1. Sammendrag

      Regjeringen legger i proposisjonen frem forslag om videreføring av garantiordningen for investeringer i og eksport til utviklingsland etablert på bakgrunn av stortingsvedtak av 9. juni 1989. Ordningen ble opprettet som en prøveordning med fem års prøveperiode, og det foreslås i proposisjonen at ordningen gjøres permanent samtidig som det fremmes forslag om enkelte endringer og presiseringer i forhold til eksisterende retningslinjer.

       Det opplyses at det i tråd med Stortingets forutsetning er gjennomført en uavhengig evaluering av garantiordningen. Endringsforslagene bygger i stor grad på de konklusjoner som fremkommer i denne forbindelse.

       Det vises til at ordningen opprinnelig var lagt til det daværende Departementet for utviklingshjelp, og senere overført til NORAD. Fra og med 1. januar 1994 ble ordningen overført til Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK), men med NORAD som ansvarlig for vurderingen av prosjektenes utviklingsfremmende virkninger. Det legges i proposisjonen ikke opp til endringer i denne ansvarsfordelingen. Regjeringen legger vekt på at ordningen fortsatt skal betraktes som en bistandsordning. Det er således ikke lagt opp til endringer i bistandspolitiske målsettinger og geografisk prioritering. Ordningen dekker i dag land med lav kredittverdighet som er klassifisert av OECD som lavere mellominntektsland med spesiell vekt på land og regioner som er gitt høy prioritet i norsk bistandssammenheng.

       Det vises videre til at garantiordningen i dag kun dekker politisk risiko, og at garantistillelse forutsetter at det foreligger en motgaranti fra vertslandets myndigheter. På bakgrunn av den reform- og privatiseringsprosess som en rekke utviklingsland nå gjennomfører, vil en slik motgaranti ikke alltid være oppnåelig. Det foreslås derfor at det unntaksvis gis anledning til å fravike dette motgarantikravet under forutsetning av at det oppnås tilfredsstillende alternativ sikkerhet. I slike unntakstilfeller foreslås det under visse forutsetninger også å kunne åpne for avdekning av kommersiell risiko.

       Det vises i proposisjonen til at det til dekning av tap under garantiordningen er opprettet et grunnfond som bevilges utenom bistandsbudsjettet. Garantirammen tilsvarende 600 mill. kroner er nå på det nærmeste fylt opp, og det er nødvendig å øke rammen for å kunne gi nye tilsagn. Det foreslås i denne sammenheng å øke garantirammen til 900 mill. kroner.

       Det opplyses at det ennå ikke er foretatt erstatningsutbetalinger fra fondet, og at det foreløpig ikke foreligger konkrete indikasjoner på størrelsesorden av fremtidig tap.

       Det foreslås i proposisjonen at kravet om at ordningen skal tilknyttes andre næringslivsordninger oppheves. Selv om ordningen er etablert som en bistandsordning, bør ordningen ikke eksklusivt være forbeholdt prosjekter som gis støtte over bistandsbudsjettet, i praksis i hovedsak over budsjettet for blandede kreditter. Ordningen bør også kunne benyttes i forbindelse med ikke rentesubsidierte kreditter, eller i tilfeller hvor ordningen kan brukes i kombinasjon med ordninger i utenlandske eller multilaterale finansieringsinstitusjoner. Dette tilknytningskravet ble innført i forbindelse med stortingsbehandlingen av nye rammevilkår for GIEK i 1993. Investeringsgarantier har ikke vært underlagt denne begrensningen.

       Det foreslås videre i proposisjonen en harmonisering av ordningen i forhold til GIEKs alminnelige garantiordning. Dette innebærer at den ordinære maksimalsatsen for garantier overfor eksportør heves fra 90 % til 95 % for politisk risiko ved eksportkreditter, tilsvarende for investeringsgarantier samt at garantiperioden ved investeringer økes fra 15 til 20 år. I tilfeller hvor det statlige motgarantikravet fravikes og det åpnes for kommersiell risiko foreslås det at ordningen skal ha samme bestemmelser for slik risiko som den alminnelige ordningen, dvs. en maksimumsramme på 90 %

       Åpning for dekning av kommersiell risiko i enkelte tilfeller vil stille økte krav til prosjektvurderingen. Utover dette vil imidlertid ikke de foreslåtte endringer ha administrative konsekvenser i forhold til dagens opplegg. Nærmere retningslinjer for forvaltningen av ordningen vil bli nedfelt i en kgl.res, opplyses det i proposisjonen.

       Brev av 21. mai 1996 fra utenrikskomiteen til handelsministeren og handelsministerens svarbrev av 23. mai 1996 vedlegges innstillingen.

2. Komiteens merknader

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg til Regjeringens forslag der garantiordningen for investeringer i og eksport til utviklingsland gjøres permanent med de endringer i ordningen som er foreslått. Disse medlemmer viser til at det er gjennomført en uavhengig evaluering av garantiordningen i prøveperioden og at de forslag til endringer som nå fremmes i hovedsak bygger på de konklusjoner som er kommet fram i forbindelse med evalueringen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at garantiordningen for investeringer og eksport til utviklingsland slik den i dag fungerer, ble utformet etter behandlingen av Innst.S.nr.179 (1992-1993). Ordningen blir foreslått gjort permanent. Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen legger opp til å videreføre ordningen som en bistandspolitisk ordning med NORAD som ansvarlig for vurderingen av prosjektenes utviklingsfremmende karakter, mens GIEK står som ansvarlig for administrasjon av ordningen.

       Disse medlemmer vil understreke at garantier i utviklingssammenheng først og fremst er tenkt å dekke politisk risiko ved investeringer og eksport til utviklingsland og at den skal være et supplement til andre GIEK-ordninger. Disse medlemmer mener det er behov for å gjennomgå hvilke land denne ordningen skal omfatte. Dette gjelder særlig når man nå ønsker å foreta endringer i ordningen og sett i lys av den utviklingen en del mellominntektsland er inne i. Som utgangspunkt mener disse medlemmer at ordningen bare skal dekke lavinntektsland og MUL-land og at den bør konsentreres om de land Norge prioriterer gjennom langsiktige avtaler eller regionbevilgning.

       Disse medlemmer viser til at statlig motgaranti hittil har vært en forutsetning. Disse medlemmer er av den oppfatning at det fortsatt bør opprettholdes et skille mellom politisk og kommersiell risiko ved denne type eksportgarantier, men at det i forhold til de fattigste landene unntaksvis kan åpnes for at statlig motgaranti ikke kreves og at man dermed gir garanti for kommersiell risiko.

       Disse medlemmer mener slike unntak først og fremst vil være aktuelt når det gjelder eksportgarantier til de minst utviklede landene, hvor en begrenset risikodekning vil gjøre det vanskelig å benytte ordningen. Til MUL-land kan risikodekningen etter disse medlemmers mening utvides slik at det ikke kreves statlig motgaranti og slik at det gis garanti for kommersiell risiko. Dette bør også kunne gjelde prosjekter i samarbeid med utenlandske eller multilaterale finansieringsinstitusjoner.

       Disse medlemmer mener kravet om tilknytning til næringslivsordninger innen bistand bør opprettholdes dersom ordningen skal kunne betraktes som en bistandsordning. Det er vanskelig å tenke seg hvilke gode bistandsprosjekt man sikter til hvor finansiering ikke skjer over bistandsbudsjettet og hvor risikoen samtidig er så stor at denne type garanti er naturlig å ta i bruk.

       Disse medlemmer er enig i at maksimalsatsene for dekning bør harmoniseres i forhold til GIEKs alminnelige garantiordning hvor dette er mulig, men vil advare mot en situasjon der fortjenestemarginen kan bli så høy at den overstiger bedriftens egenrisiko.

       Disse medlemmer vil understreke at midler til grunnfondet og dekning av tap fortsatt skal bevilges utenfor bistandsbudsjettet (programområde 03 Utviklingshjelp). Det samme må gjelde gjeldslette som følge av tapsdekning og etterfølgende fordringer.

       Disse medlemmer mener vektleggingen på investeringer bør økes i forhold til eksport. En økning i garantirammen bør derfor skje ved at man deler inn rammen i to deler og at investeringsrammen skal utgjøre minst 1/3 av totalrammen. Rammen bør derfor økes slik at det gis en maksimalramme på 600 mill. kroner til eksportgarantier og en ramme på 300 mill. kroner til investeringer.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det er gjennomført en uavhengig evaluering av garantiordningen, og at det på det grunnlag foreslås en del endringer i forbindelse med at garantiordningen gjøres permanent.

       Disse medlemmer er enig i de endringer som foreslås, og mener at disse gjør denne garantiordningen mer fleksibel og bedre egnet til å fylle sitt formål. Det må være en målsetting at næringslivet i Norge har samme rammebetingelser ved eksport til og investeringer i utviklingsland som andre land det er naturlig å sammenligne oss med. Disse medlemmer viser i den forbindelse til svar av 23. mai 1996 til komiteen fra Handelsministeren hvor det heter at:

       Disse medlemmer vil vise til at det fra næringslivshold er pekt på at det selv etter omleggingen fortsatt eksisterer svakheter ved ordningen særlig knyttet til de tre følgende forhold :

       Disse medlemmer viser til at dette er kompliserte spørsmål. Disse medlemmer vil derfor be Regjeringen om å vurdere disse problemstillingene i budsjettet for 1997 og eventuelt foreslå endringer.

       Disse medlemmer har merket seg at Grunnfondet er opprettet utenom programområde 03. Dette er ikke til hinder for at endelige tap som følge av formelle gjeldsforhandlinger/avskrivninger i Paris-klubben, i hovedsak vil kunne rapporteres som ODA og vil kunne bevilges over bistandsbudsjettet. Disse medlemmer støtter dette.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet har tidligere stemt imot de garantier som har vært gitt.

       Dette medlem viser til begrunnelser i Innst.S.nr.179 (1992-1993) og vil under henvisning til merknadene der gå imot foreliggende innstilling.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

Forslag 1

       Stortinget ber Regjeringen om å gjennomgå hvilke land som skal omfattes av garantiordningen slik at ordningen først og fremst blir rettet inn mot lavinntektsland og MUL-land.

Forslag 2

       Unntak fra kravet om statlig motgaranti skal bare kunne gis i forhold til de minst utviklede landene (MUL-landene).

Forslag 3

       Stortinget ber Regjeringen om å opprettholde kravet om at garantier skal være tilknyttet bistandsbudsjettets næringslivsordninger.

Forslag 4

       Stortinget ber Regjeringen om å fordele en økning i garantirammen slik at rammen for investeringer utgjør minst en tredjedel av totalrammen.

Forslag 5

       Endelig tap som følge av gjeldsforhandlinger/avskrivninger i Parisklubben skal normalt ikke dekkes over bistandsbudsjettet dersom de ikke er anbefalt av NORAD.

4. Komiteens tilrådning

    Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slikt

Formål

§ 1.

       Garanti etter dette vedtak kan gis når norske investeringer i og eksport til land som av OECD er definert som lavere mellominntektsland, lavinntektsland og minst utviklede land, vurderes egnet til å fremme bærekraftig økonomisk og sosial utvikling i vedkommende land.

Investeringsgarantier

§ 2.

       Ved private norske investeringer i henhold til § 1 ovenfor, kan det ytes garanti for politisk risiko overfor investor mot tap som normalt er følge av:

       Garantien kan stilles overfor investor og dekke selve investeringen og eventuelle lån som investor yter til bedriften i forbindelse med investeringen. Når forholdene tilsier det, kan garantiforpliktelser som investor overtar i forbindelse med investeringen også omfattes av garantien.

       Garantien kan også stilles overfor investors finansinstitusjon i forbindelse med finansieringen av investeringen.

§ 3.

       Ved investering forstås innsats av kapital, produksjonsutstyr eller andre økonomiske ytelser investor foretar i vedkommende utviklingsland, enten i egen bedrift eller ved deltagelse i annet økonomisk foretak. Når forholdene tilsier det, kan garantiforpliktelser som investor overtar i forbindelse med slik innsats, likestilles med investeringer.

§ 4.

       Garantien for den enkelte investering kan ikke overstige 95 % for ansvar overtatt i henhold til § 2 ovenfor. Maksimalsatsen skal fortrinnsvis benyttes i land og regioner som er gitt spesiell prioritet i norsk bistandspolitikk.

       Garantiperioden for den enkelte investering kan ikke overstige 20 år.

Eksportkredittgarantier

§ 5.

       Til dekning av risiko for tap ved at inngåtte kontrakter ikke blir gjennomført eller oppgjør eller overføring av oppgjør fra utlandet ikke finner sted som forutsatt, kan det overtas ansvar for politisk risiko. Dekning av politisk risiko kan omfatte tap som følge av

       Ansvar under garantien kan også omfatte tap som oppstår ved tiltak som treffes fordi forhold som er nevnt i punktene a) og b) antas å ville inntre. Garanti som nevnt kan gis for norsk eksport som er knyttet til kontrakt mellom utenlandske kontraktparter på en slik måte at oppgjør til den norske eksportør er avhengig av betalingsinngangen fra endelig avtaker.

§ 6.

       Eksportgarantier under dette vedtak kan gis når den politiske risiko som er forbundet med kreditten, medfører at vedkommende eksportkreditt ikke anses egnet for dekning under Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEKs) alminnelige garantiordning, men hvor det av bistandspolitiske grunner kan være ønskelig å tilgodese et særlig utviklingsfremmende prosjekt.

§ 7.

       Eksportkredittgarantien kan normalt ikke overstige 95 % av tap for ansvar overtatt i henhold til § 5 ovenfor. Denne maksimalsatsen skal fortrinnsvis benyttes i land og regioner som er gitt spesiell prioritet i norsk bistandspolitikk.

       Betalingsterminer som forfaller senere enn 3 år etter utbetaling av lånet, kan dekkes fullt ut (100 %) for overtatt ansvar så fremt det ikke har vært mislighold i perioden.

§ 8.

       Den norske andelen av totalleveransen som skal garanteres skal normalt være minst 70 %. Det gis anledning til å gå ned til 50 % norsk andel dersom den ikke-norske andelen kommer fra land og regioner som er gitt spesiell prioritet i norsk bistandspolitikk.

§ 9.

       Garanti, som nevnt under § 5 ovenfor, kan også gis direkte til norsk eller utenlandsk bank eller finansinstitusjon for lån som denne yter eksportøren til finansiering av leverandørkreditten.

       Det kan videre gis garanti for dekning av risiko som nevnt i § 5 ovenfor, ved kreditter som norske og utenlandske banker eller andre finansinstitusjoner yter til utlandet som er bundet til norsk eksport.

       Garantidekning overfor banker og andre finansinstitusjoner omfatter også manglende betalingsinngang som skyldes den norske kontraktsparts forhold.

§ 10.

       For eksportgarantier vil garantivilkårene være i samsvar med internasjonale avtaler (OECD-Consensus). I forbindelse med blandete kreditter vil kredittiden normalt begrenses til 15 år fra fullførelse av leveransen.

§ 11.

       Det forutsettes at det enkelte prosjekt er høyt prioritert i mottakerlandet, og at vedkommende stat er debitor eller garantist. Motgarantikravet kan fravikes dersom risikoen anses moderat, og prosjektet ellers anses samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk velfundert.

       I tilfeller der motgarantikravet fravikes, forutsettes det at GIEK dekker den politiske risikoen i henhold til § 5 ovenfor. GIEK kan videre i et slikt tilfelle også åpne for garantiavdekning av kommersiell risiko forutsatt at det foreligger tilfredsstillende sikkerhet, og at en vesentlig andel av prosjektets lånekapital blir stilt til rådighet av en annen kompetent finansieringsinstitusjon. Dekning av kommersiell risiko kan omfatte tap som følge av at privat utenlandsk kontraktspart eller garantist blir betalingsudyktig, eller av andre grunner som ikke skyldes den norske kontraktsparts forhold, unnlater å oppfylle sine forpliktelser under vedkommende avtale.

       Ved dekning av kommersiell risiko kan garantien ikke overstige 90 % for den del av den totale kreditt som forfaller de første 8 år. Betalingsterminer som forfaller senere enn 8 år etter utbetaling av lånet, kan dekkes fullt ut.

Forskjellige bestemmelser

§ 12.

       Det konstitusjonelle ansvar for ordningen tilegges handelsministeren.

       GIEK tillegges det administrative ansvar for ordningen.

       Den bistandsmessige vurdering av prosjektene foretas av NORAD. NORADs godkjennelse er en nødvendig forutsetning for innvilgelse av garanti.

       NORAD gis videre rett til å henvise søknader avslått av GIEK til Utenriksdepartementet.

       Saker som er henvist til Utenriksdepartementet skal forelgges bistandsministeren før endelig avgjørelse tas.

§ 13.

       Det skal avkreves et tilsagnsgebyr fra eksportør/investor når tilsagn blir gitt på en søknad om garanti.

       For garantier skal det fra eksportør og investor avkreves en garantipremie. Risikopremien skal være relatert til garantiens størrelse og varighet, men i utgangspunktet være uavhengig av mottakerlandet. Det er dog adgang til å fravike normalpremien i de tilfeller hvor risikoen er særlig stor eller liten.

§ 14.

       Til dekning av tap under garantiordningen er det opprettet et grunnfond. Midler til fondet bevilges under programkategori 23.50. Garantier.

       Grunnfondets størrelse og garantirammen vil bli vurdert i de årlige budsjettproposisjoner. Statens samlede garantiansvar inklusive tilsagn, samt renter og omkostninger, skal ikke overstige den til enhver tid gitte garantiramme.

§ 15.

       Avsetningene til grunnfondet plasseres på en egen konto i Norges Bank som administreres av GIEK. Tilsagnsgebyr og garantipremier mottatt fra investor/eksportør jf. § 13, skal overføres til grunnfondet og settes inn på samme konto i Norges Bank.

§ 16.

       Kongen i statsråd gir nærmere bestemmelser om garanti etter dette vedtak.

Ikrafttredelse

§ 17.

       Dette vedtak tar til å gjelde fra den tid Kongen bestemmer.

Vedlegg 1: Brev av 21. mai 1996 fra Stortingets utenrikskomité til handelsministeren.

       I tilknytning til utenrikskomiteens behandling av ovennevnte sak vil en be om svar på følgende spørsmål innen torsdag 23. mai kl. 10.00.

       1. Vedrørende dekning av kommersiell risiko ved garanti fra statens side ved leveranser i utviklingsland heter det i proposisjonen (side 4) at ordningen ikke dekker kommersiell risiko. Er det her tatt høyde for at en garantiordning uten adgang til å dekke kommersiell risiko kan være i utakt med målsettinger som vi støtter internasjonalt?

       2. Hvordan er disse nye, tilpassede retningslinjene for garanti ved investering i og eksport til utviklingsland, sammenlignet med de ordninger som eksisterer hos de land det er naturlig for Norge å sammenligne seg med?

       3. Grunnfondet, som skal dekke tap under garantiordningen, er opprettet utenom bistandsbudsjettet. Vil likevel tap som er direkte knyttet til NORAD-godkjente prosjekter, kunne dekkes innenfor bistandsbudsjettets rammer, og rapporteres som Official Development Assistance?

Vedlegg 2: Brev av 23. mai 1996 fra handelsministeren til Stortingets utenrikskomité.

       Det vises til Deres spørsmål i brev av 21. mai d.å. vedrørende St.prp. nr. 42 (1995-1996) Om endringer i garantiordning for investeringer i og eksport til utviklingsland.

1.

       Det er riktig at den eksisterende garantiordningen som ble opprettet som en prøveordning, normalt ikke dekker kommersiell risiko. Imidlertid kreves for eksportkredittgarantier at mottakerlandets myndigheter er enten debitor eller garantist. Ved statlig motgaranti fra mottakerlandet blir en eventuell kommersiell risiko i tilknytning til prosjektet formelt omgjort til politisk risiko i forhold til garantiordningen. Dette forklares i proposisjonens s. 4 med at myndighetene i mottakerlandet, dersom de har stilt garanti, vil bli ansvarlig for tilbakebetaling dersom en privat kjøper ikke overholder sine betalingsforpliktelser, også i de tilfeller der kommersiell svikt er årsaken til misligholdelsen av kreditten. Garantiordningen vil således indirekte også dekke den kommersielle risiko i de tilfeller det foreligger statlig motgaranti fra mottakerlandet.

       På bakgrunn av den økende grad av privatisering i utviklingsland, foreslås imidlertid i proposisjonen at kravet om statlig motgaranti bør kunne fravikes i tilfeller der risikoøkningen som følge av dette anses moderat, og prosjektet er klart utviklingsfremmende og ellers er samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk velfundert. I slike tilfeller forutsettes det normalt at den kommersielle risiko dekkes av eksportøren selv eller gjennom det private garantimarked.

       Det foreslås videre i proposisjonen (s. 5), jf. § 11 i forslag til vedtak, at ordningen bør kunne avdekke også den kommersielle risiko dersom den garanterte eksportkreditten inngår i et samfinansieringsopplegg med internasjonale finansieringsinstitusjoner som Verdensbanken, IFC eller de regionale utviklingsbanker, eller med private banker/finansieringsinstitusjoner. Dekning av kommersiell risiko krever vurdering av prosjektets risiko. GIEK har ikke slik kompetanse, og vil være avhengig av å innhente vurderinger. Det er derfor naturlig at det for denne type garantidekning kreves medvirkning fra velrenommerte finansieringsinstitusjoner.

2.

       For investeringsgarantiene under u-landsordningen tilsvarer premier og vilkår i det alt vesentlige det som finnes i en del sammenlignbare land (Storbritannia, Tyskland, Nederland og Sverige); premienivå 0,5 % p.a., dekningsgrad 95 %, løpetid 15 år og kun dekning av politisk risiko.

       En sammenligning mellom ulike lands eksportkredittgarantisystemer generelt, og bistandsrelaterte ordninger spesielt, er vanskelig å foreta fordi måten ordningene er bygget opp på varierer sterkt landene imellom.

       Det er på det rene at de fleste andre OECD-land gir kreditter til tilsvarende høyrisikoland som de som kan dekkes under NORAD-ordningen. Måten risikoen tas på kan imidlertid variere. En del land gir direkte statlige kreditter uten kredittforsikring, i andre land opereres såkalte « national account schemes » hvor det ut i fra ulike begrunnelser/formål, deriblant bistand, gis eksportkreditter til svært gunstige vilkår. Andre igjen dekker land med høyere risiko under sine alminnelige garantiordninger enn det GIEK gjør. Enkelte OECD-land har garantiordninger i tilknytning til blandede kreditter med små eller ingen garantipremier.

       På bakgrunn av tilgjengelige opplysninger vil Utenriksdepartementet totalt sett anse den norske u-landsordningen, med de endringer som foreslås, å være konkurransedyktig.

3.

       Grunnfondet, som er opprettet under en egen programkategori og et eget kapittel utenom programområde 03, gir kun en ramme for hvor store erstatningsutbetalinger som kan tas under garantiordningen. Det er ennå ikke foretatt erstatningsutbetalinger fra fondet. Endelige tap, som følge av formelle gjeldsforhandlinger/-avskrivninger i Parisklubbregi, vil hovedsakelig kunne rapporteres som ODA og vil kunne bli bevilget over bistandsbudsjettet.