôr fra 1. januar 1995. På grunn av vanskeligheter med bl.a. etablering av de nødvendige systemer og tilpasningsproblemer ble deler av gjeldende markedsordning videreført ved at Statens Kornforretning fortsatt fikk et særskilt ansvar for kornomsetningen. I en interimsperiode (1. januar - 30. juni 1995) ble kraftfôravgiften på norsk-produserte og ikke tollbelagte varer opprettholdt, jf. Stortingets behandling av B.innst.S.nr.II (1994-1995). jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-1995).

       På grunn av utsettelsen ble det inngått avtale mellom Statkorn Holding AS og Statens Kornforretning om disponering av beholdningen av mel og kornvarer i perioden 1. januar til 30. juni 1995. Ved utløpet av perioden ble det foretatt en avregning mellom partene, hvor verdien av varelageret pr. 30. juni 1995 ble fastsatt etter de samme prinsipper og priser som var lagt til grunn for fastsettelsen av varelagerets verdi pr. 1. januar 1995.

       I forbindelse med etablering av den nye markedsordningen, er det i forskrift til prissystemet for korn, mel og kraftfôr av 30. juni 1995 gitt visse overgangsbestemmelser. Overgangsbestemmelsene regulerer imidlertid ikke forholdet vedrørende prisutjevning (kraftfôravgift) på korn til kraftfôr eiet og bokført som varelager pr. 30. juni 1995. I og med at kraftfôravgiften ble avløst av toll på import, er salget fra beholdningen av korn til kraftfôr som lå på lager 30. juni 1995 ikke avgiftsbelagt hverken i form av kraftfôravgift eller toll.

       Riksrevisjonen har på denne bakgrunn bedt Landbruksdepartementet begrunne hvorfor salget av korn til kraftfôr som lå på lager pr. 30. juni 1995 skulle unntas fra prisutjevning (kraftfôravgift).

       Landbruksdepartementet har i sin forklaring bl.a. uttalt at:

       Riksrevisjonen forstår det slik at departementets hovedbegrunnelse for avgiftsfritaket er at kraftfôravgiften på fôrkorn ble avviklet pr. 1. juli 1995, og at varelageret pr. 30. juni 1995 derfor ikke var avgiftspliktig.

       Riksrevisjonen har merket seg departementets forklaring, men stiller spørsmål ved om avgiftsfritaket bryter med de prinsippene som ble lagt til grunn ved innføringen av prissystemet i 1992, og om det burde vært etablert en overgangsordning for dette varelageret. Legger man til grunn samme gjennomsnittlige kraftftravgift som i interimsperioden blir manglende avgift minst 400 mill. kroner. I og med at Statkorn Holding AS har mottatt og videresolgt korn til kraftftr uten at det er betalt hverken kraftftravgift eller toll, har selskapet hatt en klar økonomisk fordel i forhold til andre aktører i markedet. Riksrevisjonen viser til at det i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (1994-1995) er uttalt at de økonomiske rammebetingelsene for den fristilte bedriften bør fastsettes slik at den hverken får fordeler eller ulemper i forhold til faktiske eller potensielle konkurrenter.

       Riksrevisjonen kan ikke se at departementet har orientert Stortinget om dette.

       Landbruksdepartementet har på antegnelsen svart:

       Riksrevisjonen fastholder at manglende beregning av kraftfôravgift på Statkorn Holding AS » inngangsbeholdning av korn i utgangspunktet ga selskapet en betydelig økonomisk fordel. Etter Riksrevisjonens oppfatning ble ikke Stortinget tilstrekkelig orientert om avgiftsfritaket og konsekvensene av dette ved behandlingen av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (1994-1995). Som det fremgår av departementets svar er også departementet av den oppfatning at de spørsmål Riksrevisjonen har tatt opp ikke er blitt utdypet og forklart så grundig som ønskelig i de proposisjoner som er lagt fram for Stortinget. Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».

Komiteens merknader

       Komiteen har merka seg at Statkorn Holding AS blei stifta som eit 100 prosent statleg eigd aksjeselskap frå 1. januar 1995 som ein del av omorganisering av statens eigarinteresser i korn-, mjøl- og kraftformarknaden.

       Vidare registrerer komiteen at selskapet overtok Statens Kornforretnings råvarelager av korn pr. 1. januar 1995 til gjennomsnitt verdsmarknadspris som ein del av vederlaget for aksjane.

       Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen i denne samanheng har sett på etableringa av den nye marknadsordninga for korn som blei iverksett i 1992. Meininga var at ordninga med kraftforavgift og prisutjamning på matkorn skulle avløysast av toll på import av korn, mjøl og kraftfor frå 1. januar 1995.

       Komiteen vende seg 28. april 1997 til Riksrevisjonen med ein forespurnad der ein ba om ei nærare presisering av Riksrevisjonen sine merknader og synte til Riksrevisjonen si uttale i Dok.nr.1:

       Komiteen ba vidare opplyst om dette faktisk gav selskapet ein betydelig økonomisk fordel.

       I sitt svarbrev til komiteen av 6. mai 1997 uttaler Riksrevisjonen:

       Komiteen vil peike på at Riksrevisjonens svarbrev av 6. mai 1997 ikkje synast å gje ein fullgod dekning for dei vurderingar som kom fram i Dok.nr.1 om at Statskorn Holding AS reelt sett hadde fått ein økonomisk fordel.

       Komiteens flertall, alle utanom medlemmene frå Senterpartiet og Høgre, har merka seg at det ikkje blei utrekna avgift på sal av varelageret og at Statkorn Holding AS i utgangspunktet på denne måten kunne fått ein monaleg økonomisk fordel.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Høgre har merka seg at det ikkje blei utrekna avgift på sal av varelageret og at Statkorn Holding AS i utgangspunktet på denne måten fekk ein monaleg økonomisk fordel.

       Komiteen har merka seg at Riksrevisjonen også påpeikar at Stortinget ikkje blei tilstrekkeleg orientert om avgiftsfritaket og konsekvensane av dette.

       Komiteen vil streke under at Stortinget fastsette eit utbyttekrav frå selskapet i 1995 på i alt 230 millionar kroner.

       Komiteens flertall, alle utanom medlemmene frå Senterpartiet og Høgre, mener at dette førte med seg at all forteneste blei attendeført til statskassa.

       Komiteen har merka seg at Landbruksdepartementet gjennom St.prp. nr. 1 (1994-1995), orienterte Stortinget, men at det på grunn av stort tidspress ved etablering av nye selskaper, avvikling av kornmonopolet og innføring av nytt importsystem ikkje blei utdjupa og forklart så grundig som ønskeleg i dei proposisjonane som blei lagt fram for Stortinget.

       Komiteen finn òg grunn til å understreke at departementet gjorde greie for kapitaliseringa av Statkorn Holding AS i St.prp. nr. 72 (1995-1996). Det blei der lagt til grunn at all realisert meirinntekt, som følgje av låge rekneskapsførde verdiar av behaldninga, skulle inntektsførast statskassa gjennom auka utbytte. Komiteen konstaterer at Stortinget ikkje hadde merknader til dette.

       Komiteens flertall, alle utanom medlemmene frå Senterpartiet og Høgre, er samd med Riksrevisjonen i at manglande utrekning av kraftforavgift på Statkorn Holding AS' inngangsbehaldning av korn i utgangspunktet ville ha gitt selskapet ein økonomisk fordel, men at Stortingets utbyttekrav og det faktum at det blei betalt kraftforavgift for omsett kvantum i perioden 1.1.95 til 1.7.95, vil etter flertallets meining tilsi at ein slik fordel aldri blei realisert.

       Komiteens medlemmer frå Senterpartiet og Høgre er samd med Riksrevisjonen i at manglande utrekning av kraftforavgift på Statkorn Holding AS' inngangsbehaldning av korn ga selskapet ein økonomisk fordel.

       Desse medlemmer vil også påpeike at inngangsbehaldninga var større en forutsett.

       Komiteen sluttar seg til Riksrevisjonens framlegg til desisjon « Kan passere ».

5. Komiteens tilråding

       Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

       Antegnelsene til statsregnskapet for 1995 vedkommende Forsvarsdepartementet, sak nr. 2 og Landbruksdepartementet, sak nr. 4 blir desidert i samsvar med innstillingen fra Riksrevisjonen.

       Antegnelsene til statsregnskapet for 1995 vedkommende Justis- og politidepartementet. Sak nr. 6 Utgiftsført, ubrukte bevilgninger til bobehandling blir desidert « Til observasjon ».