6.1 Sammendrag av kap. 6 i St.meld. nr. 16 (1996-1997)

       Det understrekes at et forpliktende samarbeid på globalt, europeisk og nordisk nivå vil være helt avgjørende for i hvilken grad samfunnet skal kunne lykkes i å redusere den ulovlige produksjonen og handelen med narkotika i årene som kommer. Det vises til at i mange tilfeller har slikt samarbeid gitt konkrete resultater. En rekke av de store narkotikabeslagene gjort i Norge skyldes et velfungerende toll- og politisamarbeid mellom norske og utenlandske myndigheter og de internasjonale politi- og tollorganisasjonene.

       Det redegjøres for det omfattende samarbeidet som pågår innenfor rammene av FN-systemet, innenfor det internasjonale politi- og tollsamarbeidet der ICPO/Interpol og Verdens tollorganisasjon (WCO) er hovedelementene og innenfor den europeiske regionen der narkotikasamarbeidet i det alt vesentlige foregår gjennom Europarådet og EU. Det vises bl.a. til at Det Europeiske Råd i 1996 vedtok et femårig program for forebygging av narkotikamisbruk som en del av EUs folkehelseprogram. Norge tar sikte på å delta i programmet innenfor rammene av EØS-avtalen. Når en eventuell beslutning om dette er fattet av EØS-komiteen, vil spørsmål om godkjenning av beslutningen forelegges Stortinget som egen sak.

       Det framholdes også at det nordiske politi- og tollsamarbeidet (PTN) fortsatt vil stå sentralt i kampen mot narkotika. Gjennom PTN har Norge sammen med de andre nordiske landene utplassert narkotikasambandsmenn i en rekke land.

       Regjeringen vil fortsatt legge stor vekt på det nordiske og internasjonale samarbeidet mot narkotikaproblemene ved:

-	å gi fortsatt støtte til prosjekter i FNs og Europarådets regi,

-	å integrere et rusmiddelperspektiv i det multi- og bilaterale bistandsarbeidet, og

-	i egne proposisjoner til Stortinget foreslå norsk deltakelse i Schengensamarbeidet, EUs Folkehelseprogram (narkotikaforebyggingsdelen) og EUs Narkotikaovervåkingssenter.

       Tollvesenets og politiets samarbeid fungerer ifølge meldingen godt, både sentralt og lokalt. Både tollvesenet og politiet har egne handlingsplaner mot narkotika. Justisdepartementet har nedsatt et utvalg som i løpet av første halvår 1997 skal avgi innstilling om ekstraordinære etterforskningsmetoder. Stortinget vil bli forelagt eventuelle forslag om utvidet adgang til å nytte slike metoder som egen sak.

       Meldingen tar også opp den pågående liberaliseringsdebatten, og viser til at det av noen blir hevdet at narkotiske stoffer ikke er så farlige som myndighetene framstiller dem, at det snarere er slik at enkelte stoffer er mindre skadelige og avhengighetsskapende enn aksepterte rusmidler som alkohol og tobakk, og at samfunnets reaksjoner følgelig ikke er farmakologisk eller medisinsk, men politisk begrunnet. Noen hevder også at de kriminaliserte og utstøtte narkotikamisbrukerne er blitt politisk nyttige fordi oppmerksomheten kan rettes mot dem og ikke mot de samfunnsmessige og sosiale forhold som har forårsaket misbruket. Kritikken mot den eksisterende narkotikapolitikken er også kommet fra samfunnsforskere og jurister som har reist tvil om det strafferettslige kontrollsystemets effektivitet når det gjelder å hindre misbruk. Det reises spørsmål ved om ikke kontrollsystemet skaper større problemer enn det løser. Problemene eller skadene kontrollsystemet medfører hevdes å kunne være vel så alvorlige som de medisinske og sosiale skadene som følger av selve rusmiddelmisbruket. Det hevdes at de høye prisene som et resultat av kontrollpolitikken, tvinger misbrukerne til vinningskriminalitet, prostitusjon eller til selv å selge narkotiske stoffer, og dermed bidrar til å utvide markedet. Marginaliseringen som følger av kriminaliseringen kan tvinge misbrukerne inn i en asosial tilværelse og vil kunne forsterke antisosiale holdninger.

       Det understrekes i meldingen at et viktig forebyggende tiltak overfor rusmiddelmisbruk er å hindre at middelet er tilgjengelig, og at kontrollpolitikken står sentralt i denne sammenheng. Det vises til at funn fra alkoholforskningen slår fast at det er en sammenheng mellom tilgjengelighet og forbruk, og at antall problemkonsumenter varierer med totalforbruket i samfunnet. Det uttales at selv om enkelte ved en liberalisering vil kunne prøve narkotiske stoffer og likevel klare å fungere i samfunnet, vil antallet misbrukere som faller utenfor, trolig øke. Det framholdes at det på lang sikt er tvilsomt om en liberalisering vil ha positive virkninger med hensyn til kriminalitet idet store deler av den narkotikarelaterte vinningskriminaliteten begås av en liten gruppe tunge misbrukere. En delvis legalisering, f.eks. av marihuana og hasj, som først og fremst vil få betydning for dem som bruker disse stoffene i begrenset omfang, vil dermed neppe ha noen særlig positiv effekt for vinningskriminaliteten. Snarere vil økt bruk av disse stoffene kunne føre til økt rekruttering til de harde misbruksgruppene, og derigjennom øke kriminaliteten.

       Det vises til at en i Nederland har tillatt salg av mindre mengder cannabis for å skille markedene for « svake » og « sterke » stoffer. Det umiddelbare resultatet var at etterspørselen etter marihuana økte kraftig, at sterkere stoffer ble omsatt sammen med de svakere, og at kriminelle interesser har overtatt en stor del av omsettingen. Det framholdes at Nederland nå har varslet en innstramming.

       Det uttales at mangelen på praktiske, organisatoriske løsninger ved en eventuell liberalisering har preget debatten og at denne mangel på praktisk tilnærming har vært med på å befeste inntrykket av at debatten langt på vei har vært en akademisk øvelse. Som medvirkende faktorer til at debatten nå synes å ha fått ny styrke, anføres at den stadig sterkere økonomiske, politiske og sosiale integrasjon, bl.a. ved en nedbygging av grensekontrollen, har synliggjort det gjensidige avhengighetsforholdet mellom landene på dette området. De narkotikarelaterte problemene er blitt større og mer synlige, og HIV og AIDS har brakt en ny og skremmende dimensjon til et allerede alvorlig samfunnsproblem. Det nevnes at lokalpolitikere, representanter fra behandlingsapparatet, påtalemyndighetene og politiet føler stadig større grad av maktesløshet og frustrasjon, og at mange opplever et sprik mellom det de betrakter som de sentrale myndigheters retorikk og egen hverdag.

       Det vises til at i internasjonale fora for samarbeid på regjeringsnivå avvises enhver liberalisering. FNs narkotikakontrollråd (INCB) har gjentatte ganger pekt på at liberalisering vil være et brudd på medlemslandenes forpliktelser i forhold til FN-konvensjonene på området. Det påpekes at FN-konvensjonene på området ikke krever at signatarlandene skal strafferettsforfølge stoffmisbrukere. Landene kan selv innføre alternativer til fengselsstraff, som for eksempel behandling og rehabilitering. Italia og Spania har valgt å åpne for slike « administrative sanksjoner » som alternativ til fengsel.

       Den vedtatte Europeiske handlingsplan mot narkotika (1995-1999) framhever behovet for økt samordning og styrket innsats. Handlingsplanen inneholder ikke signaler i retning av liberalisering. Europaparlamentet har ved flere anledninger behandlet resolusjonsforslag om en viss liberalisering av narkotikapolitikken. I 1995 ble ett av disse vedtatt med knapp margin. Resolusjonen har imidlertid ikke bindende virkning overfor Rådet eller Kommisjonen. Rådet vil vurdere om en viss harmonisering av medlemsstatenes lovgivning kan bidra til å redusere narkotikamisbruket. Det framholdes at den frie flyt av varer og personer, ikke minst mellom Schengen-landene, har synliggjort mulige negative effekter av ulik lovgivning, og nødvendiggjort kompenserende tiltak som informasjonsutveksling og økt samarbeid. Den innstramming av politikken som har funnet sted i Nederland, kan ifølge meldingen trolig delvis ses på som et resultat av press fra europeiske naboland. Det uttales at en utvikling mot harmonisering av narkotikapolitikken etter alt å dømme vil forhindre enkeltland i å foreta politiske kursendringer i mer liberal retning.

       Gjennomgangen av liberaliseringsdebatten konkluderes med at liberalisering antagelig vil kunne gjøre det lettere for de langtkomne misbrukerne som verken er motivert for eller i stand til å nyttiggjøre seg det eksisterende behandlingsapparat, å fortsette sitt liv som misbrukere. Samtidig er det mye som taler for at liberalisering vil føre til økt rekruttering.

       I en drøfting av den øvre strafferammen for grove narkotikaforbrytelser vises det til at i Norge er strafferammene blitt hevet etterhvert som tilførselen av narkotika har økt og nye, farligere stoffer er introdusert. I 1964 ble maksimumsstraffen for narkotikaforbrytelser skjerpet fra 6 måneder til 2 år og i 1968 til 6 år. I 1972 ble den hevet til fengsel i inntil 10 år, og i 1981 til fengsel i inntil 15 år. Ved lovendring i 1984 ble strafferammen for det strengeste alternativet fastsatt til 21 år.

       Det framholdes at det gjennom domstolspraksis er etablert et strengt straffenivå for narkotikakriminalitet, men at straffeutmålingspraksisen er blitt vesentlig mildere de siste 20 år. Som årsak framholdes at det nå gjøres flere og større beslag av stoff, og at når de pådømte forhold blir stadig grovere, medfører dette over tid en viss reduksjon i straffenivået for samme forgåelse.

       Det vises til at kritikerne av den høye, øvre strafferammen hevder at den har begrenset allmennpreventiv effekt, og at f.eks. en halvering av straffenivået neppe ville få påviselige virkninger for tilgjengeligheten og misbruket av ulovlige narkotiske stoffer. Kritikerne framholder også at straffene for narkotikaforbrytelser ikke står i rimelig forhold til straffene for andre typer forbrytelser. Hensynet til de domfelte oppgis også som et argument for å senke straffene fordi lange fengselsopphold kan bidra til at den innsatte både helsemessig og sosialt er dårligere rustet til å greie seg på lovlydig vis etter løslatelsen.

       Det uttales i meldingen at det følgelig kan reises spørsmål om det norske straffenivået ved narkotikakriminalitet er for høyt, men at man likevel ikke kan se bort fra at den konsekvent restriktive narkotikapolitikken som har vært ført og føres i Norge, herunder strenge straffer, har bidratt til å opprettholde folks negative holdninger til tilgjengeligheten av narkotika og til narkotikamisbruk. Rettshåndhevelsen kan sånn sett sies å ha hatt en allmennpreventiv effekt. En merkbar reduksjon i straffenivået vil kunne oppfattes som et uheldig signal fra myndighetenes side i en situasjon som ikke innbyr til en mer aksepterende holdning overfor ulovlig handel med narkotika. Regjeringen vil, etter en samlet vurdering, ikke gå inn for en senking av den øvre strafferammen for grove narkotikaforbrytelser nå. Straffelovkommisjonen arbeider med en total revisjon av straffelovgivningen. Kommisjonen vil vurdere strafferammene for alle lovbrudd. Når kommisjonens samlede vurdering foreligger, vil Regjeringen vurdere også den øvre strafferammen for grove narkotikaforbrytelser på nytt.

6.2 Sammendrag av Dok.nr.8:62 (1996-1997)

       Stortingsrepresentant Ellen Chr Christiansen fremmer i Dok.nr.8:62 (1996-1997) følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen legge frem de nødvendige forslag for å legalisere narkotika og å avkriminalisere brukerne. »

       Som bakgrunn for forslaget framholder forslagsstilleren at dagens narkotikapolitikk fører til store problemer. Det vises til at det hvert år dør et stort antall mennesker på grunn av overdose, og til at en betydelig andel av brukerne har et forferdelig liv som er preget av kriminalitet, vold, prostitusjon og helseproblemer.

       Det vises til to typer argumenter for avkriminalisering og legalisering av narkotika, skadereduksjonsargumentet og argumentet om at hensynet til den enkeltes rettigheter og frihet bør tilsi at den enkelte selv, når han er myndig, må kunne ta egne valg om hvilke rusmidler vedkommende ønsker å bruke.

       Forslagsstilleren vil hevde at de aller fleste av de problemene som knyttes til narkotika, er problemer som skyldes norsk narkotikapolitikk - spesielt forbudet mot narkotika - og ikke de medisinske følgene av selve bruken.

       Det påpekes at til tross for at Norge har en meget streng narkotikapolitikk, er antall overdosedødsfall økende i motsetning til f.eks. i Nederland som med en langt mer liberal politikk har langt færre overdosedødsfall, og hvor antallet ikke er stigende. Det framholdes videre at avkriminalisering ville gjøre informasjonstiltak lettere og senke terskelen til helsevesenet.

       Det framholdes at det har vært en liberalisering av lovverket i forhold til bruk av narkotiske stoffer i store deler av Europa. Videre anser forslagsstilleren at det i Norge er et kunstig skille mellom legale og skattlagte rusmidler som alkohol og tobakk og ulovlige stoffer som medisinsk sett kan være mindre skadelige.

       Forslagsstilleren mener videre at forestillingen om at narkotiske stoffer virker slavebindende og frarøver brukeren friheten, hører hjemme i religion og mytologi, ikke i medisinen. Det uttales at ingen rusmidler som er kjent av menneskeheten, har slike egenskaper at de ikke gir brukeren mulighet for å slutte, og at det ikke er noen sammenheng mellom graden av avhengighet, og om stoffet er lovlig eller ikke.

       Det framsettes i dokumentet argumenter for at legalisering reduserer problemene for brukerne og for samfunnet, og det uttales at redusert kriminalitet er den viktigste grunnen til at legalisering vil gi fordeler for samfunnet som helhet.

       Til spørsmålet om bruken av narkotika vil øke ved legalisering, uttales det at det finnes intet sikkert svar. Det gis historiske eksempler fra USA, Storbritannia og Nederland som kan tyde på det motsatte, men forslagsstilleren finner alt i alt at mye taler for at etterspørselen etter narkotika hovedsakelig vil følge normale økonomiske prinsipper, og at økt tilgjengelighet og lavere pris vil kunne øke forbruket. Det uttales imidlertid at selv om legalisering skulle føre til en moderat økning i bruken og antall brukere, betyr ikke det nødvendigvis økte problemer idet forslagsstilleren mener en kan finne ganske klare holdepunkter for at en liberalisering vil redusere skadevirkningene.

       For forslagsstilleren er det klart at man i narkotikadebatten i tillegg til å snakke om skadereduksjon, også må se på legalisering som riktig i forhold til den enkeltes rettigheter og frihet, og hun finner grunn til å stille spørsmål om Norge som rettsstat kan være bekjent av å gi folk lange fengselsstraffer for å selge et stoff som medisinsk ekspertise er rimelig enige om er ganske harmløst (cannabis), samtidig som staten selv tjener seg rik på å selge et langt farligere rusmiddel (alkohol).

       Forslagsstilleren konkluderer med at dagens narkotikapolitikk har spilt fallitt og at denne politikken fører til flere dødsfall, høyere kriminalitet og større helsemessige problemer for brukerne enn en mer liberal narkotikapolitikk, og uttaler at ut fra en totalvurdering vil derfor det norske samfunn være tjent med å endre sin narkotikapolitikk.

6.3 Komiteens merknader

       Komiteen mener at narkotikaspørsmålet ikke kan løses av Norge alene, og vil at Norge fortsatt skal ha en aktiv rolle i alle internasjonale fora hvor dette spørsmålet står på dagsorden. Dette er også viktig for å forhindre at de liberaliseringstendenser som vi ser i andre land, ikke får rotfeste. Vi har mye å lære av de feil som er gjort i andre land, ikke minst i forhold til metadonprosjekt i Danmark og Nederland og heroinprosjekter i Sveits.

       Komiteen gir sin støtte til Regjeringens vurderinger av spørsmålet om liberalisering, og vil derfor avvise forslag i Dok.nr.8:62 (1996-1997) fra Ellen Chr Christiansen om å legalisere bruk av narkotika og avkriminalisere brukerne. Narkotikaproblemene i Norge i dag er svært omfattende og komiteen har ingen tro på at disse problemene vil bli mindre ved en eventuell legalisering av narkotiske stoffer. De fleste faglige vurderinger konkluderer tvert imot med at bruken av narkotiske stoffer vil øke ytterligere ved å avkriminalisere stoffene og bruken - og det er ikke en utvikling som komiteen ønsker. De landene som har ført en mindre restriktiv politikk enn Norge, har også et betydelig større antall brukere. Det er blitt hevdet at Nederland har fått en positiv utvikling etter at de delvis avkriminaliserte bruken av såkalt lettere narkotiske stoffer som cannabis. Dette medfører ikke riktighet. Bruken av narkotika er økende også i Nederland, og det er ingen tegn som tyder på at en mindre restriktiv lovgivning fører til færre brukere. Etter komiteens mening vil en legalisering ikke ha andre effekter enn en økende bruk av narkotiske stoffer, og komiteen ser derfor ingen grunn til å gjøre norsk lovgivning mindre restriktiv.

       Komiteen har merket seg at det blir hevdet at Nederland har en mindre nedslående statistikk enn Norge når det gjelder antall døde av overdoser de siste årene. Komiteen vil på ingen måte avdramatisere situasjonen i Norge og spesielt i Oslo, men det er etter komiteens oppfatning ingen grunn til å hevde at situasjonen er mindre dramatisk i Nederland. Norge og Nederland har ingen felles måte å registrere overdosedødsfall på. Når man ser på misbruket av narkotiske stoffer i Nederland, er det få holdepunkter for å hevde at situasjonen er mindre dramatisk der enn i land med en mer restriktiv politikk. Komiteen har også merket seg at EU og spesielt nabolandene til Nederland, nå legger et sterkt press på nederlandske myndigheter for igjen å gjøre all bruk av narkotika illegalt i Nederland. De hevder å kunne påvise at den liberale politikken i Nederland også har ført til flere brukere i nabolandene. På denne bakgrunn vil komiteen avvise liberalisering som et alternativ til dagens norske narkotikalovgivning.

       Komiteen mener også at en restriktiv lovgivning har en forebyggende effekt. Det enkelte menneske skal være klar over at man trår over en lovlig grense når man velger narkotiske stoffer som rusmiddel. Komiteen er klar over at vi i dag har et stort problem knyttet til misbruk av alkohol, men etter komiteens oppfatning er det intet argument for å legalisere flere rusmidler som vil føre enda flere mennesker inn i et rusmisbruk.

       Komiteen vil likevel nok en gang understreke at lovverket aldri kan bli det viktigste verktøyet for å forhindre bruk av narkotika. Det er gjennom et aktivt forebyggende arbeid og gode informasjons- og holdningsskapende tiltak vi på sikt kan oppnå de beste resultatene på dette området.

       Komiteen vil peke på at det er nødvendig å intensivere grensekontrollene for å få tatt mest mulig av smuglervarene. Tollvesenet bør derfor styrkes slik at det kan ha hyppigere tollaksjoner ved grensene. Tilstedeværelse av tollere ved grensen fører til større mengder beslaglagt narkotika. Dette skjer også uten forutgående tips eller mistanke.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, vil vise til at narkotikakriminaliteten er internasjonalt organisert; og derfor må også politi- og tollmyndigheter samarbeide på tvers av landegrenser. Bare en del av de beslag som gjøres i Norge, kommer av såkalte « stikkprøvekontroller » ved grensen. Resten av beslagene kommer av et tett internasjonalt nettverk som utveksler informasjon. Dette arbeidet må utvikles og styrkes. Schengen-avtalen er et viktig bidrag i så måte. Samtidig er det viktig fortsatt å støtte prosjekter i FNs og Europarådets regi og integrere narkotikapolitikken i bistandsarbeidet.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti legger til grunn at narkotikakriminaliteten er internasjonalt organisert og arbeider på tvers av statsgrensene. Den alt overveiende del av beslaglagt narkotika i Norge blir tatt ved grensene, oftest i et samspill mellom etterretning og grensekontroll. Det internasjonale informasjonsnettverket mellom politi- og tolltjenester må utvikles og styrkes.

       Men det er etter disse medlemmers mening avgjørende at dette ikke skjer på bekostning av dagens mest effektive hinder for internasjonal kriminalitet, grensekontrollen. Disse medlemmer ser derfor ikke Schengen-avtalen som tjenlig for å styrke arbeidet mot internasjonal narkotikakriminalitet. Schengen-avtalens målsetning er at personer skal kunne bevege seg mellom medlemslandene uten grensekontroll, mens kamp mot internasjonal kriminalitet er en sideeffekt. EU-parlamentet kritiserte i en resolusjon 11. mars 1997 Schengen for å være ensidig innretta mot å « ta » utlendinger og for å være for lite av kriminalitetsbekjempende tiltak:

« Europaparlamentet anmoder om, at optagelse i politiets databaser indskrænkes til forebyggelse af en reel fare eller udpræget kriminel adfærd i overensstemmelse med Europarådets folkeretlige bestemmelser; gør opmærksom på, at dette kriterium ikke opfyldes, når udlændinge registreres med det formål at nægte dem adgang til territoriet, og at en stor gruppe mennesker derved kriminaliseres uden mulighed for at gøre indsigelse ».

       Dansk politiforening stiller seg tvilende til om samarbeidet vil virke kriminalitetsbekjempende, og lederen for grensepolitistasjonen i Padborg, J Søby Thygesen, sier til avisa « det ny Notat » 18. oktober 1996 at

« åbne Schengen-grenser, .. forventes at føre til mere kriminalitet, bedrageri og kontrol og til et forringet forhold mellem politi og befolkning. »

       Leder i Lensmannsetatens landslag, Arne Johannesen, sa til Arbeiderbladet 12. februar 1996:

« All logikk tilsier at man burde styrke grensekontrollene i Europa istedenfor å fjerne dem. Nøkkelen til kontroll ligger ved grensa. Der kan alle kontrolleres uten skjellig grunn til mistanke ».

       Det vises også til at Frankrike, selv om landet deltar i Schengen-samarbeidet, har valgt å beholde grensekontrollen mot Benelux-landene for å motvirke smugling av narkotika fra Nederland. I samarbeidsavtalen som er forhandlet fram mellom Norge og Schengen-landene, skal personkontrollen avskaffes, mens det foreløpig ikke er gitt en endelig regulering for håndbagasjekontrollens del. Dette vil svekke den totale grensekontrollen mot Schengen-landene.

       Disse medlemmer viser til at det internasjonale politisamarbeidet bør videreføres innenfor nordiske rammer og i det verdensomspennende Interpol med 176 medlemsland. Disse medlemmer mener det er ubestridelig at Interpol, slik organisasjonen fremstår i dag, er den mest moderne og effektive internasjonale organisasjon i kampen mot internasjonal kriminalitet. Narkotikakriminaliteten har utgangspunkter og forgreninger langt utenfor Schengen-området, og avgjørende viktige forskjeller mellom Interpol og Schengen er at førstnevnte uttrykkelig ikke skal brukes til politiske formål eller til utlendingskontroll.

       Disse medlemmer mener det er viktig fortsatt å støtte prosjekter i FNs og Europarådets regi og integrere narkotikapolitikken i bistandsarbeidet.