Prosjekt 2010 - bygging av nytt kontorbygg i Lutvann leir

       Riksrevisjonen foretok våren 1996 en gjennomgang av Prosjekt 2010 - bygging av nytt kontorbygg for Forsvarets overkommando/Etterretningsstaben (FO/E) i Lutvann leir. Gjennomgangen avdekket mangler ved styring, kontroll, rapportering, oppfølging og en betydelig kostnadsøkning. Fullføringen av prosjektet antas å bli betydelig forsinket.

       Prosjektet ble fremmet i St.prp. nr. 1 (1991-1992) med en kostnadsramme på 382 mill. kroner.

       Et revidert forprosjekt for nytt kontorbygg i Lutvann leir ble godkjent innenfor en total kostnadsramme pr. 1. juli 1994 på ca 392 mill. kroner. Stortinget ble i St.prp. nr. 1 (1993-1994) informert om at utbyggingen skulle gjennomføres i ett byggetrinn og finansieres over FO/Es budsjett. Som følge av diverse endringer i forhold til revidert forprosjekt, var det pr. januar 1996 behov for å utvide prosjektets kostnadsramme fra 392 mill. kroner til 505,5 mill. kroner. Det hefter en viss usikkerhet vedrørende kostnadsanslaget, da det er mottatt økonomiske krav fra entreprenører og prosjektkonsulenten på ca 36 mill. kroner.

       I brev av 29. mars 1996 til Forsvarets overkommando (FO) ble det bedt om en nærmere forklaring til de foretatte endringene, herunder om endringene var et resultat av mangelfull planlegging og prosjektstyring og/eller om dette kunne henføres til krav eller endrede behov fra bruker etter at kontraktene var inngått og prosjektet var påbegynt.

       Av FOs svar fremgår blant annet at kapasiteten og kompetansen i prosjektledelsen ble undervurdert. Dette medførte forsinkelser i beslutningsprosessen allerede i startfasen, og vanskeligheter med å avklare selv rutinemessige spørsmål mellom prosjektledelsen og FO. Det er også pekt på at flere av konsulentene som var engasjert i prosjektet ikke hadde tilstrekkelig kapasitet og kompetanse eller erfaring.

       Riksrevisjonen tok saken opp med Forsvarsdepartementet (FD) i brev av 29. mai 1996.

       Av departementets svar av 26. juni 1996 fremgår blant annet at det har vært foretatt løpende økonomiske vurderinger av endringene i prosjektet og av fremdriftsplanen. Departementet anfører at det allerede våren og sommeren 1994 ble foretatt endringer og avdekket feil og mangler som medførte kostnadsøkninger. Da kontrakt ble inngått med hovedentreprenør i oktober 1994, var det klart at den godkjente kostnadsramme ikke ville bli tilstrekkelig. Man burde da fått godkjent en utvidelse av kostnadsrammen før prosjektet ble videreført.

       FD bekrefter at prosjektledelsen var mangelfull, men viser til at prosjektlederen og FBT var fullt klar over at endringene fra oppdragsgiver (FO/E) ville føre til betydelige forsinkelser og kostnadsoverskridelser.

       Etter departementets mening burde hovedtyngden av endringene ikke vært innført i prosjektet etter at kontrakt var inngått og byggearbeidene igangsatt. Under enhver omstendighet skulle en utvidet kostnadsramme vært forelagt departementet og godkjent av Stortinget før endringer eventuelt ble foretatt.

       Mye av det som har gått galt kan ifølge FD tilskrives den spesielle styringsordning som ble innført for Prosjekt 2010. Ved at prosjektet ble overført fra kap. 1760 til kap. 1735, ble FOs oppdragsgiverrolle overført fra FO/F til FO/E. Prosjektet ble dessuten unntatt fra de normale styrings- og rapporteringsrutiner. Etter departementets oppfatning er dette prosjektet ikke typisk for de byggeprosjekter som Forsvaret gjennomfører.

       Avslutningsvis uttaler FD i sitt svarbrev at det vil følge avslutningen av prosjektet nøye og holde Stortinget orientert. Departementet vil også fortsette undersøkelsene for å klarlegge de forhold som har ført til den store kostnadsoverskridelsen.

       FD har omtalt prosjektet i St.prp. nr. 54 (1995-1996). Det fremgår av proposisjonen at det er behov for å øke kostnadsrammen til 512,7 mill. kroner. Av dette beløpet oppgis 500,3 mill. kroner å være forpliktet i de kontrakter som er inngått, mens det bare er de resterende 12,4 mill. kroner som ennå ikke er bundet i kontrakter. Forsvarskomiteen understreker i Innst.S.nr.265 (1995-1996) blant annet departementets overordnede ansvar for å påse at prosjektledelsen har slik bemanning og slike ressurser at byggeprosjekter kan gjennomføres i overensstemmelse med de gitte bevilgninger. Komiteen finner det for øvrig naturlig at Riksrevisjonen vier prosjektet spesiell oppmerksomhet.

       Etter Riksrevisjonens oppfatning har prosjektet vært preget av feil og mangler i planleggings- og gjennomføringsfasen ved at styring, kontroll, rapportering og oppfølging ikke har vært tilstrekkelig vektlagt.

       Riksrevisjonen konstaterer at prosjektet må økes med 120,7 mill. kroner (512,7 mill. kroner - justert kostnadsramme pr. 1. juli 1994 på 392 mill. kroner), som tilsvarer en økning på nærmere 31 % i forhold til revidert forprosjekt, og at 500,3 mill. kroner er forpliktet i inngåtte kontrakter før øking av kostnadsrammen ble forelagt Stortinget. Dette er et klart brudd på § 9 i bevilgningsreglementet.

       Forsvarsdepartementet har på antegnelsen svart:

« I sitt svar av 4. september 1996 sa Forsvarssjefen seg i hovedsak enig i departementets fremstilling av saken og skrev bl.a.:

« Prosjekt 2010/kontorbygg er et teknisk avansert og på alle måter ressurskrevende prosjekt. Prosjektet er også karakteristisk og enestående ved at det ikke eksisterte referanser eller nevneverdige erfaringer å bygge på under prosjekteringsfasen. Dette, og de erfaringer som nå er høstet, gjør det lett å se at det både fra Forsvarets overkommandos side, og Forsvarets bygningstjeneste, skulle vært nedlagt større ressurser i prosjekteringsfasen. Dermed ville også prosjektets totale omfang og kostnader vært mer korrekte ved framlegging for godkjenning.

Det er min klare oppfatning at det meget store antall bygg- og anleggsprosjekter som gjennomføres årlig, blir gjort på en profesjonell måte, innenfor bevilgede midler og iht. direktiver gitt fra øverste forvaltningsmyndighet. I så måte er prosjekt 2010 et unntak. Oppgaver, myndighet og ansvar, nedfelt i direktiv og tjenestereglement, er innskjerpet ovenfor Forsvarets forvaltningssjefer. Dette ble gjort i tidl ref b og på møtet i Forsvarssjefens Materiellnemnd 28 aug 96. I tillegg vil FO medvirke til at prosjekter av en viss størrelsesorden og kompleksitet, får en bemanning og struktur som gjør det mulig å ivareta nettopp oppgaver, myndighet og ansvar på en forsvarlig måte. »

Departementet finner imidlertid grunn til å kommentere spørsmålet om hvor mye som har vært forpliktet i forhold til den bevilgning som var gitt:

Det forholder seg ikke slik at 500,3 mill kroner i sin helhet er forpliktet i inngåtte kontrakter. For ordens skyld vil departementet også presisere at det ved kontraktsinngåelse høsten 1994, ikke ble forpliktet mer penger i kontrakter enn det som var bevilget. De prosjektansvarlige måtte imidlertid på dette tidspunkt være klar over at den godkjente kostnadsramme ikke ville holde. »

       Riksrevisjonen uttaler at det fremgår av svaret at Forsvarsdepartementet mener at ikke hele beløpet på 500,3 mill. kroner er forpliktet i inngåtte kontrakter. Riksrevisjonen vil presisere at det fremgår av St.prp. nr. 54 (1995-1996) Om Forsvarets materiell-, bygg- og anleggsinvesteringer at:

« For å fullføre prosjektet med de foran beskrevne endringer, vil det være behov for å øke kostnadsrammen til 512,7 mill. kroner. Av dette beløpet er 12,4 mill. kroner for utenomhusarbeider ennå ikke bundet i kontrakt, mens den resterende del er forpliktet i de kontrakter som er inngått. Dette er en fremgangsmåte som ikke skulle vært nyttet. »

       Riksrevisjonen kan igjen konstatere en større overskridelse av kostnadsrammen i ett av Forsvarets byggeprosjekter. Etter Riksrevisjonens oppfatning kan den betydelige kostnadsoverskridelsen tilskrives mangelfull planlegging og den valgte styringsordning. Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon. »

Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Sigbjørn Johnsen, Ragna Berget Jørgensen og Gunnar Skaug, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Jorid Avdem, fra Høyre, Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til Riksrevisjonens antegnelser og konstatering av at en igjen står overfor en situasjon med en større overskridelse av kostnadsrammen i ett av Forsvarets byggeprosjekter.

       Komiteen vil understreke at det ifølge Riksrevisjonen er et klart brudd på § 9 i bevilgningsreglementet når en økning på nærmere 31 % i forhold til revidert forprosjekt forpliktes i inngåtte kontrakter uten at økning av kostnadsrammen er forelagt Stortinget.

       Komiteen viser til Riksrevisjonens beskrivelse av at prosjektet har vært preget av feil og mangler i planleggings- og gjennomføringsfasen ved at styring, kontroll, rapportering og oppfølging ikke har vært tilstrekkelig vektlagt. Spesielt kritikkverdig mener komiteen det er at kapasiteten og kompetansen i prosjektledelsen ble feilvurdert. Komiteen vil understreke at det er departementets overordnede ansvar å påse at prosjektledelsen har slik bemanning og slike ressurser at byggeprosjekter kan gjennomføres i overensstemmelse med de gitte bevilgninger.

       Komiteen mener det er svært uheldig at omfattende endringer ble innført i prosjektet etter at kontrakt er inngått og byggearbeidene igangsatt.

       Komiteen viser for øvrig til Innst.S.nr.265 (1995-1996) fra forsvarskomiteen om Forsvarets materiell-, bygg og anleggsinvesteringer, jf. St.prp. nr. 54 (1995-1996) og de synspunkter som fremkom i Stortingsdebatten 17. juni 1996.

       Komiteen tar til etterretning at departementets rutiner og regelverk i forbindelse med igangsetting av større utbyggingsprosjekter nå gjennomgås nøye slik at mangelfull prosjektstyring og brudd på bevilgningsreglementet kan unngås i framtida.

       Komiteens utkast til innstillingen har vært forelagt forsvarskomiteen som har gitt følgende uttalelse:

« Dok.nr.1 (1996-1997) - Sak nr. 2 under Forsvarsdepartementet, Prosjekt 2010 - bygging av nytt kontorbygg i Lutvann leir

1.	Ref. brev av 30. april 1997.

2.	Forsvarskomiteen viser til at Dok.nr.1 (1996-1997) omhandler budsjettåret 1995. Komiteen viser videre til at overskridelsene som er beskrevet dannet grunnlaget for den kritikk som forsvarskomiteen fremsatte gjennom Innst.S.nr.265 (1995-1996), ref. St.prp. nr. 54 (1995-1996).

3.	Forsvarskomiteen vil derfor peke på at man bør unngå « dobbel kritikk » av de alvorlige forhold som allerede er behandlet i Stortinget. Komiteen mener derfor at det derfor vil være naturlig at man utfordrer merknader som fanger opp eventuelle nye forhold i saken.

Forsvarskomiteen vil bemerke at komitémerknad nr. 2, 3 og 4 på side 6 i utkastet er analogt med forsvarskomiteens Innst.S.nr.265 (1995-1996). Forsvarskomiteen antar at en referanse til behandlingen av denne innstillingen ville være mere naturlig for kontrollkomiteen å ta inn før konklusjonene i de to siste merknadene på samme side. »

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon « Til observasjon ».