1. Innledning

       Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) har 29. mars 1996 avgitt årsmelding til Stortinget om virksomheten for 1995. I meldingen er det redegjort for institusjonens virksomhet og gitt en oversikt over sakene og saksbehandlingen.

       Årsmeldingen har til nå vært den eneste meldingsformen ombudsmannen har brukt i forhold til Stortinget. I 1995 ble det imidlertid sendt særskilt melding til Stortinget i én sak, den sak som er referert i kap. VI, s. 34, Markedsrådsaken.

       Justiskomiteen ba i Innst.O.nr.15 (1979-1980) ombudsmannen

       Ombudsmannen har tidligere ikke benyttet seg av adgangen til å sende særskilte meldinger, verken som underretning eller for å be Stortinget ta opp en sak til særskilt behandling. Ombudsmannen vurderer fortsatt løpende om det er ønskelig å sende særskilt melding til Stortinget. Slike særskilte meldinger vil for det første kunne gis i enkeltsaker. For det annet vil det også gjennom året kunne sendes særskilt melding om flere saker samlet. Meningen med å sende slike særskilte meldinger vil da kunne være både å gi vanlig underretning til Stortinget og å kunne henlede Stortingets oppmerksomhet på forhold som det kan være grunn til at Stortinget tar opp til behandling.

       I kap. I i meldingen gis en oversikt over institusjonens alminnelige forhold og generelle merknader om ombudsmannens virksomhet. Her blir også redegjort for hvordan forvaltningen har forholdt seg til ombudsmannens undersøkelser og for hvordan ombudsmannsinstitusjonen antas å løse sine oppgaver. I kap. II redegjøres for visse forvaltningsrettslige spørsmål av alminnelig interesse med forankring i saker som har vært behandlet i meldingsåret. Kap. III inneholder omtale av saker der det er påvist mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v. Opplysninger om sakene og saksbehandlingen med statistikk er gitt i kap. IV og i kap. V er det gitt tilleggsopplysninger om saker som har vært referert i tidligere årsmeldinger. Kap. VI inneholder referat av saker av alminnelig interesse fra meldingsåret, jf. instruksens § 12 annet ledd. I vedlegg til meldingen er det gitt en oversikt over ombudsmannskontorets inndeling og personalforhold.

2. Sammendrag av årsmeldingen

2.1 Generelle merknader om ombudsmannens virksomhet

       Pr. 31. desember 1995 hadde ombudsmannens kontor 27 stillinger, hvorav 3 kontorsjefstillinger og 1 ass. kontorsjefstilling. Kontoret hadde videre 13 juridiske saksbehandlerstillinger, hvorav 8 som rådgiverstillinger og 5 som førstekonsulentstillinger. Det er 9 kontorstillinger. Fra 1. januar 1996 er det opprettet en ny kontorsjefstilling og en rådgiverstilling.

       Saksantallet holder seg noenlunde stabilt. Saksbeholdningen har økt noe i forhold til 1994, men uten at den gjennomsnittlige saksbehandlingstid dermed har blitt lengre. Ombudsmannskontorets bemanning har økt i de senere år, og for å sikre en så god koordinering som mulig, har det i 1995 blitt gitt et nytt reglement for kontorets organisasjon og saksbehandling.

       Det er viktig at forvaltningen opptrer imøtekommende i forhold til ombudsmannens undersøkelser. Reglene om partenes og publikums rett til dokumentinnsyn er viktige midler i kontrollen med forvaltningens virksomhet. Gjennom sin virksomhet bidrar ombudsmannen til både å effektivisere og videreføre forvaltningslovens og offentlighetslovens regler om innsyn og offentlighet. Det er derfor viktig å se ombudsmannsinstitusjonen og dens undersøkelsesvirksomhet som et virkemiddel for den enkelte og allmennheten til å få bedre innsyn i forvaltningens virksomhet.

       Det har også i 1995 vært et gjennomgående trekk at forvaltningen har opptrådt imøtekommende og konstruktivt i forhold til ombudsmannen. Det er imidlertid påkrevet i en del tilfeller å purre på svar fra forvaltningen. Dette kan imidlertid ikke sies å representere noe problem for undersøkelsesvirksomheten.

       Ombudsmannens saksbehandling er overveiende skriftlig. Den skriftlige behandlingsformen setter grenser for hva som er egnet til å tas opp til undersøkelse av ombudsmannen. Dette er forhold som evt. må vurderes i sammenheng med spørsmålet om å styrke ressursene til ombudsmannsinstitusjonen.

       Ombudsmann har også i 1995 besøkt flere forvaltningsorganer, i tillegg til å ha avholdt en rekke foredrag om ombudsmannsordningen.

       Det er stor interesse for ombudsmannsinstitusjonen i utlandet, og ved ombudsmannens kontor har det i 1995 vært mottatt besøkende fra Estland, Latvia, Litauen, Japan, Uganda, Nepal og Russland.

2.2 Saker tatt opp av eget tiltak

       Ombudsmannsloven § 5 åpner adgang for ombudsmannen til å ta saker opp « av eget tiltak », dvs. uten at det foreligger noen klage. Siden ombudsmannsordningen ble opprettet i 1963, er et betydelig antall saker blitt tatt opp etter denne bestemmelsen. I det alt vesentlige har det dreid seg om enkeltsaker eller begrensede saksforhold som ombudsmannen er blitt kjent med gjennom behandlingen av klagesaker. I enkelte tilfeller har imidlertid ombudsmannen benyttet bestemmelsen til å undersøke forvaltningspraksis på mer generelt grunnlag gjennom såkalte systematiske undersøkelser. Betydningen av at ombudsmannen foretar slike undersøkelser er betonet i flere tidligere årsmeldinger. Ombudsmannen har i flere år hatt et ønske om i større grad å kunne gjennomføre systematiske undersøkelser. I innstillingen fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité om ombudsmannens årsmelding for 1994 ( Innst.S.nr.168 (1994-1995)) er spørsmålet om systematiske undersøkelser nærmere omtalt. Komiteen ga uttrykk for at det var en fordel at ombudsmannen selv satte i verk

       Det ble videre understreket at ombudsmannen hadde

       Det ble i 1995 tatt opp to flere saker av eget tiltak enn i 1994. En av de saker som ble tatt opp av eget tiltak, var saken om Markedsrådets vedtak om å forby TV 2 å vise betalte annonsefilmer.

       Adgangen til å ta opp saker av eget tiltak har spesiell betydning i forhold til våre internasjonale menneskerettighetsforpliktelser. I årsmeldingen for 1990, Dok.nr.4 (1990-1991) s. 22-23, viste ombudsmannen til ombudsmannsinstitusjonens muligheter til å medvirke til å bedre menneskerettighetskonvensjonenes gjennomslagskraft i den nasjonale rett. Justiskomiteen, jf. Innst.S.nr.121 (1990-1991), så positivt på at ombudsmannen « legger øket vekt på å fremme menneskerettighetene i sitt arbeid » og antok også at ombudsmannen ville kunne « spille en nyttig rolle på dette området ».

       Behandlingen av klagesaker har alltid vært betraktet som hovedoppgaven til ombudsmannen. Det er imidlertid også viktig at ombudsmannen har muligheter for å ta opp saker av eget tiltak. Nettopp fordi ombudsmannens virksomhet også har som siktemål å kunne bidra til å få gjennomført forbedringer i forvaltningen, er det viktig at han også kan ta opp saker av eget tiltak. For det første gir det muligheter for å ta opp saker av prinsipiell betydning. Ved å ta opp saker av eget tiltak kan ombudsmannen bidra til å få rettet søkelyset på viktige forvaltningsmessige forhold, uten å være henvist til å avvente klager. For det annet kan mange mennesker ha en begrenset kjennskap til ombudsmannsordningen og de muligheter den representerer, og derfor er det uheldig bare å være henvist til å måtte basere undersøkelsene på klagetilfellene. Det ville begrense mulighetene for å få rettet søkelyset på uheldige forhold i forvaltningen om ombudsmannen skulle være henvist til bare å vente på at klager ble fremsatt.

       Spesielt nevner ombudsmannen at han i 1995 innledet en nærmere undersøkelse av hvordan offentlighetsloven blir praktisert i sentralforvaltningen.

       I likhet med tidligere år har ombudsmannen også gjennomført flere fengselsbesøk. Ombudsmannen uttaler at det er ønskelig å kunne utvide denne besøksvirksomheten, slik at den i større grad kan danne grunnlag for vurderinger av praksis eller uheldige forhold. En utvidelse av besøksvirksomheten vil også være et egnet middel til å få spredd informasjon om ombudsmannens virksomhet til spesielt svakstilte og utsatte grupper. Et særlig siktemål med fengselsbesøkene i 1995 har vært å få bedre innsikt i de særlige problemer som såkalt differensiert soning gir.

       De systematiske undersøkelsene er både tids- og ressurskrevende, men det arbeid som til nå har vært gjort med denne type undersøkelser, viser at det kan være ønskelig å utvide denne delen av virksomheten. Erfaringen så langt med bredere og systematiske undersøkelser i forvaltningen er god. Det er imidlertid tale om en arbeidsform som er ressurskrevende og dersom virksomheten skal økes, vil det kreve en ressursstyrking

2.3 Opplysninger om sakstilgangen

       Det fremgår av meldingen at i perioden 1980 til 1990 lå klagetallet nokså stabilt rundt 1.450-1.600 klager pr. år. I 1991 skjedde en forholdsvis stor økning i klagetallet, idet det innkom 1.734 klager. Også etter 1991 har det skjedd en økning i klagetallet. I alt kom det inn 2.096 klager i 1995. All statlig og kommunal forvaltningsvirksomhet hører til ombudsmannens arbeidsområde og stort sett kan det sies at klagene retter seg mot alle deler av forvaltningen. Den fylkesvise fordeling viser at det prosentvis kommer flest klager fra Oslo og Akershus, men i forhold til folketallet synes klagene å være jevnt fordelt over hele landet. Ombudsmannen har i de senere år mottatt et økende antall klager om retten til innsyn i offentlige dokumenter og i årsmeldingen er referert 8 saker om ulike offentlighetsspørsmål, her nevnes spesielt retten til innsyn i høringsuttalelse og føringen av Landbruksdepartementets journaler i forbindelse med forhandlingene med EU.

       De fleste klagene til ombudsmannen gjelder forvaltningsavgjørelser, men mange angår også måten forvaltningen har behandlet sakene på. I flere saker har ombudsmannen funnet grunn til å kritisere forvaltningen for ikke å ha utredet sakene tilstrekkelig.

       Avvisningsprosenten var i 1995 på 48,2 - tilsvarende tall for 1994 var 49,8 og 47,0 i 1993. Det kan imidlertid være grunn til i denne forbindelse å nevne at i 1974, da det samlede sakstallet var 1.948, var det 62 % av sakene som ikke ga grunnlag for realitetsbehandling. Beholdningen av uavsluttede saker utgjorde 426 ved årsskiftet 1995/96, mens tallet for det foregående årsskiftet var 399. Av de 426 sakene er 24 mer enn ett år gamle.

       Ombudsmannen avsluttet 2.091 saker i 1995. Av disse ble det realitetsstandpunkt i 1.084 saker, og dette er 26 flere enn i 1994. 420 av de 1.007 klagene som ble avvist kunne sivilombudsmannen ikke behandle fordi overordnet forvaltningsmyndighet ikke hadde ferdigbehandlet saken. Vel 11 % av de avviste klagene lå utenfor ombudsmannens arbeidsområde og noe over 17 % kunne ikke behandles fordi det forelå utilstrekkelig klagegrunnlag eller de var uegnet fordi de gjaldt faktisk bevismessige forhold som det ikke ville være mulig for ombudsmannen å bringe full klarhet i. De øvrige grunner til at klager ikke kunne behandles var bl.a. foreldelse, manglende klagerett eller at klagene var anonyme eller uforståelige.

       De mer enn 1.000 sakene ombudsmannen realitetsbehandlet i 1995 spente over hele området for offentlig forvaltning. Det var forholdsvis mange saker om skatter og avgifter, trygd, sosialhjelp og bidrag og om forhold knyttet til stillinger i offentlig tjeneste. Saker om kommunale avgifter og kommunale tjenester var det også forholdsvis mange av. Det samme gjelder saker etter plan- og bygningsloven og saker om forkjøpsrett og konsesjon. I årsmeldingen er videre omtalt saker om undervisning, barnevern, fengsler og innsatte, utlendingers oppholdstillatelse, voldsoffererstatning, naturskadeerstatning, forurensning m.m. Årsmeldingen inneholder referat av 67 saker som antas å være av alminnelig interesse. Disse sakene kan også sies å være typiske for de saker som ombudsmannen behandler.

       Klagene var, som i tidligere år, relativt jevnt fordelt på alle saksområder, med en viss overvekt av tilsettingssaker. Gruppene trygd, sosiale tjenester og bidrag utgjorde også et betydelig antall saker. Klager over saksbehandlingstiden utgjorde, samlet sett, et meget stort antall saker.

       Totalt var det således 494 saker, dvs. 14 %, som ble ordnet eller som ledet til kritikk mot forvaltningen på ett eller flere punkter. Av de forhold som ble ordnet eller kritisert, gjaldt 122 selve avgjørelsen i saken, 299 behandlingstiden og 73 forhold vedrørende saksbehandlingen ellers. I mange av disse sakene ba ombudsmannen forvaltningen om å behandle saken på nytt. Forvaltningen retter seg nesten unntaksfritt etter ombudsmannens henstillinger.

       Ombudsmannen har videre i flere saker bedt forvaltningen overveie endringer eller tilføyelser i lover, forskrifter eller omlegging av praksis.

       Noen fullstendig oppgave over det endelige utfall av ombudsmannens behandling er ikke mulig å gi, bl.a. fordi resultatet av fornyet behandling i forvaltningen ofte kommer etter utgangen av statistikkåret.

2.4 Uttalelser om generelle forvaltningsrettslige spørsmål av alminnelig interesse

       Ombudsmannen fremhever i sin årsmelding noen sakstyper som antas å ha generell forvaltningsrettslig interesse, samt saker hvor mer generelle spørsmål er gjenstand for omtale.

2.4.1 Praktiseringen av offentlighetsprinsippet

       I de senere år har ombudsmannen mottatt et økende antall klager om dokumentinnsyn etter offentlighetsloven. Forvaltningens praktisering av offentlighetsloven har også vært gjenstand for omfattende oppmerksomhet i dagspressen i den senere tid. Ombudsmannen gir i meldingen først noen prinsipielle synspunkter når det gjelder offentlighetsloven, før han redegjør for enkeltsaker som har vært reist med bakgrunn i praktisering av loven.

       I offentlighetsloven er det slått fast at også forvaltningens « journal og lignende register » er offentlige. Ombudsmannen har tidligere mottatt flere klager fra pressen som gjelder journalføringspraksis i sentraladministrasjonen. Også i år er det mottatt klager som gjelder journalføringspraksis.

       En klagesak gjaldt en avis som klaget over Landbruksdepartementets journalføring i forbindelse med forhandlingene med EU om medlemskapsavtale. I svarbrev til ombudsmannen opplyste departementet at svært lite av departementets korrespondanse i forbindelse med EU- prosessen var blitt journalført. Bakgrunnen for dette var et meget sterkt arbeidspress med knappe tidsmarginer. I sin avsluttende uttalelse kritiserte ombudsmannen departementet for ikke å ha journalført dokumentene fortløpende under forhandlingsprosessen.

       En annen klagesak gjaldt spørsmålet om et dokument var omfattet av begrepet « forvaltningens saksdokumenter » i offentlighetsloven § 2, og derfor skulle ha vært journalført. Forholdet var her at et brev var sendt til Gro Harlem Brundtland i egenskap av partileder i Arbeiderpartiet, ble oversendt fra partikontoret til Statsministerens kontor. En kopi av brevet ble senere overlevert til justisministeren, og videre levert fra henne til departementsråden i departementet. Til tross for dette ble brevet verken journalført ved Statsministerens kontor eller i Justisdepartementet. I sin avsluttende uttalelse la ombudsmannen bl.a. til grunn at når statsråder eller andre i den politiske ledelsen behandler en sak, må det avgjøres etter en konkret vurdering om det er en forvaltningssak og om dokumentet i saken skal regnes som « forvaltningens saksdokumenter » etter offentlighetsloven. Etter en konkret vurdering kom han til at kopien av brevet måtte anses som et saksdokument etter at justisministeren overleverte kopien til departementsråden.

       Offentlighetsloven § 9 første ledd slår fast at en begjæring om innsyn skal avgjøres « uten ugrunnet opphold ». Det er ikke presisert nærmere hva som ligger i dette kravet i loven eller i forarbeidene, men det er i denne sammenheng av interesse at Justisdepartementet på et tidspunkt vurderte om det ikke burde sette en frist på 10 dager, jf. Ot.prp. nr. 4 (1980-1982).

       I den tidligere nevnte klagesaken vedrørende Landbruksdepartementets journalføring i forbindelse med EU-forhandlingene, gjaldt et forhold også saksbehandlingstiden i forbindelse med et innsynskrav. I sin avsluttende uttalelse fremholdt ombudsmannen at spørsmålet måtte avgjøres etter en konkret vurdering, og at det ikke kunne oppstilles noe eksakt svar på hvor lang saksbehandlingstid som var akseptabel. Han presiserte imidlertid at det ikke ville være i samsvar med intensjonene i offentlighetsloven dersom det ble brukt lang tid på å avgjøre om de skal gi innsyn i dagsaktuelle saksdokumenter. I tillegg krevde hensynet til allmennhetens tillit til forvaltningen at innsynsspørsmålet ble avgjort raskt, slik at forvaltningen ikke kunne mistenkes for å legge vekt på utenforliggende hensyn. I denne saken ble en saksbehandlingstid på 6 uker ikke ansett som overensstemmende med lovens krav.

       Det er i offentlighetsloven gitt flere viktige unntaksbestemmelser fra offentlighetsprinsippet. Fordi flere av lovens unntaksbestemmelser er generelle og vage og forarbeidene gir begrenset veiledning, er det særlig viktig at en ved tolkningen og anvendelsen av loven vektlegger de formål/reelle hensyn som bærer offentlighetsprinsippet i sin alminnelighet, og de hensyn som begrunner de enkelte unntaksbestemmelsene.

       Flere av klagesakene som er brakt inn for ombudsmannen, har omhandlet spørsmålet om å unnta dokumenter fra innsyn i medhold av lovens § 5 om interne dokumenter. En klagesak gjaldt to dokumenter Miljødepartementet hadde unntatt fra offentlighet. Et dokument var unntatt med hjemmel i § 5 annet ledd a fordi det var utarbeidet av et underordnet organ, selv om det også var sendt til et annet organ som var sideordnet det organ som hadde utarbeidet dokumentet. I sin avsluttende uttalelse fremholdt ombudsmannen at dokumentet falt utenfor unntaksbestemmelsen i § 5 annet ledd a fordi det var sendt et sideordnet organ til bruk i dette organet.

       En annen klagesak gjaldt et krav om innsyn i en høringsuttalelse som var avgitt av Miljøverndepartementet til Nærings- og energidepartementet i forbindelse med høringsbehandling av en stortingsmelding.

       I sin avsluttende uttalelse fremholdt ombudsmannen at uttalelsen måtte anses som et dokument innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandlingen av « lignende generelle saker », jf. offentlighetsloven § 5 annet ledd tredje punktum. Uttalelsen kunne således ikke unntas offentlighet i medhold av § 5 annet ledd bokstav c.

       Selv om loven nå har virket i 25 år, uttaler ombudsmannen at det i praksis har vist seg at det i forvaltningen fortsatt er manglende kunnskap om loven, og at det hersker usikkerhet om tolkningen og anvendelsen av lovens unntaksbestemmelser. Økt opplæring og bevisstgjøring av tjenestemenn i forvaltningen om offentlighetsloven vil antakelig kunne bidra til å forbedre dette. Ombudsmannen uttaler i den anledning at han ved brev 22. desember 1995 til Justisdepartementet meddelte at han med hjemmel i ombudsmannsloven § 5 har besluttet å foreta en nærmere undersøkelse av praktiseringen av offentlighetsloven i sentralforvaltningen. I første omgang vil undersøkelsen omfatte Justisdepartementet, og være rettet mot saksbehandlingen. Forhold som vil undersøkes nærmere er bl.a. journalføringspraksis, saksbehandlingstid, hjemmelshenvisning samt praktiseringen av meroffentlighetsprinsippet.

2.4.2 Rettssikkerhet og automatisert saksbehandling

       En rekke offentlige etater har utviklet edb-systemer til bruk i saksbehandlingen. Dette reiser nye rettssikkerhetsmessige spørsmål, og ombudsmannen redegjør i meldingen for at det i mange saker klages over bruk av standardsvar som går igjen. Automatisert saksbehandling kan medføre at det blir vanskelig å foreta legalitetskontroll og kontroll med faktum. Ombudsmannen har gjennomført en undersøkelse av hvordan slik saksbehandling skjer i Statens lånekasse for utdanning. Bakgrunnen var at flere brev verken var underskrevet eller påført saksbehandlers navn og stillingsbetegnelse. I sin avsluttende uttalelse la ombudsmannen til grunn at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og de ulovfestede prinsipper om god forvaltningsskikk ikke rokkes ved at saksbehandlingen er mer eller mindre automatisert. Når det gjelder ikke-underskrevne brev konkluderte ombudsmannen med at den praksis som ble fulgt ikke kunne kritiseres i de tilfellene hvor saken var behandlet rent maskinelt, hvor det ikke var noen saksbehandler i egentlig forstand.

2.4.3 Ombudsmannens forhold til deler av offentlig forvaltning som skilles ut som egne virksomheter

       Ombudsmannen har i flere saker måttet ta stilling til hvordan slik virksomhet og slike rettssubjekter skal vurderes i forhold til ombudsmannens arbeidsområde og i forhold til virkeområdet for forvaltningsloven og offentlighetsloven. Ombudsmannens arbeidsområde er ifølge ombudsmannsloven § 4 « den offentlige forvaltning ».

       I en sak vedrørende klage over tilsetting i Telenor A/S, inntok han det standpunkt at Telenor A/S etter omorganiseringen til aksjeselskap, normalt faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde. Klagen ble således avvist for behandling. Samme problemstilling har også vært vurdert i forhold til en tilsettingssak i et interkommunalt eiet energiverk som var organisert som et ansvarlig selskap. Etter ombudsmannens vurdering var energiverket i sak om tilsetting omfattet av ombudsmannens arbeidsområde. Som tredje eksempel nevnes en sak om dokumentinnsyn i et kommunalt eiet energiverk som var organisert som aksjeselskap etter den alminnelige aksjelov. Etter en konkret vurdering kom ombudsmannen til at offentlighetsloven ikke kom til anvendelse på selskapet. Ombudsmannen har i forhold til disse sakene vist til at det foreligger holdepunkter for å anta at aksjeselskaper organisert etter den alminnelige aksjelov står i en særstilling. Dette har som nevnt vært lagt til grunn overfor Telenor A/S og må også gjelde for lignende selskaper, f.eks. Statoil.

       Ombudsmannen viser i denne sammenheng også til at det i statsforetaksloven uttrykkelig er uttalt at forvaltningsloven og offentlighetsloven ikke kommer til anvendelse på statsforetak (f.eks. Statkraft SF og Statnett SF). Også loven om Postbanken gjør unntak fra disse to lovene. En tilsvarende bestemmelse i loven om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond har ikke vært til hinder for at ombudsmannen i utgangspunktet har ansett seg kompetent til å behandle klager på SND. Slik situasjonen er i dag, vil de fleste slike virksomheter helt eller delvis normalt falle innenfor ombudsmannens arbeidsområde, med unntak for de virksomheter som organiseres som aksjeselskaper etter den alminnelige aksjelov og som har et særlig forretningsmessig preg. Dersom det blir aktuelt for Stortinget på generelt grunnlag å vurdere forvaltningslovens og offentlighetslovens virkeområder, kunne det samtidig være naturlig å se nærmere på spørsmålet om statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet som skilles ut som egne virksomheter og rettssubjekter, skal være gjenstand for kontroll fra ombudsmannens side.

2.4.4 Markedsrådets adgang til å forby fjernsysnselskap å vise annonsefilmer fra organisasjoner i arbeidslivet

       Markedsrådet traff i 1995 et vedtak om forbud mot at TV2 viser reklamefilmer for AF, eller tilsvarende reklamebudskap fra organisasjonene i arbeidslivet. Vedtaket var fattet med hjemmel i markedsføringsloven § 12, jf. forskrifter om reklame i kringkasting § 4 tredje ledd. Markedsføringsloven åpner i § 12 for at handlinger kan forbys « når det tilsies av hensyn til forbrukerne ». Markedsrådet er et forvaltningsorgan som utøver offentlig myndighet, og er således under ombudsmannens kontroll, og ombudsmannen tok derfor opp saken av eget tiltak.

       Ombudsmannen ga sin uttalelse i saken den 22. desember 1995, og rettet flere kritiske merknader til Markedsrådets vedtak, både i forhold til rådets hjemmel til å nedlegge forbud etter markedsføringsloven og kringkastingsloven med forskrifter, og til rådets syn på forholdet til Grunnlovens § 100 om ytringsfriheten og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen art. 10.

       Ombudsmannen uttalte bl.a. i sin konklusjon at:

       Markedsrådet ble på denne bakgrunn anbefalt å omgjøre forbudsvedtaket.

       Da hensynet til Stortingets lovgivningsmyndighet var et sentralt element i begrunnelsen for Ombudsmannens anbefaling, og saken ble antatt å være av alminnelig interesse, ble Stortinget informert ved Ombudsmannens brev 22. desember til Stortinget.

       Markedsrådet besluttet ved vedtak 26. februar 1996 å omgjøre sitt tidligere vedtak. Det het at grunnlaget for å omgjøre vedtaket i første rekke var Ombudsmannens bemerkninger knyttet til rekkevidden av forbudet mot politisk reklame i reklameforskriften i forhold til kringkastingsloven. Markedsrådet antok videre at lovgiver vil vurdere nærmere behovet for presiseringer i lovteksten.

2.4.5 Adgang til å beregne og kreve renter på sosiale, kommunale boliglån

       Ombudsmannen redegjør i meldingen for at en advokat henvendte seg til ombudsmannen på vegne av en rekke klienter som hadde boliglån i en kommune. Lånevilkårene var de samme for alle klagerne, og lånene var tatt opp på begynnelsen av 1980-tallet. I tildelingsbrevet for den enkelte låntaker var det vist til gjeldsbrevet, og dessuten uttalt at lånet inntil videre var rente- og avdragsfritt. Ifølge gjeldsbrevet hadde kommunen rett til å beregne rente dersom lånet ble « innfridd ». Rentespørsmålet var derfor ikke berørt før kommunen sendte ut et informasjonsskriv vinteren 1993/94.

       En av låntakerne hadde tidligere klaget til ombudsmannen, som da konkluderte med at han ikke kunne trekke den konsekvens at kommunen var juridisk avskåret fra å kreve renter i hennes sak, men ombudsmannen mente det ville « virke klart urimelig og stride mot god forvaltningsskikk » om kommunen opprettholdt rentekravet fullt ut. Denne saken er referert i ombudsmannens årsmelding for 1994 s. 233 flg. Kommunen tilbød deretter låntakerne med samme lånevilkår å redusere påløpne renter med 25 %. Klagerne mente kommunens tilbud ikke var tilfredsstillende, og viste bl.a. til at låntakere med tilsvarende lånevilkår tidligere hadde fått ettergitt rentekravet fullt ut.

       Ombudsmannen uttalte at han ikke kunne etterprøve det tilbudet kommunen hadde gitt, men bemerket at kommunen kun hadde en rett, og ingen plikt til å beregne renter. Ifølge ordlyden i gjeldsbrevene skulle beregning av renter først foretas på det tidspunkt innfrielse fant sted. Kommunen kunne derfor ikke fri seg fra plikten til å vurdere rentespørsmålet ved forfall ved å gå ut med et « rentetilbud » i forkant. Også lånenes sosiale karakter ble fremholdt. De tilbud kommunen hadde gitt, kunne derfor ikke anses som endelige.

2.5 Påviste mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v.

       I flere saker har vedkommende departementet blitt bedt om å vurdere endringer eller tilføyelser til lover og forskrifter eller omlegging av administrativ praksis, jf. ombudsmannsloven § 11. Slike anmodninger har også vært rettet til andre organer (direktorat, fylkeskommune, kommune). Ombudsmannen nevner spesielt følgende saker:

Kravene til saksbehandlingen i sin alminnelighet - bruk av foreløpig svar, Statens Pensjonskasse

       Ombudsmann mottar stadig klager over at forvaltningen ikke sender foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. Det klages også over at saker ikke behandles innenfor det tidsperspektivet som er oppgitt i det foreløpige svarbrevet, og at klageren ikke mottar noe varsel om dette. Dette var tilfelle i flere klagesaker som gjaldt Statens Pensjonskasse. I en sak om etterbetaling av pensjon gikk det over 1/2 år før klager ble tilsendt foreløpig svar med opplysning om at saken kunne ta « noe tid.» Deretter gikk det over 1 ½ år før klager hørte noe ytterligere fra Pensjonskassen. Dette til tross for at klager sendte to purrebrev. I mitt avsluttende brev til Pensjonskassen understreket ombudsmannen betydningen av at forvaltningen snarest sender ut foreløpig svar dersom det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, jf. forvaltningsloven § 11 a. Ombudsmannen understreket også betydningen av å gi underretning når det viser seg at saken vil drøye lenger enn det som går frem av det foreløpige svarbrevet.

Folketrygdkontoret for utenlandssakers praksis med bruk av foreløpig underretning etter forvaltningsloven § 11 a

       Flere klager til ombudsmannen over sen saksbehandling ved og manglende svar fra Folketrygdkontoret for utenlandssaker avdekket at Folketrygdkontoret ikke sendte foreløpig underretning i henhold til forvaltningsloven § 11 a. Folketrygdkontoret begrunnet dette med stort arbeidspress grunnet overtakelsen av ansvaret for bidragssaker med en part i utlandet ved overføringen av bidragsarbeidet til trygdeetaten pr. 1 oktober 1992. Fra og med 1. juli 1995 ville imidlertid folketrygdkontoret sende foreløpig svar i samsvar med bestemmelsen i forvaltningsloven § 11 a i alle nye saker/henvendelser kontoret mottok. Når det gjaldt « krav om pensjon folketrygdlovens kap. om barnetrygd, krigspensjon og avtalefestet pensjon », opplyste folketrygdkontoret at det sendte ut « melding om at kravet er mottatt og at saksbehandlingen tar tid ». Det ble videre opplyst at « det vurderes om vi skal oppgi hvor lang saksbehandlingstid en normal sak tar ». Ombudsmannen minnet i denne forbindelse om forvaltningsloven § 11 a annet ledd, hvor det fremgår at det « så vidt mulig » skal « angis når svar kan ventes.

Praksis med bruk av foreløpig underretning etter forvaltningsloven § 11 a i Justisdepartementets utlendingsavdeling

       Behandlingen av flere klager over sen behandling i Justisdepartementet av klagesaker etter utlendingsloven viste at det var mangler i departementets rutiner med hensyn til å gi foreløpig underretning om saksbehandlingstiden. Forholdet har vært kritisert fra min side flere ganger, og departementet har opplyst at det arbeider med å iverksette forberede rutiner (sak 94-1965).

Kommunes praksis med bruk av foreløpig underretning etter forvaltningsloven § 11 a

       Behandlingen av en klage over sen behandling av søknad om tilskudd til reduksjon av boutgifter for 1994 avdekket av kommunen ikke sendte foreløpig underretning i henhold til forvaltningsloven § 11 a. Søknadsfristen var i mars, mens vedtak og eventuell utbetaling først skjedde i november. Rutinene for foreløpig svar og det nærmere innholdet i et slikt svar ble tatt opp med kommunen. Kommunen bekreftet at foreløpig svar med innhold i samsvar med forvaltningsloven § 11 a ville bli gitt alle søkere fra og med 1995 (sak 94-1855).

Mangelfulle rutiner ved oppfølging av klagesaker

       En klage til ombudsmannen over manglende svar på en naboklage i en byggesak avslørte at sakens dokumenter var forsvunnet. På dette tidspunktet hadde bygningsetaten kun manuell oppfølging av klagesakene, og etaten syntes i denne aktuelle saken verken å ha sendt ut foreløpig svar eller å ha tatt stilling til klagerens anmodning om å gi klagen oppsettende virkning. Ombudsmannen kritiserte bygningsmyndighetenes mangelfulle oppfølgning av saken og uttalte at den omstendighet at en sak kunne forsvinne på denne måten, viste at etatens saksbehandlings- og arkivsystem ikke hadde vært godt nok. Bygningsetaten opplyste at man senere hadde tatt i bruk både manuell og EDB-basert oppfølgning av sakene slik at søknader, brev, klager m.v. ikke skulle bli liggende ubehandlet. På denne bakgrunn beklaget bygningsetaten den mangelfulle saksbehandlingen i den aktuelle saken, men mente å ha utelukket at en slik feil skulle skje igjen. Ombudsmannen fant etter dette ikke grunn til noe ytterligere initiativ fra min side (sak 94-2037).

Uheldig saksbehandling ved kretsregulering etter grunnskoleloven

       En kommune fattet vedtak om regulering av skolekrets slik at en skole ble nedlagt uten at det først var holdt kretsavstemming. Ombudsmannen ga uttrykk for at grunnskoleloven § 3 nr. 3 neppe må forstås slik at kommuner utenfor tettbygd strøk har plikt til å holde kretsavstemming. Ombudsmannen uttalte imidlertid at unnlatelse av å holde slik avstemming ville være i strid med intensjonene bak bestemmelsen og i strid med Stortingets forutsetninger om hvordan bestemmelsen skulle praktiseres. Saksforholdet var forsvarlig klarlagt før vedtaket om kretsregulering var truffet. Ombudsmannen fant derfor ikke grunn til å kritisere utdanningsdirektørens standpunkt om at kommunens vedtak om nedleggelse var gyldig, men nøyde seg med å orientere kommunen om lovforarbeidene og Stortingets intensjoner (sak 94-1236).

Uklar formulering i Rikstrygdeverkets rundskriv 51-00 nr. 2 om virkningstidspunktet ved endring av barnebidrag

       En klage til ombudsmannen over fastsetting av virkningstidspunktet ved endring av barnebidrag illustrerte at Rikstrygdeverkets rundskriv 51-00 nr. 2 kunne misforstås, idet rundskrivet fastsatte at endringer « tidligst skal få virkning fra måneden etter at endringen fant sted ». Klageren forsto rundskrivet slik at det siktet til tidspunktet for når endringsvedtaket ble truffet, mens rundskrivet skal forstås slik at det siktes til endringer i de faktiske forhold som begrunner endringen av bidragsbeløpet. Ombudsmannen ba Rikstrygdeverket vurdere om rundskrivet bør presiseres/klargjøres på dette punktet, idet bruken av uttrykket « endring » kan gi grunnlag for misforståelse (sak 95-1477).

Endring av fødselsdato

       Ombudsmannen har mottatt flere henvendelser fra klagere som har fått avslått søknad om endring av fødselsdato. Klagene har kommet fra personer som har flyttet til Norge fra land med et lite utviklet registreringssystem. Begrunnelsen for å nekte å endre fødselsdatoen i folkeregisteret har i flere av sakene vært at søkeren ikke har kunnet oppfylle de krav til dokumentasjon som var stilt opp i forskrift om folkeregistrering.

       I brev til Finansdepartementet tok Ombudsmannen opp spørsmålet om forskriften stilte for strenge krav til dokumentasjon og kunne føre til urimelige resultater i tilfelle der det var tale om å endre fødselsdatoen med mer enn to år. Ombudsmannen fremholdt om dette:

       Ombudsmannen fremholdt også at forskriften om folkeregistrering ikke inneholdt noen dispensasjonshjemmel, selv om det var opplyst at dispensasjonen i praksis var gitt i enkelte tilfeller.

       Finansdepartementet sa seg i svarbrevet enig i at reelle hensyn kunne tale for å gjøre unntak fra forskriften « i helt spesielle tilfelle », og gjorde rede for ett tilfelle hvor dette var gjort. Direktoratet ble derfor bedt om « å vurdere å foreta en justering i folkeregisterforskriften » (sak 94-1781).

Opplysninger i Postverkets personalhåndbok om klageadgangen til ombudsmannen var ikke korrekte

       I Postverkets personalhåndbok pkt. 4.731 ble det opplyst at søkere som ønsket å få prøvet om det var begått formelle feil i saksbehandlingen, kunne « bringe saken inn for overordnet myndighet, likestillingsombudet, sivilombudsmannen eller domstolene ». Ombudsmannen orienterte Postverket om at ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være etterfølgende, og at en klage på saksbehandlingen derfor først må behandles av overordnet myndighet. Ombudsmannen påpekte videre at nevnte punkt i personalhåndboken kunne forstås slik at ombudsmannen bare kan undersøke saksbehandlingen, noe som ikke er riktig, da ombudsmannen også kan behandle klager som retter seg mot realiteten i saken. I brev 7. mars 1995 meddelte Postens sentralledelse at pkt. 4.731 i personalhåndboken var endret - en endring Ombudsmannen ikke hadde særskilte merknader til (sak 94-1813).

3. Merknader frå komiteen

     Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, frå Senterpartiet, Edvard Grimstad og Knut Berge, frå Høgre, leiaren og Jan P. Syse, frå Kristeleg Folkeparti, Ester Wollebakk, frå Sosialistisk Venstreparti, Leif Sande, og frå Framstegspartiet, Carl I. Hagen, registrerer at saksmengda for meldingsåret er på om lag same nivå som fjoråret. Etter komiteen si meining vil det vera ein føremon om Sivilombodsmannen sender einskildsaker av prinsipiell karakter over til Stortinget etter kvart. Slik kan Sivilombodsmannen og Stortinget medverka til auka merksemd omkring verksemda og publikum vil få ytterlegare høve til å bli kjend med kva rettar den einskilde har andsynes offentleg forvaltning.

       Komiteen er samd med Sivilombodsmannen i at det er viktig og ønskjeleg at ombodsmannen kan ta opp saker av eige tiltak samt gjennomføre undersøkjingar i forvaltninga, dette fordi Sivilombodsmannen si verksemd også skal ha som siktemål å få til forbetringar i forvaltninga. Det er difor i tråd med komiteen sitt syn når Sivilombodsmannen styrkjer denne sida av verksemda. Komiteen er kjend med at Sivilombodsmannen sitt budsjett har auka frå kr. 5.156.000 i 1990 til kr 9.194.000 i 1996. Det er komiteen sitt syn at Sivilombodsmannen skal ha dei nødvendige ressursar som trengs for å kunne ta opp saker av eige tiltak samt gjennomføre undersøkjingar i forvaltninga.

       Komiteen ser alvorleg på at talet på klager om dokumentinnsyn etter innsynslova har auka. Det må understrekast at intensjonen i lova må fylgjast og at eventuelle klager på innsynsnekt vert handsama så raskt at klagar kan nytta seg av eit eventuelt medhald medan saka framleis er aktuell. Komiteen er uroa over Sivilombodsmannen sin merknad om at forvaltninga framleis manglar kunnskap om innsynslova, trass i at lova no har verka i 25 år. Komiteen ser det difor særleg tenleg at Sivilombodsmannen har varsla ei nærmare undersøking av praktiseringa av innsynslova i sentralforvaltninga der m.a. journalføringspraksis, sakshandsamingstid, heimelstilvising og praktiseringa av meiroffentlegprinsippet vil stå sentralt. Komiteen er vidare kjent med at Regjeringa i løpet av året vil koma med ei eiga melding knytt til innsynslova. Komiteen rekner med at aktuelle og prinsipielle spørsmål, også dei som Sivilombodsmannen har reist, vert omtalt i meldinga.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, har spesielt merket seg enkelte konkrete kritiske bemerkninger vedrørende praktiseringen av offentlighetsprinsippet. Flertallet viser eksempelvis til Sivilombudsmannens uttalelse i sak 94-2149 på meldingens s. 85:

       Flertallet slutter seg til denne prinsipielle uttalelsen fra Sivilombudsmannen. Det er etter flertallets syn viktig at journalen er tilstrekkelig opplysende til å være et nyttig hjelpemiddel for pressen og allmennheten.

       Flertallet har i denne sammenheng merket seg en sak i årsmeldingen om et brev som ble oversendt statsministeren fra Arbeiderpartiet. Brevet ble sendt statsministeren i hennes egenskap av partileder i Arbeiderpartiet. Brevet ble senere oversendt justisministeren som igjen overleverte brevet til sin departementsråd. Brevet ble aldri journalført. Flertallet er enig i at rene partisaker som blir oversendt statsministeren eller andre statsråder i deres egenskap av partimedlemmer, ikke er forvaltningsdokumenter som skal journalføres. Grensen mellom hva som er en forvaltningssak og hva som er en partisak vil imidlertid kunne være vanskelig å trekke konkret. Flertallet vil imidlertid understreke at når dokumentet overleveres fra den politiske ledelsen til forvaltningens tjenestemenn går saken over fra å være en partisak til å bli en forvaltningssak. Flertallet vil understreke at det er særlig grunn til aktsomhet når saken er av en så følsom karakter som spørsmålet om granskning av forholdet mellom Arbeiderpartiet og de hemmelige tjenester.

       Flertallet har merket seg uttalelsen fra Statsministerens kontor om saken gjengitt på s. 77 i årsmeldingen:

       Flertallet vil bemerke at det er betenkelig dersom Justisdepartementet har som generell holdning at kopier departementet mottar som vedrører saker det har til behandling ikke journalføres. Denne uttalelsen er senere modifisert noe. Flertallet mener det må vurderes konkret hvorvidt slike kopier bør journalføres. I dette tilfellet ville en journalføring vært naturlig.

       Flertallet vil også understreke at journalføringen må foretas med tilstrekkelig hurtighet. Likeledes må innsynsbegjæringer avgjøres så raskt at formålet med å begjære innsyn ikke bortfaller på grunn av saksbehandlingstiden.

       Flertallet har videre merket seg at begjæringer om innsyn i flere tilfeller har blitt nektet med grunnlag i en gal lovforståelse. Flertallet minner om at i de tilfeller hvor forvaltningen kan unnta dokumenter fra innsyn skal den etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd praktisere meroffentlighet.

       Flertallet vil understreke at det vil være i strid med god forvaltningsskikk dersom forvaltningen lar sitt ønske om å slippe innsyn veie tyngre enn hensynet til å gi borgerne det innsyn som offentlighetsloven tar sikte på å sikre.

       Flertallet har spesielt merket seg sak 95-0405 på s. 92, flg. Saken omhandlet retten til innsyn i en søkerliste. Flere av søkerne hadde i forbindelse med fremsettelsen av søknaden anmodet om at deres navn ikke ble offentliggjort. Fiskeridepartementet hadde sladdet ut fire av søkernavnene da disse ikke ønsket sine navn offentliggjort. Sivilombudsmannen uttalte at dette var i strid med offentlighetslovens § 6 første ledd nr. 4. Flertallet vil allikevel understreke at en søker kan ha legitime og beskyttelsesverdige grunner til å ønske at sitt navn ikke blir offentliggjort når han eller hun søker på en stilling. Flertallet mener at hensynet til søkeren selv her må avveies mot allmennhetens behov for innsyn. Flertallet vil anmode om en vurdering av dette spørsmålet i forbindelse med den varslede meldingen om offentlighetsprinsippet. Flertallet understreker at søkernes partsrettigheter i medhold av forvaltningsloven kommer i en annen stilling. Etter flertallets oppfatning vil det ikke være aktuelt å innskrenke partenes rett til innsyn i en pågående ansettelsessak.

       Flertallet viser videre til sak 55 i årsmeldingen, hvor Sivilombudsmannen har behandlet flere spørsmål knyttet til adgangen til å beregne og kreve renter på sosiale, kommunale boliglån. Flertallet vil understreke at offentlig myndighet som kommuner i slike saker må forventes å behandles likt med andre långivere med hensyn til krav om informasjon til låntakere. Flertallet mener både skriftlige og muntlige utsagn fra kommunalt ansatte overfor låntakere må tillegges vekt i forhold til forståelsen av hvilke betingelser et lån er gitt på. Etter flertallets mening må informasjonsplikten for en kommunal utlåner være like sterk som for bankvirksomhet, og når informasjonsplikten ikke følges bør dette tale for en rimelig behandling av låntaker.

       Komiteen sitt mindretal, medlemene frå Arbeidarpartiet og Framstegspartiet, held fast på tidlegare praksis der ein tek opp generelle og prinsipelle merknader. Mindretallet finn difor ikkje grunn til å gå nærare inn i einskildsaker i Sivilombodsmannen si årsmelding.

       Komiteen legg til grunn når det gjeld dei rettstryggleiksspørsmål som automatisert sakshandsaming i forvaltninga reiser (omtalt på s. 51-54 i meldinga), at dei vert fulgt opp av Sivilombodsmannen i den grad det følgjer av einskildsaker eller det vert naudsynt med eigne undersøkingar.

       Komiteen har merka seg Sivilombodsmannen si fråsegn om Markedsrådet sitt vedtak om forbod mot fjernsynsreklame for organisasjonar i arbeidslivet. Det er etter komiteen sitt syn om å gjera at menneskerettar som ytringsfridom vert haldne i hevd og at heimelsgrunnlaget for inngrep må vera grundig vurdert. Det er etter komiteen si meining heilt avgjerande at bruk av lov og forskrifter er er tufta på trygg grunn. Det er lovgjevar som skal vurdera nærmare trongen for presiseringar i lovteksten.

       Komiteen viser elles til Sivilombodsmannen sine kommentarar i årsmeldinga.

4. Komiteen si tilråding

      Komiteen syner til meldinga og rår Stortinget til å gjere følgjande

       Dok.nr.4 (1995-1996) - Årsmelding for 1995 fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) - vert lagt ved protokollen.