5. Kap. 2600 Trygdeetaten - Framtidig EDB-løsning i Trygdeetaten
5.1 Sammendrag
Det vises innledningsvis til at Departementet i St.prp. nr. 55 (1994-1995) foreslo at edb-prosjektet TRESS-90 skulle stoppes, og at det skulle igangsettes et utredningsarbeid for å vurdere alternative løsninger til TRESS-90. Det ble videre bebudet at Departementet senest i vårsesjonen 1996 ville legge fram en proposisjon for Stortinget med gjennomgang av de ulike alternativene med tilhørende framdriftsperspektiv, økonomiske konsekvensanalyser og forslag til valg av framtidig EDB-løsning for trygdeetaten. Det vises videre til at Stortinget sluttet seg til dette ved behandling av Innst.S.nr.210 (1994-1995).
Det redegjøres i proposisjonen for utredningsarbeidet som dels er gjennomført av Rikstrygdeverket som et delprosjekt under TRESS-90 der prosjektleder og kvalitetssikringsbistand er blitt innleid fra to ulike eksterne firma. I tillegg har departementet engasjert ekstern ekspertise, Stradec AS, til å gjennomgå og kvalitetssikre RTVs arbeid og konklusjoner.
Det har vært utredet 4 alternativer:
| - | Opprinnelig TRESS-90 (OT) baserer seg på gjeldende TRESS-løsning. Det konkluderes med at dette alternativet vil ha en relativt høy kostnad, være mindre fleksibilitet og ha et mer komplisert driftsmiljø enn de øvrige løsningene, som er basert på sentralisert lagring av data. |
| - | Gjenbruksalternativet (GA) skiller seg fra OT ved at det baserer seg på sentral lagring av data for hele trygdeetaten. Det framholdes at teknologien bak dette alternativet er lite utprøvd, og at valg av en slik løsning vil innebære en relativt stor risiko. |
| - | Stormaskinalternativet (SA) baserer seg på utvikling av en ny, sentral stormaskinløsning på samme teknologiske plattform som dagens Infotrygd-system, men med bruk av moderne utviklings- og databaseverktøy. Det uttales at alternativet gir samme grad av fleksibilitet som GA, men med lavere teknologisk risiko. Alternativet har den dårligste lønnsomheten av samtlige alternativ som er utredet. |
| - | Infotrygd-alternativet (IA) baserer seg på videreutvikling av Infortrygd med fortsatt bruk av eksisterende systemløsning og teknologi. Det framholdes at alternativet gir lav teknologisk risiko de nærmeste årene, og nødvendig fleksibilitet med hensyn til tilgang på data på tvers av etatsnivåer og kontorgrenser vil bli ivaretatt. Det påpekes at systemet baserer seg på en relativt gammel teknologi som etter hvert vil medføre økende vedlikeholdskostnader, fare for sviktende kompetansetilførsel og et økende behov for omskriving til ny teknologisk plattform. Derimot antas disse forholdene å ikke være noe problem i et 5-10 års perspektiv. |
Det er i proposisjonen gitt kostnadsanslagene for de fire utredede alternativene fordelt over en 10 års periode. Samlet kostnadsvurdering er for OT 1.181 mill. kroner, for GA 1.145 mill. kroner, for SA 1.340 mill. kroner og for IA 952 mill. kroner.
Kost/nytteberegningen som er utført, gir følgende nåverdi for de ulike alternativene: OT: -121, GA: 40, SA: -128 og IA: 120.
For saksbehandlingen konkluderer utredningen med samme maksimale nytte i OT, GA og SA. IA vil ha lavere nytte. Nytte for administrasjon og ledelse er knyttet til samarbeid på tvers av trygdekontorer og nivåer i etaten og til muligheter for bedre statistikk. For samfunnsnytte angir utredningen kun ikke-kvantifiserbare forhold. I begge tilfeller er GA og SA-alternativene vurdert til å ha noe større nytte enn IA. OT har lavest nytte.
En samlet risikovurdering viser klart størst risiko ved OT og GA-alternativene. I begge tilfeller uttales det at risikoen er uakseptabelt høy. SA-alternativet vurderes til å ha en akseptabel risiko, men større enn for IA-alternativet. Om risikoen ved IA framholdes det at fordi det ikke er en større nyutvikling av et nytt system innebærer det en relativt lav gjennomføringsrisiko, men at større endringer i systemet vil kunne gi økt risiko for feil og problemer i forhold til nyutviklede rutiner og større endringer.
RTV og den engasjerte ekspertise STRADEC AS anbefaler en løsning som tar utgangspunkt i dagens Infotrygd. Til forskjell fra det « rene » IA-alternativet legges det imidlertid opp til en trinnvis og planmessig omlegging mot et mer moderne system. Departementet anbefaler også dette alternativet.
Departementet anser det som svært viktig at den totale risiko i de videre edb-prosjektene i Trygdeetaten minimaliseres. Det framholdes at den anbefalte løsningen vil innebære lavest teknologisk risiko, og at den vil være enklest å styre rent framdrifts- og bevilgningsmessig. Det uttales at detaljene i en slik løsning ikke er tilstrekkelig utredet av Rikstrygdeverket, og at det derfor er behov for mer utredningsarbeid før et slikt alternativ kan iverksettes.
Departementet foreslår at det videre arbeidet med realisering av dette alternativet innebærer at:
| - | Det tas sikte på en gradvis omlegging av funksjoner i systemet. |
| - | Det forutsettes at rutiner overføres til en mer moderne plattform på tidspunkter som sikrer at etaten til enhver tid har tilfredsstillende edb-støtte. |
| - | Det gjennomføres et forprosjekt for å konkretisere og planlegge hvorledes arbeidet med den valgte løsningen skal gjennomføres. |
| - | Det skal i forprosjektet vurderes hvilke endringer som kan være aktuelle å foreta i det eksisterende Infotrygd-systemet og utredes hvilke datatekniske prinsipper som skal legges til grunn når rutiner skal overføres til en ny teknologisk plattform. |
| - | Det vil i forbindelse med planleggingen og gjennomføringen av forprosjektet kunne avklares hvilke kostnadsmessige konsekvenser som kan påregnes for en initiell fase av et gjennomføringsprosjekt. |
| - | Det utarbeides en samlet IT-strategi for Trygdeetaten som skal danne grunnlag for samordning av alle trygdeetatens IT-aktiviteter. |
Sosial- og helsedepartementet vil i budsjettforslaget for 1997 komme tilbake med en ytterligere konkretisering av dette alternativet med redegjørelse for de budsjettmessige konsekvensene.
Det vises i proposisjonen videre til at sosialministeren i den åpne høringen i Stortinget om TRESS 90 den 2. februar 1996 varslet at det ville bli foretatt en organisatorisk gjennomgang av Rikstrygdeverket under ledelse av departementet. Dette arbeidet er nå i gang og retter seg mot følgende hovedaktiviteter:
| - | Styrking av departementets etatsstyring i forhold til Rikstrygdeverket |
| - | Vurdering av Rikstrygdeverkets styre og styreinstruks |
| - | Overordnet styring i forbindelse med innføring av Nytt økonomireglement for Rikstrygdeverket og trygdeetaten |
| - | Gjennomgang av Rikstrygdeverkets interne organisering med vekt på ledelsesprinsipper, styring, kommunikasjons-, rapporterings- og kontrollrutiner |
| - | Forholdet til utvikling av ny edb-løsning for trygdeetaten. |
Det uttales at Stortinget vil bli orientert om arbeidet gjennom de årlige budsjettproposisjonene.
5.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til departementets forslag i St.prp. nr. 55 (1994-1995) hvor det heter:
| « På bakgrunn av den betydelige forsinkelsen og urovekkende kostnadsutvikling for TRESS-90, vil departementet foreslå at prosjektet stoppes i sin nåværende form. Det bør igangsettes et grundig utredningsarbeid for å vurdere alternative løsninger til TRESS-90. » |
| « Departementet vil holde Stortinget orientert om utviklingen i dette arbeidet og vil senest i vårsesjonen 1996 legge frem en proposisjon for Stortinget med gjennomgang av de ulike alternativene med tilhørende fremdriftsperspektiv og økonomiske konsekvensanalyser. På dette grunnlaget vil så departementet fremme forslag til valg av fremtidig EDB-løsning for trygdeetaten. » |
Stortinget sluttet seg til dette ved behandlingen av Innst.S.nr.210 (1994-1995). I innstillingen ble det presisert at det måtte anlegges « en så bred vurdering som mulig ved den gjennomgang som nå skal iverksettes for å få frem et så godt og objektivt beslutningsgrunnlag som mulig ».
Komiteen er rede til å uttale seg om det som er saken, og eventuelt fatte en avgjørelse, når departementet har gjennomført hva som var uttrykt i St.prp. nr. 55 (1994-1995). Disse bebudede analyser og utredninger forutsettes fremlagt i egen sak for Stortinget.
Komiteen fremmer på bakgrunn av dette følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen legge frem en egen sak for Stortinget som oppfyller det som var uttrykt i St.prp. nr. 55 (1994-1995) og Innst.S.nr.210 (1994-1995). Det fremlegges i denne sak en økonomisk konsekvensanalyse og en oversikt over de totale kostnader ved det forslaget som blir anbefalt. »
Komiteen er enig i at Gjenbruksalternativet (GA), som er det nye alternativet som nå er utredet, er lite utprøvd i et så stort omfang som det her gjelder, og vil innebære en relativt stor risiko med hensyn til driftsstabilitet. Komiteen er derfor enig i at dette alternativet utelukkes.
Komiteen har merket seg at Infotrygd er et gammelt system, at det baserer seg på gammel teknologi og at det har skjedd ombygginger av dette systemet i snart 20 år. Komiteen ser de svakheter dette systemet har med økende vedlikeholdskostnader, en fare for sviktende kompetansetilførsel og et økende behov for omskriving til ny teknologisk plattform. Likevel mener komiteen at dette alternativet er best ut fra dagens situasjon. Dette innebærer at det legges opp til en trinnvis og planmessig omlegging mot en mer moderne teknologi med en ny teknologisk plattform. Komiteen mener det er behov for å utrede et forprosjekt av Infotrygd-alternativet før det kan fattes en endelig beslutning om at det er dette alternativet som skal være trygdeetatens IT-løsning i de kommende år. Komiteen er kjent med at dette forprosjektet først er klart våren 1997.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, ser alle fire alternativene som nå er utredet, som teknisk gjennomførbare. Flertallet mener det må legges stor vekt på risikofaktorene når det nå skal velges et nytt alternativ. Etter flere års arbeid med å få et nytt edb-system i trygdeetaten uten at dette har lykkes, mener flertallet at det nå er viktig at dette arbeidet kommer videre. Flertallet er også fornøyd med at det i de forslagene som nå foreligger, er forsøkt å bygge videre på de investeringene som allerede er gjort i forbindelse med TRESS-90 og dermed utnytte de investeringene som er gjort, så langt det er mulig. Flertallet har merket seg at tre av alternativene baserer seg på sentrale løsninger i motsetning til det opprinnelige TRESS-90 systemet som var basert på en lokal løsning.
Flertallet har merket seg at utredningsarbeidet er gjennomført ved hjelp av innleid ekstern konsulent og mener det har vært behov for det. Flertallet mener at det er nødvendig at eksterne eksperter også er med i det videre arbeidet.
Et annet flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, kan ikke se at det arbeidet Regjeringen selv signaliserte skulle gjøres, er gjennomført ved det som nå er fremlagt.
Den relativt summariske oppstilling som fremkommer i St.prp. nr. 65 (1995-1996), gir etter dette flertallets menning i liten grad opplysninger som er egnet til å føre til den konklusjon som Regjeringen synes å ha trukket i det som er departementets anbefalinger.
Med den tid Regjeringen har hatt til disposisjon hadde dette flertallet forutsatt at økonomiske konsekvensanalyser som departementet selv signaliserte ville komme, hadde vært tatt inn i proposisjonen.
Dette flertallet har merket seg hvor i prosessen departementet befinner seg, og finner at den fremlagte dokumentasjon er uegnet som beslutningsgrunnlag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har merket seg at departementet ønsker å utrede ytterligere ett alternativ i tillegg til de fire alternativene som er omtalt i proposisjonen. Dette alternativet bygger på dagens Infotrygd, men slik at det legges opp til en trinnvis og planmessig omlegging mot et mer moderne system. Disse medlemmer har merket seg at dette alternativet ikke er tilstrekkelig utredet.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at departementet har utredet fire alternative edb-løsninger for trygdeetaten. Ingen av disse er av departementet funnet gode nok til å kunne anbefales. Det såkalte Gjenbruksalternativet, et forsøk på å stable Tress-90 alternativet på beina, viser seg å innebære for stor risiko med hensyn til driftsstabilitet samtidig som dette alternativet vil koste like mye som å starte på nytt med en ny løsning. Dette viser etter disse medlemmers mening hvor forfeilet Tress-90-prosjektet har vært.
Disse medlemmer kan ikke akseptere en fortsatt utbygging av edb-løsning for Trygdeetaten som ikke er tilstrekkelig utredet. Hverken tidsplan for gjennomføringen eller totale kostnader for prosjektet er kjent på det nåværende tidspunkt. Det er heller ikke opplyst hvor stor kostnaden for gjennomføringen av forprosjektet vil være. Disse medlemmer krever derfor å få forprosjekt med totalkostnad for prosjektet og tidsplan for gjennomføringen fremlagt for Stortinget før endelig vedtak om valg av løsning kan fattes.
Komiteen har merket seg at det nå er i gang en organisatorisk gjennomgang av Rikstrygdeverket under departementets ledelse, og at Stortinget vil bli orientert om arbeidet i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1997.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ber om at utredningen også omfatter forholdet til ytre etat. I den sammenheng vises det til Stortingets vedtak om en mer desentralisert avgjørelse i trygdesaker for å få ned saksbehandlingstiden og at Tress-90 skulle legge til rette for en mer lik behandling av trygdesaker. Disse medlemmer viser også til at trygdeetaten har fått mange nye oppgaver, ikke minst i forhold til aktiv oppfølging av sykemelding og rehabilitering. Trygdeetaten har fått hovedansvaret for rehabiliteringsarbeidet uten at dette er blitt fulgt opp med en tilsvarende faglig, bemanningsmessig og økonomisk styrking av kontorene. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen medvirke til at det blir foretatt en organisatorisk gjennomgang av forholdet i ytre trygdeetat samt forholdet mellom ytre etat og Rikstrygdeverket. »