2. Utvikling innen telesektoren
2.1 Sammendrag
Telesektoren i Norge har over de siste 10-15 årene gjennomgått en gjennomgripende utvikling. I dag har alle husstander som ønsker det, telefon. Ventelister er erstattet med telefontilknytning på dagen i mange tilfeller. Prisene er av de laveste i verden og ventes å synke ytterligere i takt med teknologiutviklingen og tilbud fra flere aktører. Prisnivået på teletjenester i Norge er reelt sett redusert med over 50 % i perioden 1989-96. Fjerntaksten er i samme periode redusert med 70 %. Telebrukerne vil i 1996 betale om lag 6,5 mrd. kroner mindre for teletjenester sammenlignet med pris og bruk i 1989. Av dette er om lag to tredjedeler innsparinger for næringslivet.
Det er de land og bedrifter som ligger lengst fremme i bruk av informasjonsteknologi som har de beste forutsetningene for å hente ut de gevinstene dette kan gi av økt verdiskapning, sysselsetting og velferd. Dette er en av konklusjonene i rapporten « Den norske IT-veien. Bit for bit », utarbeidet av Statssekretærutvalget for IT. Utviklingen innen kommunikasjons- og informasjonsteknologi får større og større betydning for vår hverdag og for landets økonomi og konkurranseevne. Nye virkemidler er påkrevet for at Norge skal kunne holde tritt med andre land i utvikling og bruk av informasjonsteknologi. En godt fungerende telesektor er avgjørende for å få den ønskede utviklingen.
Kap. 2.4 i proposisjonen tar nærmere for seg problemstillinger på ulike felt vedr. muligheter og samfunnsmessige aspekter ved informasjonssamfunnet.
Telepolitiske mål og gjeldende telefonpolitikk
Gjeldende telepolitikk i Norge er fastlagt ved behandlingen av St.meld. nr. 8 (1991-1992) Om televirksomheten i Norge, jf. Innst.S.nr.115 (1991-1992), og av senere stortingsframlegg. Ny telelov ble vedtatt ved behandlingen av Ot.prp. nr. 36 (1994-1995) Lov om telekommunikasjon, jf. Innst.O.nr.66 (1994-1995). Loven trådte i kraft 1. januar 1996.
Regjeringen mener hovedmålene for utviklingen på teleområdet skal være:
| - | Å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris. |
| - | Å sikre størst mulig verdiskapning og effektiv utnyttelse av de ressurser som settes inn på telesektoren. |
Den teknologiske og markedsmessige utvikling har ført til at enerett ikke lenger er et egnet virkemiddel til å nå telepolitiske mål. Eneretten omfatter i dag bare en tredjedel av telemarkedet.
Avvikling av resterende eneretter
For levering av tjenester som i dag er åpnet for tilbud fra flere aktører (f.eks. dataoverføringstjenester og verdiøkende tjenester), foreslår Regjeringen at det fra 1. november 1996 skal bli tillatt å bruke eksisterende alternativ infrastruktur, som f.eks. telenettene til el-forsyningen og kabel-TV-nettene.
Dette innebærer f.eks. at kabel-TV-nettene fra 1. november 1996 kan brukes til å formidle eksisterende konkurransetjenester, og fra 1. januar 1998 taletelefoni. De alternative nettene, herunder kabel-TV-nettene, vil bli underlagt den alminnelige telereguleringen og de kontroll- og tilsynsordninger som gjelder for sektoren. Kringkastingsvirksomheten vil fortsatt bli regulert av kringkastingslovgivningen.
Regjeringen foreslår også at mobilkommunikasjonsområdet, med virkning fra 1. november 1996, skal utvikles ytterligere, bl.a. ved å utlyse konsesjoner for tilbud av mobiltelefontjenester på 1.800 MHz-båndet (DCS-1800) og ved å tillate bygging av egne nett til mobil- og andre konkurransetjenester. Dette skal gjennomføres innenfor en ramme som ivaretar overordnede samfunns- og distriktspolitiske hensyn.
De foreslåtte endringer i proposisjonen vil bidra til å styrke arbeidet med at Norge skal være blant de land som er lengst fremme når det gjelder å utvikle informasjonssamfunnet og utnytte de muligheter kommunikasjons- og informasjonsteknologien gir for å bedre levestandarden og skape arbeidsplasser. En velfungerende telesektor er en forutsetning for å utnytte disse mulighetene ettersom telekommunikasjon er veiene i informasjonssamfunnet.
Regjeringen legger vekt på følgende forhold som taler for en endring:
| - | Håndheving av enerett blir etter hvert meget vanskelig fordi det ikke er forskjell på transmisjon av tale, data og bilde i digital form, og fordi signalene kan overføres i samme nett som en integrert tjeneste. Omgåelse av eneretten er således i økende grad muliggjort. For eksempel utvikles tilbud av taletelefontjenester på datanettet Internett. Den teknologiske utviklingen medfører at det i tiden framover ikke vil være praktisk eller teknisk mulig å kontrollere trafikken i hverken de faste eller radiobaserte telenettene. For eksempel vil satellitter med direkte kontakt til mobiltelefoner komme i drift i løpet av få år. |
| - | Samtidig med at omgåelse av eneretten blir vanskeligere å kontrollere, utnyttes også mulighetene for å kanalisere trafikk utenom Telenors offentlige telefonitjeneste på lovlig vis, i stadig større grad. Oppbygging av bedriftsnett og lukkede brukergrupper ved hjelp av leide samband øker i omfang og kan f.eks. benyttes til å rute telefonitrafikk fra bedrifter i Norge til utlandet. |
| - | Opprettholdelse av et i voksende grad kunstig skille mellom overføring av tale, data og bilde i separate nett, er uønsket fordi det hindrer effektiv utnyttelse av landets samlede nettressurser, samvirkegevinster og hemmer framveksten av nye tjenester som i økende grad etterspørres i både nærings- og privatmarkedet. Det er økende muligheter for leverandører fra forskjellige sektorer til å utvikle og markedsføre tjenester som kombinerer tale, data og bilder. Enerett er ikke egnet virkemiddel for å fremme en slik utvikling. |
| - | Tilbud fra flere aktører bidrar til høy tjenesteutviklingstakt, reduserte priser og utvikling av nye tjenester. Dette vil ha positive virkninger for distriktene og legge grunnlaget for høyere vekst og sysselsetting. Erfaringene fra områdene som er åpnet for flere aktører i Norge og internasjonalt er positive. Sammenligninger viser at land som i stor grad har åpnet for flere aktører, har en sterkere prisreduksjon enn land hvor det i stor grad er enerett innen telesektoren. De to konkurrerende mobiltelefonoperatørene har etablert over 800 nye arbeidsplasser siden 1992. |
| - | Teknologiutviklingen har medført at det er teknisk og økonomisk mer lønnsomt å ha flere aktører enn det var tidligere. En konsentrasjon av virksomhet hos bare en operatør er ikke nødvendig for å sikre finansiering av nettutbygging og pålagte landsdekkende tjenester. Prisfallet på nettkomponenter og kapasitetsøkning i nettene har medført stort fall i overføringskostnadene. Resultatet er at avstand har fått mindre betydning, noe som spesielt kommer distriktene til gode. Grunnlaget for å oppfylle kravet om et godt utbygd tilbud av grunnleggende tjenester er nå bedre enn tidligere. Dessuten har vi allerede flere landsdekkende nett. |
| - | Styring gjennom konsesjoner og forskrifter som setter krav til aktørene vil være et hensiktsmessig styringsverktøy for å opprettholde et godt tjenestetilbud i hele landet. Dette vil være et bedre egnet virkemiddel for at Norge skal kunne høste de gevinster den teknologiske og markedsmessige utvikling gir som grunnlag for økt verdiskapning, sysselsetting og velferd. |
| - | Et ulikt regulatorisk regime i Norge i forhold til EU/OECD-landene vil gi en konkurranseulempe for både norske teleoperatører og andre norske bedrifter i forhold til selskaper i utlandet. |
2.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at målsettingen for norsk telepolitikk fortsatt skal være landsdekning av grunnleggende teletjenester til lavest mulig pris og høy kvalitet, samt sikre størst mulig verdiskapning og effektiv utnyttelse av de ressursene som settes inn på telesektoren.
Flertallet vil understreke at Norge må være i første rekke internasjonalt i bruken av kommunikasjons- og informasjonsteknologi for å øke verdiskapningen.
Flertallet ser det som viktig at flest mulig får muligheter til å delta aktivt i utformingen av IT-samfunnet. Flertallet legger derfor stor vekt på de mulighetene for brukerstyring og lokal deltakelse som ligger i de brukereide bredbåndsnettene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at Norges geografi, topografi, klima og befolkningsmønster gir høyere kostnader enn i andre land. Det er derfor svært viktig for Norges konkurranseevne at telepolitikken bidrar til at vi videreutvikler vår posisjon med internasjonalt sett lave priser. Gjennom fortsatt effektivisering og økt konkurranse med tilbud fra flere aktører, vil telekommunikasjon redusere ulempene ved store avstander som igjen bidrar til å styrke tjenestetilbudet i distriktene.
Flertallet peker på muligheten som åpner seg for at arbeidsoppgaver i framtiden utføres som fjernarbeid, som øker fleksibiliteten for så vel arbeidstaker som arbeidsgiver. Likeledes åpnes mulighetene for å få til mer samarbeid og bedre oppgave- og funksjonsdeling. Fjernkonsultasjon, fjernundervisning, kompetanseoverføring og elektronisk dokumentutveksling vil kunne fornye helsetjenesten.
Flertallet viser til at hjemmedatamaskinen er en inngang til multimediainformasjon, kunnskap, underholdning og kommunikasjon med andre på tvers av land og kontinenter.
Flertallet vil videre peke på at telemedisin og kunstutstillinger på Internett er eksempler på at ny teknologi bidrar til å styrke tjeneste- og kulturtilbudene i distriktene. Ny teknologi vil også bidra til forenkling i så vel arbeidsliv som hverdagen - og kan gi nye utfordringer for f.eks. småbarnsforeldre som etterspør mer tid til sosial kontakt med familie og venner.
Flertallet peker på at teknologi ikke kan erstatte menneskers grunnleggende behov for mellommenneskelig kontakt og sosialt samvær med hverandre. De nye tilbudene som vokser fram vil ikke kunne erstatte det å være til stede på idrettsarenaen, i konsertsalen eller på kunstutstilling, og følelsen av å dele opplevelser med andre. Men de nye mulighetene vil kunne forenkle oppgaver i hverdagen og i arbeidslivet slik at det blir mer tid til sosial omgang.
Flertallet peker videre på at for brukere med spesielle behov og krav til tilgjengelighet, kan ny teknologi gi nye muligheter for aktiv deltakelse og bidra til å skape et samfunn som er mer tilgjengelig for alle.
Flertallet viser til at i hele OECD-området og i økende grad ellers i verden er tendensen at teknologi- og etterspørselsutviklingen på teleområdet har gitt støtet til en deregulering av de nasjonale markedene.
Flertallet viser videre til at det innen OECD-landene med et par unntak vil bli innført konkurranse på samtlige teletjenester, infrastruktur og tilknytningsutstyr innen 1998. EU har vedtatt full konkurranse innen 1. januar 1998.
Flertallet konstaterer at de resterende enerettsområdene her hjemme består nå av generell teleinfrastruktur og offentlig svitsjet taletelefoni i det faste nettet.
Flertallet har også merket seg forhandlingene som pågår innen WTO (World Trade Organisation) - hvorav 47 land deltar i forhandlinger med forpliktelse til en viss markedsadgang for utenlandske teleoperatører og tjenesteleverandører og at utenlandske aktører ikke diskrimineres i forhold til nasjonale aktører. Flertallet har merket seg at Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forhandlingsresultatet med sikte på fullmakt til å underskrive protokollen.
Flertallet er enig i departementets vurdering i at resterende enerett og regulering basert på en monopolsituasjon ikke er et egnet virkemiddel for å utnytte mulighetene teknologi og markedsutviklingen gis under tele- og IT-industrien.
Flertallet slutter seg til departementets forslag om å tillate bruk av alternativ infrastruktur, inkludert kabel-TV-nett for fremføring av teletjenester som allerede tillates tilbudt fra flere aktører. Flertallet er enig i at dette skjer fra 1. november 1996.
Flertallet viser til at frekvenser er en begrenset ressurs. Flertallet peker på at det er viktig å beholde en offentlig styring med bruken av denne ressursen.
Flertallet har merket seg at ved utstedelse av nye konsesjoner skal konsesjonærene betale avgift på mobilkommunikasjonsområdet.
Flertallet samtykker i at dette gjøres gjeldende fra 1. november 1996.
Flertallet støtter videre departementets forslag om at eneretten for telekstjenesten også avvikles fra 1. november 1996.
Flertallet har merket seg at departementet videre foreslår å avvikle eneretten for Telenor AS fra 1. januar 1998. Flertallet viser til at departementet forutsetter at nye aktører gis nødvendige konsesjoner høsten 1997, slik at de kan tilby tjenester fra 1. januar 1998.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet er enig i at alle husstander og bedrifter over hele landet må sikres grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris, men vil understreke at dette ikke er noen motsetning til prinsippet om lik pris på teletjenester. Disse medlemmer vil vise til Senterpartiets forslag i Innst.S.nr.132 (1995-1996) om bortfall av fjerntakst på taletelefoni som ville gitt brukere av ny teknologi som f.eks. Internett rimeligere takster, slik at også distriktene på lik linje med sentrale strøk kunne ta del i den teknologiske utvikling til rimelige priser. Disse medlemmer har som mål at vi i framtida kun skal ha én takstgruppe for taletelefoni i Norge.
Etter disse medlemmers oppfatning tilsier ikke den teknologiske utviklingen at det er nødvendig med differensierte priser på taletelefoni ut fra geografiske avstander. I tillegg til taletelefoni bør også muligheten til leide linjer og datatjenester for både bedrifter og private høre med til de grunnleggende teletjenester.
Tele- og IT-sektoren må kunne sies å være den sektor som er mest geografisk uavhengig av avstander og det skulle etter disse medlemmers oppfatning lett kunne legges til rette for nye etablering av virksomhet og sysselsetning i Distrikts-Norge i denne type virksomhet.
Disse medlemmer går imot avvikling av resterende eneretter innenfor telesektoren. Telenors enerett på taletelefoni og nettstruktur har gitt alle deler av landet gode teletjenester til lik pris og lik kvalitet, samtidig som selskapet har styrket sin økonomiske stilling. Målsettingen for Telenor kan nå synes å dreie mer mot satsing i det internasjonale markedet enn å bidra til en positiv utvikling på telesektoren i hele landet.
Disse medlemmer mener at åpning av full konkurranse på telemarkedet først og fremst vil føre til at andre konkurrenter viser interesse for de sentrale og folkerike områdene i landet. Dette er ikke negativt i seg selv, men kan føre til at distriktene får et dyrere og dårligere tilbud enn sentrale strøk. Det vises også til at Norge har svært lave telepriser sammenliknet med EU-land, og gevinsten i form av lavere priser ved økt konkurranse innenlands er ikke dokumentert til å kunne bli gunstigere enn den prisnedgang Telenor AS - uavhengig av enerettsspørsmålet - har skissert for de kommende år. Det vises også til den prisgangen som Telenor AS har gjennomført de senere år. Det vil etter disse medlemmers oppfatning kunne forventes at Telenor AS bidrar til senking av teleprisene i de land hvor de ønsker å satse internasjonalt, og dette vil kunne få følger for Telenors økonomiske evne når det gjelder satsing innenlands. Det vises også til de store grunnlagsinvesteringer som Telenor AS forventes å skulle bidra med i sin internasjonale satsing, f.eks. i Øst-Europa.
Disse medlemmer vil peke på Norge har allerede de laveste teleprisene i Europa på bedriftsmarkedet. Disse medlemmer er ikke overbevist om at Telenor, samtidig som de satser internasjonalt, vil kunne foreta en sterk reduksjon av teleprisene nasjonalt, utover det den teknologiske utviklingen i seg selv tilsier.
Disse medlemmer vil stemme imot avvikling av enerett på offentlig svitsjet taletelefoni og nettinfrastruktur i Norge.
Komiteens medlemmer fra Høyre er enig med departementet i at den teknologiske og markedsmessige utvikling fører til at enerett ikke er forenlig med gjeldende telepolitiske mål.
For å bidra til en bedre utvikling, er disse medlemmer enig i at ytterligere avvikling av konkurransehemmede monopoler innen telesektoren er nødvendig. Lavere priser og nye elektroniske kommunikasjonsmuligheter åpner for nye måter å organisere produksjon og bedrifter på. Liberalisering av telesektoren vil bidra til at prisene senkes, og åpner også for at den enkelte får brukt sine evner og kunnskaper enda bedre.
Disse medlemmer mener at alternativ infrastruktur også bør åpnes for taletelefoni fra samme tidspunkt, dvs. 1. november 1996. Disse medlemmer viser til kap. 4 om nærmere omtale av forslaget.
Disse medlemmer viser til at samtlige av våre naboland har avviklet nasjonale monopolrettigheter tidligere enn EU-direktivene forutsetter, fordi man har innsett at dette gir en bedre planmessig overgang til en ordinær markedssituasjon.
Disse medlemmer viser videre til at prisnivået på de ulike teletjenester vil være betydelig lavere etter at avvikling av monopoltjenester er gjennomført. Dette vil være en stor fordel for såvel private som bedriftsabonnementer.
Disse medlemmer mener at av hensyn til bedriftenes og landets konkurranseevne, bør også Norge åpne for full konkurranse før 1. januar 1998. Disse medlemmer foreslår at eneretten på infrastruktur og offentlig taletelefoni avvikles fra 1. januar 1997.
Disse medlemmer foreslår:
« Stortinget ber Regjeringen legge til rette for at eneretten på infrastruktur og offentlig taletelefoni avvikles fra 1. januar 1997. »
Disse medlemmer viser til at teleprosjekter er under planlegging bl.a. i Sunnhordland, Rogaland, Agder og Hallingdal. Deltakerne i disse prosjektene er lokale energiverk, kabelfjernsynsselskap, skoler og kommuneadministrasjon.
Disse medlemmer viser til at igangsetting av disse prosjekter kan skje fra 1. november 1996, da den første deregulering er på plass. Disse medlemmer viser til at formålet med å etablere slike lokale nett, er å betjene kommunikasjonsbehovet for disse bedriftene og etatene.
Disse medlemmer viser imidlertid til at proposisjonen ikke åpner for at disse prosjektene skal kunne tilby talekommunikasjon fra 1. november 1996.
Disse medlemmer viser til at grensene mellom tale, data og bilde er et sammensmeltet fenomen i den digitale verden. Det er både i teknisk og markedsmessig sammenheng veldig ofte et vanskelig og unaturlig skille å forsøke å lage og etterfølge et særskilt regelverk for taletelefoni. Ikke minst mener disse medlemmer dette blir komplisert når det bygges opp regionale/kundebaserte nett som håndterer både tale, data og bilde, og hvordan talesiden skal håndteres helt særskilt overfor brukerne.
Disse medlemmer viser til Høyres forslag om at det også åpnes for taletelefoni for alternativ infrastruktur allerede fra 1. november 1996.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil peke på at Sosialistisk Venstreparti hittil har vært kritisk til den liberalisering som har vært innenfor telesektoren. Dette standpunktet har vært begrunnet i at Televerkets/Telenors enerett har bidratt til et likeverdig tilbud og like priser over hele landet, samtidig som prisene har blitt kraftig redusert de seinere år. Dette medlem mener at de internasjonalt sett lave prisene i Norge viser at det ikke har vært nødvendig med konkurranse på nett og offentlig taletelefoni for å oppnå vesentlige kostnadsbesparelser for kundene.
Dette medlem mener at målsettinger knyttet til pris og landsdekkende tilbud fortsatt må stå sentralt i utformingen av den framtidige telepolitikken.
Dette medlem viser i den sammenheng til at vesentlige deler av televirksomheten allerede er liberalisert, og at enerettsområdene i dag utgjør om lag en tredel av telekommunikasjonsmarkedet. En forutsetning for at eneretten på taletelefoni skal videreføres er etter dette medlems syn at slike tjenester rimelig klart lar seg skille fra andre, konkurranseutsatte, teletjenester.
Dette medlem innser at det i framtiden ikke vil være mulig å trekke et slikt klart skille mellom enerettsområder og konkurranseutsatte områder. Økende integrering mellom lyd, tekst, data, bilder m.v., økende omfang av ulike såkalte verdiøkende tjenester, bedriftsinterne nett, oppsett av samtaler via utenlandske operatører og digitalisering av nettet bidrar til en nedbryting av dette skillet. Dette medlem vil også peke på at framtidens kunder i langt større grad vil etterspørre integrerte teletjenester. Å holde på offentlig taletelefoni som enerettsområde synes i denne sammenheng både som teknologisk unaturlig og svært vanskelig å kontrollere.
Dette medlem viser videre til at Telenor i dag har enerett til nettinfrastruktur for framføring av teletjenester som tilbys allmennheten. Dette medlem vil peke på at situasjonen allerede i dag er slik at priser på teletjenester begynner å bli godt tilpasset de reelle kostnadsnivå. Dette medlem vil likevel anta at det vil være noe mer å hente på prisene ved leie av sambandskapasitet i og mellom områder med høy næringslivs- og befolkningstetthet. Et system med maksimalpriser for landsdekkende teletjenester må utformes slik at denne gevinsten på infrastruktursiden kommer alle deler av landet til gode. Det er viktig å sikre verdier og avkastning på investert kapital. Myndighetene må, som eier av Telenor og av selskaper som eier alternativ infrastruktur, være bevisst på at konkurranse og investeringer som fører til overkapasitet i nettet er sløsing med viktige samfunnsressurser og tidligere investerte midler. Dette medlem vil særlig peke på faren for at statlige bedrifter konkurrerer med hverandre, slik at Staten nødvendigvis vil være taperen.
Dette medlem innser på bakgrunn av dagens konkurransesituasjon og den teknologiske utvikling at det ikke er hensiktsmessig å forsøke å holde på de eksisterende eneretter på telesektoren. På denne bakgrunn ser dette medlem det som nødvendig å etablere et regelverk som - i så stor grad som dagens konkurransesituasjon og den teknologiske utvikling gjør mulig - regulerer telesektoren. Dette medlem vil i den sammenheng peke på at reguleringer på denne sektoren vil gi muligheter for det offentlige til i større grad å styre utviklingen, f.eks ved konsesjoner til operatører, på områder der det i dag ikke er styring.
For å sikre statlig styring og for å oppfylle målsettinger om pris og dekningsgrad, er det nødvendig med et sterkt statlig engasjement på denne sektoren. Dette medlem vil understreke at et 100 % statlig eid Telenor, med konkurransevilkår på linje med andre selskaper og som fullt ut får kompensert for samfunnspålagte oppgaver, vil være myndighetenes viktigste redskap for politisk styring og kontroll.
Dette medlem viser at staten eier flere nett, bl.a. gjennom Telenor AS, Statnett og NSB, og viser til leieavtalen mellom Telenor AS og NSB.
Dette medlem ser det som viktig at Staten fører en politikk hvor de sikrer verdier og avkastning på investert kapital, og at Staten ikke konkurrerer med seg sjøl gjennom alternative nett. For å ivareta den offentlige interesse bør derfor Regjeringen som eier, utarbeide en samarbeidsavtale for de statlige nett.
Dette medlem vil fremme følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen sørge for at det etableres en samarbeidsavtale for den statlige nettinfrastruktur. »