5. Justisdepartementet
5.1 Videreutvikling, utplassering og etterbruk av edb-systemer planlagt for De olympiske vinterleker 1994
I forbindelse med De olympiske vinterleker 1994 (OL-94) hadde Justisdepartementet bl.a. ansvaret for at følgende systemløsninger forelå for politiets arbeid:
| - | Basissystemer for tekstbehandling og skjemahåndtering (BL). |
| - | Personelladministrativt system/system for tjenesteliste, turnus. arbeidstidsreglement (PA/TTA). |
| - | Politioperativt styringssystem (PO). |
| - | Nødvendig teknisk infrastruktur. |
Systemene skulle være ferdig utviklet og tas i bruk under OL-94. Det var en klar forutsetning at systemene skulle ha full etterbruksverdi, og at de skulle utplasseres og tas i bruk i ordinært politiarbeid ved landets politidistrikter etter OL.
Riksrevisjonen har i brev av 6. mars og 31. mai 1996 til Justisdepartementet bedt om redegjørelse for en rekke forhold vedrørende utvikling og etterbruk av systemene.
Ifølge Justisdepartementets svarbrev er det kun PO som ble nyttet som forutsatt under OL-94.
Det fremgår av korrespondansen at opprinnelig versjon av BL-systemet er skrinlagt. Et nytt BL-system (BL-96) er etter hva departementet opplyser utviklet til et fullverdig saksbehandlingssystem for straffesaksbehandling. Serieutplassering av systemet til samtlige av landets politidistrikter vil starte i 1996. Et frittstående TTA-system er ferdig utviklet februar 1996 og vil etter foreliggende plan bli serieutplassert fra 1997. Videreutvikling av det opprinnelige PA er stoppet. PO-systemet er i drift ved to politikamre og ett politidistrikt. PO planlegges innført ved ytterligere to distrikter i løpet av 1996. Departementet har imidlertid tatt forbehold om tidsplan og utplasseringsomfang.
Riksrevisjonen har gått nærmere inn på følgende forhold:
5.1.1 Kostnadsoverskridelser og prosjektregnskap m.v.
Riksrevisjonen har mottatt en oversikt over budsjetterte og faktiske kostnader vedrørende de fire hovedsystemene for perioden 1992 til og med 1995.
Ifølge nevnte oversikt er det for perioden 1992-95 budsjettert med 190,8 mill. kroner og brukt 211,4 mill. kroner. Ifølge departementet er merutgiftene dekket gjennom omdisponeringer og holdt innenfor de totale budsjettrammer for politi- og lensmannsetaten.
Av kostnadene på 211,4 mill. kroner er 72,4 mill. kroner fordelt på de fire systemene (PO, PA, TTA og BL). Departementet har uttalt at det i en del tilfeller har vært vanskelig å slå fast hvilket system enkelte kostnadselementer gjelder.
Riksrevisjonen har bedt om redegjørelse om hvorfor ca to tredjedeler av utgiftene ikke er fordelt og at det er medgått 20,6 mill. kroner mer enn budsjettert. Videre har Riksrevisjonen bedt opplyst hva departementet vil gjøre for å sørge for at tilfredsstillende prosjektregnskap blir ført for den videre fullføringen av prosjektene.
I departementets svar til Riksrevisjonen heter det at den alt overveiende del av beløpet som ikke er fordelt på system, er grunnleggende fellesutgifter for aktiviteter som vedrører samtlige systemer. Derfor er det ikke hensiktsmessig å henføre beløpet til bestemte systemer.
Når det gjelder merforbruk i forhold til prosjektbudsjettet skyldes dette utvidede og endrede krav til funksjonalitet i forhold til de opprinnelige kravspesifikasjonene, anskaffelse av kostbare arbeidsstasjoner i stedet for PCer som planlagt og at anskaffelse av nettverk ble dyrere enn planlagt. Videre var det i det opprinnelige budsjett ikke planlagt med utgifter til ekstern kvalitetssikring og prosjektadministrasjon.
Etter Riksrevisjonens vurdering indikerer overskridelsene at planleggingen og oppfølgingen ikke har vært tilfredsstillende. De totale utgiftene i perioden 1992-95 utgjør i underkant av 241 mill. kroner. Dette er et betydelig beløp og Riksrevisjonen finner det påfallende at det ikke kan gis opplysninger om hva det enkelte system totalt har kostet.
5.1.2 Konsulenthonorarer og prosjektstyring
Av oversikt over kostnader for 1992-95 går det fram at konsulenthonorarer totalt utgjør 97,6 mill. kroner av utgiftene på 211,4 mill. kroner.
I brev fra Politiets datatjeneste av 21. mai 1995 til Justisdepartementet uttales bl.a. at systemutviklingssiden for PO, BL, PA/TTA er preget av dårlig styring. Fremdriften har sprukket en rekke ganger og kostnadsanalysene har vært urealistiske og således ikke holdt. Det uttales også at et betydelig antall konsulenter har vært engasjert i utviklingsarbeid på timebasis uten klare kontraktsfestede ansvarsforhold om hvilke egenskaper de enkelte produktene skal ha når de er ferdige.
På denne bakgrunn ba Riksrevisjonen om redegjørelse, herunder opplyst hvor stor andel av konsulentutgiftene som er utbetalt i henhold til kontraktsfestede forhold og hvor stor andel av konsulentutgiftene som er utbetalt på timebasis uten kontraktsfestede ansvarsforhold om hvilke egenskaper de enkelte produktene skal ha når de er ferdige.
Justisdepartementet har opplyst at ifølge Politiets datatjeneste, er all konsulentbistand inngått etter kontrakt. Videre uttaler departementet at en tilstandsanalyse av virksomheten avdekket en generell svakhet ved kontraktene ved at systemenes sluttprodukter ikke var klart nok definert. Det er deretter gjennomført en nødvendig omlegging av virksomheten og en snuoperasjon internt ved PD.
Riksrevisjonen oppfatter departementets uttalelse slik at prosjektstyringen ikke har vært tilfredsstillende og antar at dette kan ha ført til ikke ubetydelige merutgifter for staten.
5.1.3 Utgifter vedrørende personelladministrativt system (PA)
I brev fra Politiets datatjeneste til Justisdepartementet uttales det bl.a. at PA er beheftet med så mange grunnleggende problemer at dette systemet bør vurderes erstattet med en annen løsning.
Departementet har opplyst til Riksrevisjonen at PA er stoppet. Departementet har videre uttalt at PA-løsningen sørget på en effektiv måte for å administrere personellet under OL, herunder føring av personalia, fravær og forlegning. Lønnsdelen var det imidlertid ikke mulig å ferdigstille til OL, fordi dette ville kreve vesent-lige endringer i et innkjøpt standardsystem som på forhånd ikke var tilpasset politiets krav.
Kostnader som er påløpt til systemet PA er, ifølge departementet, 5 mill. kroner. I tillegg kommer lønnskostnader på ca 2,4 mill. kroner til eget personell og tap på 1 mill. kroner som er investert i TTA. Det foreligger også et uavklart krav mot Politiets datatjeneste på 2,2 mill. kroner i forbindelse med kontraktsoppsigelse. I tillegg antar Riksrevisjonen at ytterligere utgifter også kan henføres til PA.
Etter det Riksrevisjonen kan se ut fra det tallmaterialet som er presentert, er det vanskelig å fastslå hvilke utgifter det personelladministrative systemet som er besluttet ikke tatt i bruk, har påført staten i tillegg til de 8,4 mill. kroner som er direkte henført til prosjektet.
5.1.4 Gevinstberegning
Riksrevisjonen har i brev av 31. mai 1996 bedt Justisdepartementet om en redegjørelse for når departementet forventer å oppnå en positiv nåverdi av de investeringer som er foretatt/må foretas.
Departementet svarer i brev av 25. juni 1996 bl.a.:
| « Ved vurdering av gevinster og lønnsomhet ved å fullføre og utplassere systemene etter OL skiller vi mellom tre typer fordeler: |
| a) | Strategiske fordeler. |
| b) | Styringsmessige fordeler. |
| c) | Rasjonaliseringsmessige fordeler. |
| Det er kun rasjonaliseringsgevinstene som kan kvantifiseres i kroner i en nytteberegning. De strategiske og styringsmessige kan bare måles i endringer i tilstanden over tid, og kan ikke tallfestes i en internrenteberegning eller nåverdiberegning. |
| Rasjonaliseringsgevinstene knytter seg primært til BL. For PO og TTA er gevinstene først og fremst av styringsmessig og strategisk art. » |
På bakgrunn av de opplysninger som er gitt av Justisdepartementet kan Riksrevisjonen ikke se at det er lagt opp til et system som kan vise når prosjektene forventes å gi avkastning i forhold til de investeringer som er foretatt.
5.1.5 Politioperativt styringssystem (PO)
Departementet har opplyst at av de systemene som var planlagt til bruk under OL, ble PO som var det desidert mest viktige og kostnadskrevende systemet, benyttet som forutsatt under OL. PO var et meget effektivt system som til enhver tid ga politiet nødvendig etterretningsinformasjon og oversikt over politistyrken. Dette medførte at OL kunne avvikles på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte uten å redusere politiberedskapen i resten av landet under et beredskapsmessig minimum. Departementet har videre opplyst at IT-planen høsten 1995 ble revidert i tråd med justiskomiteens merknader i B.innst.S.nr.4 (1994-1995). Innføringen av PO-systemet ble nedprioritert til fordel for snarlig innføring av kontorstøtte og administrative systemer for hele politiet og lensmannsetaten.
Ut fra det tallmaterialet som er presentert av departementet, kan 48,2 mill. kroner henføres til PO-systemet. I tillegg antar Riksrevisjonen at visse beløp av utgiftene til fellesaktiviteter på 139 mill. kroner og utgifter til bruk av eget personell på 14 mill. kroner vedrører dette system.
Riksrevisjonen oppfatter departementets uttalelse slik at det nå råder usikkerhet om hvorvidt PO-systemet vil bli serieutplassert i fremtiden. Riksrevisjonen vil peke på at systemet var forutsatt å ha full etterbruksverdi, skulle utplasseres og tas i bruk i ordinært politiarbeid ved landets politidistrikter og at PO-systemet ifølge departementet var det mest kostnadskrevende systemet som var utarbeidet i forbindelse med OL 1994.
Justisdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
| Justisdepartementet har redegjort for hva det enkelte system totalt har kostet å anskaffe og utvikle. I tillegg kommer fellesutgifter som ikke er henførbare til hvert system og som vi derfor ikke har funnet hensiktsmessig å fordele. |
| Ved vurderingen av lønnsomheten for hele IT-satsingen er det imidlertid viktig å ta hensyn til de ufordelte fellesutgiftene. |
| Tilstandsanalysen som ble gjennomført etter oppdrag av departementet, avdekket at kontraktene ikke var gode nok i beskrivelsen av hvilke egenskaper de ferdige produktene skulle ha. Det er deretter gjennomført en nødvendig omlegging av virksomheten og en snuoperasjon internt ved Politiets datatjeneste. |
| Departementet vil opplyse at etatens brukerkrav til IT-systemer nå ivaretas ved oppnevnte faggrupper bestående av fagfolk fra etaten. |
| PA ble anskaffet etter en omfattende valgprosess. Senere utvikling har imidlertid vist at PA ville være uhensiktsmessig i forhold til andre generelle lønns- og personalsystemer i staten. |
| Det er lagt opp til et system for beregning av nødvendig rasjonaliseringsgevinst for at prosjektet skal tilfredsstille statens krav til avkastning. Beregningen er basert på en levetid på 5 år etter siste installasjon og det nødvendige vedlikehold er lagt inn som driftskostnad. Det forutsettes at hvert politidistrikt realiserer sin gevinst på minst 4 % ett år etter at installasjon av utstyr og programvare er avsluttet i distriktet. |
| Det politioperative systemet PO som var i bruk under OL, benyttes døgnkontinuerlig til avvikling av alle oppdrag ved operasjonssentralen i Oslo politikammer og er i tillegg i drift i enkelte utvalgte distrikter. Målet er å videreføre utplassering av PO i etaten. Departementet prioriterer i første omgang utplassering av infrastruktur, samt systemer for kontorstøtte og saksbehandling. Departementet har i denne forbindelse lagt vekt på Justiskomiteens uttalelse i budsjettinnstillingen for 1995 om å prioritere og ta i bruk utstyr og programvare som gir større effekt og at mer avanserte systemer må vente. |
| Beslutning om eventuell utplassering av PO på bred basis vil bli tatt på grunnlag av erfaring fra den pågående driften. Erfaringene med systemet er så langt positive. » |
Riksrevisjonen konstaterer at det politioperative systemet PO ble tatt i bruk som forutsatt under OL-94. Det har pågått en omfattende videreutvikling for å få satt de øvrige systemene i drift og ett av systemene (Personelladministrativt system) er stoppet. PO er fortsatt i begrenset prøvedrift og det er ikke truffet beslutning om serieutplassering. Det er Riksrevisjonens oppfatning at prosjektstyringen ikke har vært tilfredsstillende. Dette kan ha ført til ikke ubetydelige merutgifter for staten.
Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
5.1.6 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at av de fire systemløsninger som forelå for politiets arbeid under De olympiske vinterleker i 1994, var det kun politioperativt styringssystem (PO) som ble nyttet som forutsatt under OL-94. Komiteen har videre merket seg at den opprinnelige versjon av basissystemer for tekstbehandling og skjemahåndtering (BL) er skrinlagt og at et nytt BL-system er utviklet og at serieutplassering av dette til landets politidistrikter er iverksatt f.o.m. 1996. Når det gjelder personelladministrativt system/system for tjenesteliste, turnus, arbeidsreglement (PA/TTA), registrerer komiteen at videreutviklingen av det opprinnelige PA er stoppet. Videre har komiteen merket seg at politioperativt styringssystem (PO) er i drift ved to politikamre og ett politidistrikt og at dette planlegges innført ved ytterligere to distrikter, men at departementet har tatt forbehold om tidsplan og utplasseringsomfang.
Når det gjelder kostnadsoverskridelser har komiteen merket seg at to tredjedeler av utgiftene ikke er fordelt og at det er medgått 20,6 mill. kroner mer enn budsjettert for prosjektene. Komiteen har videre merket seg at merforbruket skyldes endrede krav til funksjonalitet i forhold til de opprinnelige kravspesifikasjonene og anskaffelse av kostbare arbeidsstasjoner, nettverk samt ekstra utgifter til ekstern kvalitetssikring og prosjektadministrasjon. Komiteen er enig med Riksrevisjonens vurdering at disse overskridelsene indikerer at planleggingen og oppfølgingen av systemene ikke har vært tilfredsstillende. Komiteen har videre merket seg at de totale utgiftene i perioden 1992-95 utgjør i underkant av 241 mill. kroner.
Komiteen har også merket seg at systemutviklingssiden for PO, BL, PA/TTA har vært preget av dårlig styring, urealistiske kostnadsanalyser og at fremdriften har sprukket en rekke ganger. Komiteen vil i denne sammenheng understreke at dette ikke er tilfredsstillende, men konstaterer at Riksrevisjonen oppfatter departementet dithen at også departementet innser at prosjektstyringen ikke har vært tilfredsstillende og at dette kan ha medført ikke ubetydelige merutgifter for staten.
Komiteen vil videre understreke at det også er utilfredstillende at Justisdepartementet heller ikke har lagt opp til noe system som kan vise når disse prosjektene forventes å gi avkastning i forhold til de investeringer som er forutsatt. Komiteen har merket seg at departementet i denne sammenheng også vektlegger de ufordelte fellesutgiftene som et viktig vurderingsgrunnlag. Men komiteen vil understreke at lønnsomhetsvurderingen for disse prosjektene burde vært bedre enn det som fremkommer av Riksrevisjonens gjennomgang av saken.
Når det gjelder kontraktsforholdene har komiteen merket seg departementets konklusjon om at kontraktene ikke var gode nok i beskrivelsen av hvilke egenskaper de ferdige produktene skulle ha, og at det er gjennomført en nødvendig omlegging av virksomheten og interne omstruktureringer ved Politiets datatjeneste. Komiteen er videre tilfreds med at etaten nå har oppnevnt faggrupper bestående av fagfolk fra etaten for å ivareta brukerkravene til IT-systemene. Komiteen har videre merket seg at departementet nå har iverksatt nødvendige tiltak for å imøtekomme de klart utilfredstillende forhold rundt dette prosjektet som Riksrevisjonen har påpekt innenfor de ulike områder. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at prosjektstyringen ikke har vært tilfredsstillende og at dette kan ha medført merutgifter for staten. Komiteen registrerer at i dette prosjektet opplever man de samme svakheter som ved flere andre IT-prosjekter i staten. Komiteen slutter seg derfor til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Til observasjo