4. Postverkets rolle og rammebetingelser
4.1 Postverkets rolle i postpolitikken
4.1.1 Sammendrag
Postverkets hovedvirksomhet er informasjonsformidling, lettgodstransport og utføring av bank- og betalingsformidlingstjenester for Postbanken. Kjernevirksomheten innen disse områdene er konsentrert om formidling av landsdekkende postsendinger og utførelse av grunntjenester for Postbanken.
Etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 17 (1991-1992) / Innst.S.nr.144 (1991-1992) følger det at Postverkets virksomhet skal være selvfinansierende, men at staten skal gi kompensasjon for merkostnadene ved å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå ved postbehandlingen i distriktene utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Det legges i meldingen ikke opp til noen endring av dette.
Postverket er i den daglige drift av virksomheten tillagt vide fullmakter. En oversikt over de viktigste fullmakter i dag går frem av kap. 5.1.2 i meldingen. Styret for Postverket er tillagt en viktig rolle når det gjelder den daglige driften.
Departementet ser ikke muligheter for vesentlige utvidelser av Postverkets fullmakter innenfor rammen av forvaltningsbedriftsmodellen.
Det totale resultat, eller avkastningen (resultat før avsetninger til statskassen, til reguleringsfond og til investeringer), og statens krav til utbytte vil være sentrale økonomiske styringsmål for Postverket. I tillegg forutsettes at staten skal kunne stille krav til utbytte.
De økonomiske resultatmålene forutsettes basert på at Postverket, innenfor øvrige rammebetingelser, skal drives effektivt med tanke på å utnytte offentlige ressurser best mulig. Årlige resultat- og produktivitetsmål vil som tidligere bli fastsatt gjennom den årlige budsjettbehandlingen.
4.1.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at Postverket har en meget høy servicestandard for både nasjonale og internasjonale postsendinger. Dette er av stor betydning særlig for næringslivet rundt om i landet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet ser det som særlig viktig at Postverket også i framtiden står fram som statens viktigste redskap for å gi likeverdige og gode posttjenester i hele landet.
Disse medlemmer viser til at Stortinget ved flere anledninger har vektlagt at Postverket skal drives etter forretningsmessige og bedriftsøkonomiske prinsipper, samtidig på en slik måte at de pålagte samfunnsforpliktelsene oppfylles. Dette medfører store utfordringer i forhold til å balansere utviklingen av Postens totale kapasitet og ressurser til stadig endrede krav og behov i markedet. Disse medlemmer vil i denne sammenheng vise til Innst.S.nr.162 (1986-1987), jf. St.meld. nr. 31 (1986-1987) Om Postverkets rammebetingelser:
| « Komiteen er budd på at det kan bli naudsynt å auka investeringane monalag frå dagens nivå, m.a. for å ta i bruk nye teknologiske formidlingsformer og oppnå høgare produktivitet. » |
| « Komiteen meiner det er viktig å sikra at statlege verksemder vert drevne effektivt og at dei ikkje nyttar ressursar som kunne brukast betre andre stader. » |
| « Komiteen meiner at det i Postverket sin samproduksjon som hovudregel må krevjast at ein minst dekkar særkostnadene samt ein rimeleg del av felleskostnadene. » |
| « Komiteen er vidare samd med departementet i at Postverket skal vera sjølvfinansiert. » |
| « Komiteen er samd med departementet i at den politiske styringa av Postverket i framtida i hovudsak skal foregå gjennom at Regjering og Storting set opp målsettingar og rammevilkår for verksemda ved handsaminga av ein rullerande fleirårsplan. » |
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener at selv om servicestandarden på posttjenestene i Norge er generelt god, kan denne forbedres. Disse medlemmer viser til sine merknader om servicegrad og tilgjengelighet.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til sine merknader under pkt. 2.2 og vil peke på at de utfordringer Postverket står overfor tilsier en annen og raskere beslutningsstruktur enn det dagens styringsform gir. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til det framsatte forslaget om å omgjøre Postverket til aksjeselskap fra 1. januar 1997.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ser Postverket som statens viktigste redskap for gode postale tjenester for hele landet. Dette betinger at det legges politiske føringer og beslutninger om servicenivå, og at Postverket ikke pålegges å legge ensidige bedriftsøkonomiske vurderinger til grunn for sin strategi.
4.2 Postverkets virksomhet
4.2.1 Sammendrag
Kap. 5.2 i meldingen gir en oversikt over Postverkets virksomhet i dag. Postverkets tjenestetilbud var i 1995 organisert innenfor følgende hovedforretningsområder:
| - | Postens Brev |
| - | Postens Lettgods |
| - | Internasjonal Post |
Postbankens tilbud av bank- og betalingstjenester gjennom Postverkets nett inngår i tillegg som et viktig forretningsområde.
Postverket hadde i 1995 en omsetning på ca 10 mrd. kroner. Samlet resultat (resultat før avsetning til statskassen, reguleringsfond og investeringer) var 343,3 mill. kroner.
Forretningsområdet Postens Brev bidro i 1995 med 54,6 % av Postverkets samlede driftsinntekter. Posten Lettgods bidro tilsvarende med 13,1 % av inntektene og Internasjonal Post med 9,1 %. Inntektene fra de finansielle tjenestene, bank og betalingsformidling, utgjorde 12,1 % av de samlede inntekter.
Postverket sysselsatte ved årsskiftet 1995/96 i underkant av 30.000 personer (ca 26.000 årsverk), hvorav mer enn halvparten var kvinner. Et stort antall av arbeidsplassene er i distriktene.
Personalkostnadene utgjorde i 1995 ca 2/3 av de samlede driftskostnadene. Ca. 44 % av sysselsettingen, målt i antall årsverk, var i 1995 knyttet til omdeling, transport og sorteringstjeneste. Tilsvarende var ca 27 % av årsverkforbruket knyttet til skranke- og indretjeneste.
4.2.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til at det ved årsskiftet 1995/96 var sysselsatt i underkant av 30.000 personer, og at et stort antall av arbeidsplassene var i distriktene. Komiteen forutsetter at den distriktsmessige profilen på sysselsettingen opprettholdes og at etablering av ny virksomhet innenfor Postverket også plasseres i distriktene og ikke sentraliseres til Oslo-området.
4.3 Markedsmessige perspektiver og utfordringer
4.3.1 Sammendrag
Den teknologiske og markedsmessige utviklingen påvirker alle de tre hovedvirksomhetsområdene i Postverket. Trafikken viser totalt sett en svak vekst de senere årene.
Det har imidlertid skjedd vesentlige endringer når det gjelder trafikkutviklingen innen de enkelte hovedgrupper av produkter og tjenester, noe som bl.a. har ført til en betydelig nedgang i skranketrafikken ved postkontorene. Denne utviklingen antas å bli enda mer merkbar i årene framover.
De største endringene antas å komme innenfor delmarkedene for fysisk informasjonsformidling og finansielle tjenester. Også innenfor lettgodsmarkedet antas det imidlertid å bli betydelige strukturelle endringer på bakgrunn av endrede kundekrav og nye teknologiske muligheter.
For å oppfylle de samfunnspålagte kravene og for å nå de forretningsmessige målene som er definert, er det nødvendig at Postverket utnytter den teknologien som bidrar til å gi de produktene kundene stiller krav om. Utnyttelse av ny teknologi er også viktig for å få en så effektiv produksjon som mulig.
Bedriftsmarkedet (næringslivet og det offentlige) står for over 90 % av Postverkets portoinntekter. Postverkets muligheter for å lykkes vil derfor avhenge av i hvilken grad bedriften er i stand til å tilby de tjenester bedriftskundene etterspør.
For å møte konkurransen og for at Postverket skal kunne drives bedriftsøkonomisk forsvarlig også i framtida, vil følgende være sentrale innsatsområder:
| - | De tradisjonelle fysiske produktene, som fortsatt vil utgjøre hovedgrunnlaget for Postverkets inntekter, må videreutvikles og verdiøkes bl.a. ved hjelp av elektroniske produkter. |
| - | Sammensetningen av betjeningsformer, herunder postkontornettet, må tilpasses i takt med endringer i etterspørselen, men samtidig slik at de overordnede servicekravene overholdes. |
| - | Det må utvikles og tilbys nye produkter og tjenester, herunder elektroniske løsninger, i tråd med endringer i kundenes etterspørsel. |
Postverket har i den strategiplan som er utarbeidet for perioden 1996-2000 lagt vekt på at satsingen på elektroniske tjenester i hovedsak vil være rettet mot å styrke dagens fysiske tjenester, samtidig som en del satsinger vil framtre som nye og mer selvstendige elektroniske tjenester. Departementet mener at en slik satsing vil være i tråd med de overordnede mål for virksomheten, men samtidig at dette kan reise en del prinsipielle spørsmål knyttet til Postverkets virkeområde og forholdet til andre aktører i markedet herunder Telenor.
Departementet ser at det vil være naturlig med en viss grad av overlapping mellom Postverket og Telenor med den utviklingen man ser på teknologisiden. Så lenge Postverket har som hovedstrategi å verdiøke de fysiske tjenestene, vil det på kort sikt være snakk om relativt få områder hvor man har direkte konkurranseflater. På lengre sikt vil Postverket og Telenor i større grad bli konkurrenter. Departementet legger til grunn at de to bedriftene ikke skal utvikle produktspekteret slik at det blir konkurranse innen kjerneområdet til de to bedriftene. Utover dette finner departementet det ikke hensiktsmessig å sette bestemte grenser for Postverkets satsinger på elektroniske tjenester.
For å møte konkurransen på det internasjonale markedet vil det være viktig å opprettholde det etablerte samarbeide mellom postverkene. Utfordringen her vil være å finne den rette balansen mellom konkurranse og samarbeid. Postverket bør ha anledning til å inngå samarbeidsavtaler og allianser med private aktører i markedet ut fra en forretningsmessig vurdering. I denne sammenheng bør det bl.a. åpnes adgang for Postverket til å kjøpe eierandeler i nasjonale og internasjonale selskaper innenfor rammen av de økonomiske fullmakter Stortinget gir.
4.3.2 Komiteens merknader
Komiteens medlemmer fra Høyre er enig i at Postverkets mulighet til å lykkes i omstillingen er avgjørende for Postverkets framtid som servicebedrift. Disse medlemmer mener dette tilsier at Postverket gis en styringsform som er bedre tilpasset de markedsmessige perspektiver og utfordringer som Postverket som bedrift vil møte. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til framsatt forslag om omgjøring av Postverket til aksjeselskap.
Disse medlemmer vil også peke på at monopolet og derved manglende konkurranse, også har medført manglende incitament for effektivisering og omstilling.
Disse medlemmer viser i denne sammenheng til framsatt forslag om å avskaffe monopolområdet fra 1. januar 1998.
Disse medlemmer mener det er behov for ytterlige markedstilpassing av Postverket for å sikre et godt og variert tilbud til forbrukerne over hele landet. Disse medlemmer tror dette best kan skje gjennom økt konkurranse og ytterligere markedstilpassing. Disse medlemmer mener det er nødvendig at Postverket også kan trekke på kompetanse til andre aktører på ulike områder i bransjen.
Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:
« Styret i Postverket får fullmakt til å delbørsintrodusere Postverket i løpet av 1997. »
4.4 Endringer i tjenester og betjeningsformer
4.4.1 Sammendrag
Postverkets tjenestetilbud tilbys i dag gjennom et vidt forgrenet distribusjons- og ekspedisjonsnett. Sammensetningen av nettet og betjeningsformene må vurderes og tilpasses de endringer som skjer i tiden, herunder den teknologiske utvikling og endringer i kundevaner og kundebehov.
En hovedoppgave framover vil være å sikre et servicenivå med god tilgjengelighet til landsdekkende posttjenester gjennom et samlet tilbud av stasjonære inn/utleveringssteder, lokalomdelingsruter, landpostruter, elektronisk nett m.m.
Postverket regner med en betydelig nedgang i skranketrafikken ved postkontorene i årene framover. Postverket regner i sine prognoser med at antall skranketransaksjoner vil bli redusert med om lag 60 % fram mot år 2000, jf. fig. 5.4.2 i meldingen. Den prognostiserte trafikknedgangen antas å utgjøre ca 1 mrd. kroner i tapte inntekter i ekspedisjonsnettet om 4-5 år. Hvis kostnadsnivået i postkontornettet opprettholdes, innebærer det at Postverkets resultat i løpet av de nærmeste årene vil bli vesentlig forverret.
I henhold til Postverkets beregninger er underskuddet i ekspedisjonsnettet i 1995 i størrelsesorden 900 mill. kroner. Dersom det ikke gjøres noe med kostnadssiden i ekspedisjonsnettet, vil underskuddet i nettet øke betydelig. Det er derfor viktig å finne fram til nye og mer fleksible driftsformer som gjør at de overordnede mål som service kan nås på en mer kostnadseffektiv måte.
Det var pr. 1 januar 1996 2.356 postkontor i Norge og 2.350 landpostruter.
Av den totale trafikken (bokførte sendinger) ved postkontorene utføres ca 43 % ved de 200 største kontorene. De 800 største kontorene står for vel 80 % av trafikken. Det betyr at de ca 1.600 resterende kontorene står for under 20 % av trafikken. Ut fra bedriftsøkonomiske vurderinger vil stadig flere av postkontorene framstå som ulønnsomme på grunn av sviktende trafikkgrunnlag.
Nærmere 60 % av arbeidsoppgavene som utføres ved et gjennomsnittlig postkontor er i dag knyttet til bank/betalingsformidling. Samtidig viser utviklingstrekkene mht. etterspørsel at det er innen bank/betalingsformidling det vil være størst nedgang i antall skranketransaksjoner. Nedgangen i skranketrafikken skyldes bl.a. en vridning fra bruk av utbetalingskort til konto-til-konto-overføringer. Et eksempel på dette er utbetalingene fra Rikstrygdeverket. Også konkurransen fra elektroniske tjenester er strekt økende. Slike tjenester vil i stor grad kunne tilbys andre steder enn i postkontorlokalene. Postkontorenes rolle innen bank/betalingsformidling blir derfor relativt sett mindre viktig.
Skal Postverket også i framtiden greie å opprettholde et landsdekkende og likeverdig posttilbud av høy kvalitet i alle deler av landet, og samtidig hevde seg i den økonomiske konkurransen, må virksomheten omstille seg i takt med hvordan folk bruker postkontorene og utfører sine betalingstjenester.
Det er Postverkets ansvar, innenfor de rammevilkår som gis, å finne fram til effektive og gode løsninger for oppfyllelse av de samfunnspålagte oppgaver som skal utføres. Så lenge servicen opprettholdes, må Postverket selv velge de kombinasjoner av betjeningsformer som er mest effektive og best egnet i de enkelte områder.
Det er i en viss utstrekning åpnet for å bruke postfilialer for å opprettholde servicenivået. I tidligere stortingsdokumenter er det fra departementets side lagt til grunn at Postverket ved planleggingen av posttjenesten, særlig i distriktene, nytter muligheten til å sette postkontor bort på kontrakt. Kontraktsdrift har vært sett på som et supplement til landposttjenesten, og er forutsatt nyttet der alternativet er nedlegging av postkontoret. Postfilialer i byer har bare kunnet nyttes i særskilte tilfeller. Departementet ser det som viktig at rammene for bruk av postfilialer utnyttes i større grad enn tidligere.
De framlagte trafikkprognoser og beregnede økonomiske konsekvenser av trafikknedgangen i ekspedisjonsnettet understreker at det vil være nødvendig med en omfattende omstrukturering og modernisering av nettstrukturen.
Postverket har som en oppfølging av sin strategiplan fram mot år 2000 utredet alternative løsninger for å kunne utføre de samfunnspålagte oppgaver på en mer kostnadseffektiv måte. En hovedkonklusjon i arbeidet er at Postverket vil kunne løse de samfunnspålagte oppgavene med et langt mindre antall ordinære postkontor enn i dag, i kombinasjon med andre betjeningsformer. Det understrekes i denne sammenheng at nye betjeningsformer ikke bare vil bidra til å opprettholde servicenivået, men i mange tilfeller også vil gi bedre servicenivå og tilgjengelighet til tjenestene, bl.a. gjennom mulighet for utvidede åpningstider og mer spesialtilpassede tjenestetilbud.
Det framlagte utredningsmaterialet har vært forelagt de ansattes organisasjoner.
Styret i Postverket har, i styremøte 19. april 1996, fattet vedtak om en omstrukturering av ekspedisjonsnettet i tråd med resultatet av ovennevnte kontakt med personalorganisasjonene. Vedtaket innebærer at ekspedisjonsnettet vil bli inndelt i følgende typer poststeder: postkontor og postsentra drevet av Postverket, postfilialer (kontraktspostkontor) drevet av samarbeidspartnere.
Følgende maksimumsrammer er vedtatt lagt til grunn for det videre arbeid med omstrukturering av ekspedisjonsnettet ut fra status pr. 1. januar 1996:
| - | Antall ordinære postkontor reduseres fra 2.228 til 820-870. |
| - | Det etableres 30-80 postsentra. |
| - | Antall postfilialer økes fra 128 til 450. |
| - | Antall landpostruter økes fra 2.350 til 2.490. |
Dersom ovennevnte tiltak gjennomføres, mener Postverket at man vil kunne oppnå en årlig brutto kostnadsreduksjon i ekspedisjonsnettet på ca 800 mill. kroner uten at dette vil føre til en dårligere service for tilbudet av basistjenestene. Den plan Postverkets styre har vedtatt for omstrukturering av ekspedisjonsnettet, innebærer at det vil bli frigjort ca 2.900 årsverk i bedriften. Tiltakene antas å berøre ca 4.000 ansatte. Styret i Postverket går inn for at de personalmessige konsekvensene bl.a. bør løses ved tilbud om førtidspensjonering eller alternative tilbud som f.eks økonomisk kompensasjon i forbindelse med omskolering og/eller frivillig fratredelse. Forslaget om dette er i samsvar med resultatet av de forhandlinger som har vært ført mellom Postens sentralledelse og arbeidstakerorganisasjonene. Det er også lagt til grunn at tilsatte som blir berørt vil få tilbud om annet arbeid i Postverket.
Samferdselsdepartementet ser det som viktig at Postverket søker å løse overtalligheten ved tilbud om å overføre ansatte fra områder hvor trafikken reduseres til områder som er i vekst.
Gjennomføring av aktuelle tiltak vil medføre betydelige omstillingskostnader i en overgangsperiode. Samlede omstillingskostnader er iht. Postverkets foreløpige beregninger satt til omlag 1,5 mrd. kroner. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette i budsjettproposisjonen for 1997.
Det er en viktig oppgave for Postverkets styre, innenfor de fullmakter det er gitt, å treffe de endelige avgjørelser om oppretting og nedlegging av postkontor, og/eller omlegging til andre betjeningsformer. Myndighetenes oppgave vil være å føre det overordnede tilsyn med at servicenivået opprettholdes uavhengig av betjeningsmåter.
Det forutsettes fra departementets side at tiltak som medfører endringer i postkontornettet skal skje i samsvar med de retningslinjer som er gitt ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 49 (1993-1994)/Innst.S.nr.185 (1993-1994), herunder retningslinjene for samarbeidet mellom kommunene og Postverket i planleggingsprosesser som berører postkontornettet. Det vil i utgangspunktet være opp til Postverket å bestemme gjennomføringstakten når det gjelder å iverksette de aktuelle endringer. Departementet mener imidlertid at det er viktig at tilpasningen i nettstrukturen gjennomføres, bl.a. fordi det vil ha relativt store økonomiske konsekvenser hvis dagens kostnadsnivå i nettet ikke tilpasses trafikknedgangen.
4.4.2 Komiteens merknader
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at stortingsflertallet ved flere anledninger har pekt på at Postverket må ha utvidede fullmakter med muligheter for en effektiv rask tilpasning til den konkurranse- og markedssituasjon bedriften til enhver tid møter. Flertallet har pekt på at dette innebærer fortsatt politisk styring av Posten, en rammestyring og ikke detaljstyring.
Disse medlemmer vil denne sammenheng vise til følgende merknad i B.innst.S.nr.14 (1991-1992):
| « Komiteen vil streka under at Postverket sine tenester og servicetilbod må drivast rasjonelt. » |
og videre til følgende merknader i B.innst.S.nr.14 (1993-1994):
| « Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, viser til at Postverket har fått utvidete fullmakter, innenfor rammen som forvaltningsbedriftsmodellen setter. |
| Flertallet viser til Innst.S.nr.144 (1991-1992) der flertallet som var sammensatt av Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet stod sammen om klare og forpliktende formuleringer når det gjelder forvaltningsdriftsmodellen for Postverket. Flertalet uttalte bl.a. følgende: |
| « Fleirtallet vil likevel streke under at denne styreforma må utviklast vidare og ikkje hindre ei effektiv og rask tilpassing til den konkurranse- og marknadssituasjonen Postverket til ei kvar tid møter. Fleirtalet vil peike på at denne modellen set krav til auka fullmakter. » |
| Flertallet vil peke på at dette innebærer fortsatt politisk styring av Postverket, men rammestyring og ikke detaljstyring. » |
Disse medlemmer viser til at det i de senere årene har vært en sterk nedgang i skranketrafikken ved postkontorene. Denne vil forsterke seg i årene som kommer. Hovedårsaken til den store nedgangen i ekspedisjonsnettet er endrede behov og nye/alternative betjeningsformer, da først og fremst for Postens pengetjenester og dør-til-dør-produkter både innenfor informasjonsformidling og lettgodsvirksomhet.
Disse medlemmer viser til forhandlingene som har vært ført mellom Postens sentralledelse og arbeidstakerorganisasjonene, og at departementet vil komme tilbake til spørsmålet om førtidspensjon fra fylte 60 år og kostnadene knyttet til omstillingsprosessen.
Disse medlemmer forutsetter at de sentrale personalpolitiske retningslinjer for omstillingsarbeid i staten og intensjonene i forhandlingsresultatet legges til grunn for å sikre en positiv omstillingsprosess for de ansatte i det videre arbeid.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke at nedgangen i skranketrafikken er en utvikling som må tas på alvor, med en omstilling av nettet i takt med hvordan folk bruker postkontorene og utfører sine betalingstjenester. Det motsatte vil være å svekke Posten og samfunnets evne og muligheter til å kunne utvikle og drive et landsdekkende nett med tilbud om service alle virkedager.
Disse medlemmer er enig med departementet i at Postverkets situasjonsbeskrivelse krever handling, og støtter den omstillingsprosessen i ekspedisjonsnettet som Postverket og de ansattes organisasjoner har satt i gang. Det forutsettes at endringene skjer i samsvar med retningslinjer som er gitt ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 49, jf. Innst.S.nr.185 (1993-1994), og at omstillingsprosessen skjer i nært samarbeid med lokalsamfunn og Postens ansatte.
Disse medlemmer peker på at Postens distribusjons- og omdelingsnett ikke blir berørt i denne omstillingsprosessen. De grønne og røde postkassene vil stå med minst samme tetthet som før. Samtidig vil postbankkortet øke sin anvendelighet ved at ca 1.800 minibanker og inntil 28.000 betalingsterminaler om kort tid gjøres tilgjengelig for brukerne.
Disse medlemmer vil understreke at postkontor i Postverkets regi må være hovedelementet i et framtidig ekspedisjonsnett, og at dette må videreutvikles ved bruk av bl.a. offentlig servicekontor og andre betjeningsformer med en dreining fra produksjon til salg og rådgivning/veiledning.
Disse medlemmer viser til forsøkene med offentlige servicekontor, hvorav Postverket deltar i to av dem. Dette er organisasjonsformer som kan være fleksible ut fra lokale forhold.
Disse medlemmer ber Postverket nøye vurdere de erfaringer som vinnes gjennom forsøkene, og om det kan være aktuelt å bruke disse eller liknende modeller for å opprettholde stedlige postekspedisjoner på steder hvor det ellers ikke er grunnlag for det.
Disse medlemmer peker på at postfilialer er et supplement til stasjonære postkontor og landposttjeneste. I denne sammenheng må det stilles strenge krav til Postens samarbeidspartnere. Det vil derfor være nødvendig at kravet til opplæring, sikkerhet for de tilsatte, sikkerhet vedrørende posthemmeligheten og kvalitet blir ivaretatt.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti støtter ikke Regjeringenes maksimumsrammer for postsentra, postkontor, postfilialer og landpostbud. Disse medlemmer går imot at det fastsettes slike rammer før Postverket og kommunene sammen ser på hva som er en hensiktsmessig struktur ut fra servicemessige og geografiske forhold, samt hvilke muligheter det finnes for nye og bedre løsninger for postservicen i de ulike kommuner.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet har merket seg at departementet forutsetter at tiltak som medfører endringer i postkontornettet skal skje i samsvar med de retningslinjer som er gitt ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 49/Innst.S.nr.185 (1993-1994), herunder retningslinjene for samarbeidet mellom kommunene og Postverket i planleggingsprosesser som berører postkontornettet. Disse medlemmer viser til St.prp. nr. 49 (1993-1994) der det står følgende:
| « Samferdselsdepartementet legger til grunn at: |
| - | Kommunene i enda større grad enn tidligere søkes trukket aktivt inn i planleggingsprosesser som berører postkontornettet m.m. Retningslinjer for dette søkes utarbeidet av Postverket i samarbeid med representanter fra kommunale myndigheter. |
| - | Det fortsatt legges særlig stor vekt på kommunenes syn. Postverket må som i dag treffe de endelige vedtak om oppretting/nedlegging eller bortsetting av postkontorer på kontrakt. |
| - | Kommunenes klageadgang til Postens sentralledelse formaliseres. » |
Disse medlemmer viser til at det er enighet mellom Posten og Kommunenes Sentralforbund om følgende retningslinjer for samarbeidet mellom kommunen og Posten om planleggingsprosessen som berører postkontornettet:
| « Områdeplanlegging i posten - retningslinjer for samarbeid mellom kommunene og posten |
| Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 49 (1993-1994) hvor bl.a. postkontornettet er vurdert, er det lagt til grunn at kommunene i enda større grad enn tidligere søkes trukket aktivt inn i planleggingsprosesser som berører postkontornettet m.m. Det er videre lagt til grunn at retningslinjer for dette søkes utarbeidet av Posten i samarbeid med representanter fra kommunale myndigheter. Forslag til slike retningslinjer har vært til høring. |
| Det er enighet mellom Posten og Kommunenes Sentralforbund om at følgende retningslinjer skal legges til grunn for samarbeidet mellom kommunene og Posten i planleggingsprosesser som berører postkontornettet: |
| 1. | Før planarbeidet tar til, orienterer postsjefen kommunen både skriftlig og muntlig. Kommunene orienterer for sin del om foreliggende planer for de aktuelle områdene. Det skal tas sikte på best mulig koordinering av Postens og kommunenes planer. |
| 2. | Det avtales hvordan kontakten mellom kommunen og Posten skal være under planprosessen, f.eks. med fast kontaktperson, gjennom deltakelse i referansegruppe e.l. |
| 3. | Når Postens planforslag foreligger, overleveres/oversendes det til kommunen samtidig som det orienteres nærmere om forslaget. Det settes en tidsfrist for uttalelse fra kommunen. |
| Forslaget kan med fordel presenteres i grendemøte e.l. hvor også ordfører/rådmann deltar. Det bør også avtales om den informasjon som skal gå ut til velforeninger m.v. |
| Dersom det skal avholdes pressekonferanse, skal kommunen få overlevert planforslaget før pressekonferansen. |
| 4. | Fylkeskommunen får tilsendt forslaget sammen med kopi av brevet til kommunen. |
| 5. | Dersom offentlige kommunikasjoner blir berørt av forslaget, skal postsjefen innhente uttalelse fra samferdselssjefen. |
| 6. | Når postsjefen har tatt avgjørelse i en områdeplansak, bl.a. med utgangspunkt i de uttalelser som er mottatt om planforslaget, skal postsjefen overlevere/oversende vedtaket til ordføreren. Også fylkeskommunene orienteres om vedtaket. |
| 7. | Kommunen kan påklage postsjefens avgjørelser til Postens sentralledelse innen 4 uker etter at melding om vedtaket er mottatt. Eventuell klage fra en kommune fremmes for vedkommende postkontor, som sender den videre til postens sentralledelse sammen med sakens dokumenter og en vurdering av saksforholdet. |
| Kommunen skal orienteres om klageadgangen. |
| Eventuelle klager fra velforeninger, enkeltpersoner m.v. skal kanaliseres til vedkommende kommune. |
| Det bør være et mål å komme fram til enighet lokalt. |
| 8. | Under planprosessen i områdeplansaker gjelder for øvrig også i denne sammenheng bestemmelsene i Forvaltningsloven og Postloven. |
| 9. | Praktisering av retningslinjene tilpasses i nødvendig grad de bykommuner som er organisert med bydelsutvalg. |
Disse medlemmer mener det er viktig at Regjeringen følger disse retningslinjene i forbindelse med den omfattende strukturendring Regjeringen har lagt opp til å gjennomføre for ekspedisjonsnettet. Disse medlemmer vil forbeholde seg retten til å fremme forslag i Stortinget i samsvar med dette.
Disse medlemmer er positive til at Postverket sammen med kommunene vurderer nye løsninger for postkontornettet, forutsatt at brukerne får bedre og mer helhetlig service enn de har i dag. Slike løsninger kan omfatte samarbeid med kommunale og statlige etater, såkalte offentlige servicekontor, samarbeid med nærbutikker og bensinstasjoner. Disse medlemmer ønsker også at postkontorene utvikles til informasjons- og kommunikasjonssentra, hvor teknisk utstyr som telefaks, kopimaskin og datautstyr kan være tilgjengelig for brukerne. Disse medlemmer mener at det må være en forutsetning for slik omlegging av posttjenestene at de som betjener postkunder pålegges obligatorisk opplæring i postale oppgaver, og at prinsippet om posthemmelighet opprettholdes.
Når det gjelder landpostbudrutene, går disse medlemmer inn for at landpostbud skal omdele både brevpost og bokført post, samt yte banktjenester alle hverdager, inkludert lørdager. Videre skal landpostbudet besøke bedrifter og institusjoner alle hverdager, for å sikre at postservicen i distriktene opprettholdes.
Disse medlemmer mener at etablering av landpostruter ikke skal være et hinder for at folk som er i arbeid kan nyte godt av landpostbudets tjenester.
Disse medlemmer viser til svar fra departementet hvor det går fram at handtering av uprioritert post må vurderes ut ifra m.a. konstnadseffektiv bruk av personalet, og at det kan skje at uprioritert post ikke er handtert når landpostbudet kjører ut post. Disse medlemmer kan ikke støtte en slik tanke og vil gi uttrykk for at også uprioritert post (B-post) skal handteres slik at denne bringes ut til kundene og ikke blir liggende igjen på postkontoret.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener forbrukerne vil være best tjent med at servicen til de landsdekkende posttjenester styres av høye kvalitetskrav. Disse medlemmer slutter seg under slike forutsetninger til de nødvendige strukturendringer som er foreslått.
Disse medlemmer viser i denne sammenheng til pkt. 5.4.5 i meldingen hvor Samferdselsdepartementet uttrykker at tjenestetilbudet og servicegraden bør kunne opprettholdes og eventuelt styrkes ved å kombinere postkontor med alternative betjeningsformer.
Disse medlemmer mener betydelig innsparing kan oppnås i Postverket i mer sentrale forvaltningsdeler, samt ved å omgjøre Postverket til aksjeselskap. Disse medlemmer vil derfor på det nåværende tidspunkt ikke ta stilling til de konkrete kostnadene knyttet til strukturendringene i Postverket, men se disse i sammenheng med sak knyttet til Postverkets styringsform.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti ser den sterke nedgang i skranketrafikken som en utfordring for Postverket, når servicenivået skal opprettholdes. Dette innebærer at organiseringa av tjenestene må endres, slik at vi ikke får en sterk nedbygging av servicen.
Disse medlemmer ser Regjeringas forslag som defensiv, hvor de bøyer kne for utviklinga, i stedet for å forme den. Med den dramatiske nedbygging av postkontor, vil de postfilialer og nye landpostruter, på langt nær erstatte det som legges ned. Disse medlemmer ser postfilialer og landpostbud som et alternativ, men er av den oppfatning at flere andre modeller må tas i bruk for å beholde og forbedre servicen.
Disse medlemmer viser til forsøkene med offentlige servicekontor, hvorav Postverket deltar i to av dem. Dette er organisasjonsformer som i høg grad kan være fleksibel ut fra lokale forhold, og hvor de ikke bare opprettholder, men videreutvikler servicenivået for kundene. Det er mulig å finne organisasjonsformer som er tilpassa små grender og andre som er tilpassa bydeler. En slik offensiv strategi vil ikke bare innebære at posttjenestene blir tilgjengelige, men skape offentlige sentra hvor andre tjenester blir desentralisert og kommer nærmere brukerne.
Disse medlemmer viser til Storforshei-modellen, hvor postkontoret er basis, men hvor postkontoret yter tjenester for etater som ligningskontor, trygdekontor, arbeidskontor og kommune. Namskogan-modellen er tilpassa mindre lokalsamfunn, og her er posten en del av et offentlig servicekontor hvor kommunen står som organisator, og hvor det ytes desentraliserte tjenester for såvel kommunale, som fylkeskommunale og statlige etater. I forsøket er også slike servicetjenester lagt til nærbutikken i noen bygder.
Disse medlemmer mener at disse modellene kan tenkes i mange andre former fra så vel samarbeid med NSB i jernbanestasjoner, som ekspedisjon på rådhus, bibliotek, eller kontoret på barneskolen i grenda. En slik strategi betinger lokalt engasjement, samt et postverk som har vilje til å finne løsninger uten å legge utelukkende bedriftsøkonomiske vurderinger til grunn. Det vil kunne utvikle service på et bredt spekter, samtidig som kostnadene blir delt på flere. Samarbeid på dette grunnlaget vil i tillegg til nærhet til brukerne kunne medføre brukervennlige åpningstider.
Disse medlemmer vil peke på at en slik strategi for bedre offentlige tjenester, deriblant posttjeneste, betinger en vilje til å tenke offentlig service ut over etatsgrenser.
Disse medlemmer foreslår:
« Forsøkene med offentlige servicekontor utvides til å prøves på flere områder, med sikte på å etablere permanente samarbeidsformer. »
4.5 Statlig kjøp av posttjenester
4.5.1 Sammendrag
Samferdselsdepartementet mener det fortsatt vil være behov for å bevilge midler over statsbudsjettet til kjøp av posttjenester i tråd med de premisser som ble lagt for dette i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 17 (1991-1992).
Bevilgningen forutsettes sammen med det overskudd Postverkets enerett gir, å finansiere merkostnadene ved å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt.
Departementet har i 1995/96 foretatt en evaluering av dagens beregningsmodell for statlig kjøp av posttjenester. Som redegjort for i St.prp. nr. 1 (1995-1996), har departementet ikke funnet grunnlag til å foreslå endringer i modellen for statlig betaling i forbindelse med budsjettframlegget for 1996. Dette skyldes bl.a. at man har kommet til at man ikke vil ha det datagrunnlaget som trengs for å utføre sikre alternative beregninger før resultatet av Postverkets kostnadsundersøkelse for 1995 foreligger.
Departementet legger til grunn at materialet fra kostnadsundersøkelsen for 1995 bl.a. vil gi grunnlag for:
| - | å foreta en inndeling i bedriftsøkonomisk lønnsomt/ulønnsomt nett basert på en fordeling av inntekter og kostnader på produkter, aktiviteter og i nødvendig utstrekning på geografiske områder |
| - | å beregne de økonomiske konsekvenser av endringer i produksjon og produktsammensetning i lønnsomt og ulønnsomt nett, og å avdekke omstillingsbehov for å oppnå en effektiv ressursutnytting. |
Beregningene forutsettes ajourført hvert år i forbindelse med budsjettbehandlingen for bl.a. å fange opp endringer i trafikkdata og produktivitetskrav.
Departementet legger til grunn at Postverket fra og med regnskapsåret 1997 skal kunne legge fram separate regnskap for sin tjenesteproduksjon innen hhv.:
| - | enerettsområdet, og |
| - | landsdekkende posttjenester utenom enerettsområdet. |
Departementet mener dette er nødvendig for å dokumentere lønnsomheten i de ulike delene av Postverkets virksomhet.
Monopoloverskuddet framstår i dagens beregningsmodell som overskudd av enerettstjenestene utover et normaloverskudd på 5 % av omsetningen.
Departementets vurdering er at det er vanskelig å sette et «riktig» normalavkastningskrav til Postverket, idet slike krav i stor grad vil måtte bygge på skjønnsmessige vurderinger. Departementet foreslår imidlertid, på bakgrunn av de framlagte beregninger fra Postverket, at forutsetningen om en resultatmargin på 5 % inntil videre holdes uendret.
Departementet vil i egen proposisjon i løpet av høsten 1996 komme tilbake til Stortinget med et forslag om beregningsopplegg og bevilgningsbehov for 1997 for statlig kjøp av posttjenester.
4.5.2 Komiteens merknader
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at det fortsatt vil være behov for statlig kjøp av posttjenester for å sikre tilbud og tjenester i alle deler av landet.
Disse medlemmer slutter seg til departementets forslag til endringer i beregningsmodellen, og viser til at departementet vil komme tilbake til Stortinget med en egen proposisjon med forslag om beregningsopplegg og bevilgningsbehov for 1997 for statlig kjøp av posttjenester og forslag til konkrete avkastningskrav og utbyttepolitikk.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet har merket seg at Samferdselsdepartementet i 1995-96 har foretatt en evaluering av dagens modell for kjøp av posttjenester. Videre går det fram av proposisjonen at datagrunnlaget fra undersøkelsen ikke foreligger ennå. Først når dette foreligger vil det være mulig å foreta enn inndeling av bedriftsøkonomisk lønnsomt/ulønnsomt postnett basert på inntekter og utgifter i forbindelse med postnettet og posttjenestene. Disse medlemmer er derfor forundret over at departementet allikevel anslår kostnadene ved å opprettholde postnettet og behovet for statlige bevilgninger til dette de nærmeste årene, uten at dette kan dokumenteres. Disse medlemmer mener derfor at omstillingen av postkontornettet bør utsettes til datagrunnlag foreligger, slik at Stortinget kan ta stilling til bevilgningsspørsmålet, og viser til at departementet vil fremme sak for Stortinget om beregningsgrunnlaget og bevilgningsbehov for 1997 for kjøp av statlige posttjenester.
Disse medlemmer vil understreke at et godt postkontornett er en samfunnsoppgave som bør ivaretas av Postverket, selv om ikke tjenestene alle steder gir bedriftsøkonomisk lønnsomhet.
Komiteens medlemmer fra Høyre ser behovet for å kjøpe posttjenester der disse ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Disse medlemmer ser at det også vil kunne være behov for slike kjøp i et avmonopolisert marked. Disse medlemmer ser derfor behov for beregningsmodeller for slike kjøp, og slutter seg i prinsippet til de endringer som er skissert i meldingen. Disse medlemmer vil komme tilbake til så vel beregningsmodellen som hvordan disse skal finansieres, når den varslede proposisjonen kommer til behandling.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ser postservicen som et viktig virkemiddel for å nå samfunnsmessige målsettinger, og at statens kjøp av tjenester er et naturlig virkemiddel for å dekke inn posttjenester som ikke er lønnsomme.
4.6 Avkastnings- og utbyttepolitikk
4.6.1 Sammendrag
Avkastningen er et uttrykk for verdiskapingen i en virksomhet. Den viktigste grunnen til å stille krav til avkastning, er å få fram at kapitalen i Postverket har en kostnad. Utbyttet er den delen av verdiskapingen som tas ut av eieren det enkelte år. Det er viktig å skille mellom utbyttepolitikk, som er de langsiktige retningslinjer, og årlig utbytte, som er en størrelse som vil kunne variere fra år til annet.
Effektiv langsiktig planlegging i Postverket krever at eierens avkastningskrav og utbyttepolitikk er forutsigbar og langsiktig.
Samferdselsdepartementet mener at det bør stilles avkastningskrav til Postverket i forhold til egenkapitalen, og kravet må reflekterte risikoen knyttet til Postverkets virksomhet. Utbyttet fra Postverket bør baseres på en andel av forventet resultat året før budsjettåret. Utbyttepolitikken bør ta hensyn til behovet for å bygge opp Postverkets reguleringsfond til et akseptabelt nivå.
Departementet er kommet til at det foreløpig ikke er tilstrekkelig grunnlag for å fastsette konkrete krav til avkastning og utbytte for Postverket. Dette må en komme tilbake til når de økonomiske konsekvensene av endringene i ekspedisjonsnettet og evalueringen av modellen for statlig kjøp av posttjenester er nærmere avklart. Departementet tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med forslag for 1997 til konkrete avkastningskrav og utbyttepolitikk for Postverket så snart råd er.
4.6.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, viser til at for å kunne drive en effektiv, langsiktig planlegging i Postverket, kreves det at eierens avkastningskrav og utbyttepolitikk er forutsigbare og langsiktige.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti har ved tidligere anledninger understreket nødvendigheten av at reguleringsfondet er av en slik størrelse at det sikrer Postverket en forsvarlig økonomisk handlingsfrihet og beredskap. Utbyttepolitikken må ta hensyn til det behov Postverket nå har for å bygge opp tilstrekkelige og forsvarlige økonomiske reserver.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet kan ikke gi sin tilslutning til at det innføres avkastningskrav til Postverket. Disse medlemmer har merket seg at departementet vil fremme en sak for Stortinget om endring av forvaltningsmodellen for Postverket fra forvaltningsbedrift til særlovsbedrift og er skeptisk til at det legges til rette for selskapsendring før saken er fremmet for Stortinget. Det vil etter disse medlemmers oppfatning være naturlig at Regjeringen fremmer et evt. krav til avkastning i forbindelse med dette. Disse medlemmer vil gå imot at det innføres krav til avkastning for Postverket i forbindelse med denne meldingen. Disse medlemmer mener videre at dagens forvaltningsmodell er tilfredsstillende, og at overskuddet i Postverket nyttes til å styrke reguleringsfondet, samt dekke de samfunnspålagte oppgavene i Postverket.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til eget forslag om å omgjøre Postverket til aksjeselskap. Aksjeloven vil dermed komme til anvendelse hva gjelder avkastningskrav og utbyttepolitikk.