1. Sammendrag
1.1 Innledning
I meldingen som er lagt fram av Kommunal- og arbeidsdepartementet drøftes behovet for en reform i kommune- og fylkesinndelingen. Reformbehovet må drøftes med utgangspunkt i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Meldingen inneholder derfor en nærmere vurdering av oppgavefordelingen mellom staten, fylkeskommunene og kommunene.
1.2 Mål og utfordringer
I meldingen pekes det på at behovet for reformer i oppgavefordelingen og kommune- og fylkesinndelingen må vurderes innenfor rammen av de generelle mål og verdier som Regjeringen legger til grunn, og de viktigste utfordringene kommunesektoren står overfor. Det vises her til Langtidsprogrammet for 1994-97 (St.meld. nr. 4 (1992-1993)). I nasjonal sammenheng står vi overfor to hovedutfordringer. For det første er det behov for en aktiv innsats for å trygge og videreutvikle det norske velferdssamfunnet. Og for det andre er det behov for økt verdiskapning i privat sektor for å sikre landets inntektsgrunnlag som basis for å ivareta viktige offentlige oppgaver innen bl.a. helse-, sosial- og trygdevesenet.
I meldingen vises det til at det i lys av disse utfordringene må gjøres en rekke veivalg i 1990-årene. Viktige forutsetninger for videreutvikling av velferdssamfunnet er forandret. Gjennom omstilling er det et mål å videreføre de hovedfunksjonene som kommunene og fylkeskommunene tradisjonelt har hatt i vår forvaltning; som demokratisk organ for innbyggerne innenfor et avgrenset geografisk område, og som organ for ivaretakelse av viktige velferdsoppgaver i en samlet offentlig forvaltning.
Regjeringen vil legge til grunn at disse utfordringene best kan møtes ved å videreføre hovedtrekkene i det enhetlige kommunesystem som er bygd opp etter krigen og som har ført til en kommunesektor med bred samfunnsmessig betydning i alle deler av landet. Regjeringen har i tråd med dette som mål å videreføre et generalistkommunesystem som har følgende viktige kjennetegn:
| - | Kommunene er generalistorganer ved at de skal ivareta både demokratiske funksjoner, tjenesteproduksjon overfor innbyggerne og utviklingsoppgaver i lokalmiljøet. Til kommunene knytter det seg dermed både demokratiske, velferdspolitiske og regionalpolitiske verdier. |
| - | Kommunene skal sikre innbyggerne i alle deler av landet gode muligheter for reell deltakelse og påvirkning i lokalpolitikken. Lokaldemokratiet bygger på de samme begrensninger for alle kommuner. |
| - | Kommunene bør ha et bredt og enhetlig ansvar for offentlig tjenesteproduksjon innenfor sine geografiske områder, på en slik måte at innbyggerne har akseptabel tilgjengelighet til et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. I lovgivningen defineres kommunenes velferdspolitiske rolle på en likeartet måte ved at alle kommuner skal ivareta de samme lovpålagte oppgaver, og ved at kommunene er likestilte som forvaltningsorganer i forhold til statlig styring. |
| - | Kommunene er viktige distrikts- og regionalpolitiske aktører, i kraft av deres velferdspolitiske rolle og deres rolle som utviklingsorganer overfor omgivelsene. |
Selv om generalistrollen er mest typisk for kommunene er også fylkeskommunenes rolle og de verdier som knytter seg til det regionale forvaltningsnivået, forankret i grunnprinsippene nevnt ovenfor.
I meldingen utdypes det ytterligere de fordeler som generalistkommunen må kunne sies å ha for innbyggerne, kommunesektoren som sådan og for staten.
Regjeringen betrakter både inndelingen og oppgavefordelingen som rammebetingelser for generalistkommunesystemet. I forhold til kommune- og fylkesinndelingen betyr dette at kommuner og fylkeskommuner må utgjøre geografiske enheter som er hensiktsmessige i forhold til de brede oppgaver de skal løse. For å motvirke oppbygging av egne forvaltningsorganer utenfor den enkelte kommune og fylkeskommune, bør de nødvendige ressursene til å løse oppgavene i størst mulig grad finnes innenfor kommune- og fylkesgrensene.
Departementet peker i meldingen på at med videreutviklingen av generalistkommunen som et overordnet mål, er den viktigste grunnen for å vurdere endringer i inndelingen den rivende utviklingen som har skjedd i de øvrige rammebetingelsene for kommunesektoren i den siste 30-årsperioden. Samtidig har den administrative inndelingen i kommuner og fylker i hovedtrekk ligget fast.
På grunn av kommunikasjonsutviklingen har mange fått bedre tilgjengelighet til kommunesenteret i nabokommunen enn til senteret i egen kommune. I dag bor en langt større andel av befolkningen i byer og tettsteder enn for en generasjon siden. De områdene som nå er felles bolig-, tjeneste- og arbeidsmarkedsområder har vokst både i antall innbyggere og i geografisk utstrekning.
Samtidig har kommunesektoren fått ansvaret for langt flere og krevende oppgaver, i takt med oppbyggingen og utviklingen av det norske velferdssamfunnet. Dette stiller økende krav til kapasitet og kompetanse. Antall årsverk i kommunesektoren er omtrent tredoblet siden 1960, og hele 70 % av offentlig sysselsatte var i 1993 ansatt i kommunesektoren.
1.3 Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene
Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er et sentralt forvaltningspolitisk spørsmål. Gjennom forvaltningspolitikken søker Regjeringen å utforme en samlet offentlig forvaltning som legger best mulig til rette for å realisere målene i den offentlige politikken. Selve forvaltningsutformingen skal sikre mest mulig rasjonell og effektiv utnyttelse av forvaltningens samlede ressurser. En godt organisert og effektiv forvaltning bidrar også til den private verdiskapningen i samfunnet ved å sikre stabile og forutsigbare rammebetingelser for næringslivets utvikling.
Diskusjonene om oppgavefordelingen dreier seg dels om hvilket nivå avgjørelsesmyndigheten bør ligge på - nasjonalt, regionalt eller lokalt. Spørsmålet dreier seg dels også om det skal være statlige forvaltningsorganer eller folkevalgte organer som skal ha beslutningsmyndighet.
I meldingen vurderes oppgavefordelingen innenfor rammene av de styringsprinsippene som Stortinget ga sin tilslutning til ved behandlingen av St.meld. nr. 23 (1992-1993) Om forholdet mellom staten og kommunane.
Regjeringen framhever følgende prinsipielle hensyn som bør legges til grunn for å vurdere plassering av oppgaver og myndighet:
| - | Demokrati og nærhet. Den demokratiske deltakelsen tilfører nødvendig lokalkunnskap og engasjement som kan sikre gode løsninger i samsvar med befolkningens interesser. Gjennom best mulig nærhet mellom beslutningsorganene og de som berøres av beslutningene, kan oppgavefordelingen bidra til å bygge opp under og forsterke de grunnleggende demokratiske verdiene i vårt styringssystem. |
| - | Lokal skjønnsutøvelse. Oppgaver som krever lokal skjønnsutøvelse og prioritering tilsier at en lokal eller regional folkevalgt myndighet bør ha ansvaret framfor et statlig kontor underlagt den sentrale statsforvaltningens styringssystem. |
| - | Effektivitet. Oppgavefordelingen bør utformes slik at den best mulig kan ivareta tre hovedmål for effektiv ressursbruk. For det første må utilsiktede virkninger motvirkes. Det bør således sikres best mulig samsvar mellom det geografiske myndighetsområdet til et forvaltningsnivå, og det geografiske nedslagsfeltet til oppgavene som dette nivået har ansvaret for. For det andre må det oppnås best mulig offentlige tjenester i forhold til ressursinnsatsen. Ansvarsdelingen bør derfor utformes med sikte på å legge oppgavene til det nivået som har best forutsetninger for å sikre en kostnadseffektiv ressursutnyttelse i løsningen av de aktuelle oppgavene. Og for det tredje bør oppgavefordelingen ivareta det finansielle ansvarsprinsippet, dvs. at det nivå som har ansvaret for å tilby en tjeneste også bør ha det økonomiske ansvaret for denne tjenesten. |
| - | Nasjonale hensyn. Det er et nasjonalt hensyn å sørge for rettssikkerhet og trygghet for innbyggerne. Også virkemidler for makroøkonomisk styring er et viktig nasjonalt anliggende. Fordelingspolitiske tiltak er et statlig ansvar. Et eksempel er inntektsutjevningen kommunene imellom. Men betydelige offentlige oppgaver i det norske samfunnet er desentralisert, innenfor rammene av nasjonalt fastlagte hovedprioriteringer og retningslinjer, f.eks. oppgaver innen utdanning, helse- og sosialvesen. |
Regjeringen vil bygge videre på disse fire prinsippene når oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene vurderes. Til en viss grad trekker prinsippene i ulik retning. Det er derfor et overordnet politisk ansvar å veie de forskjellige hensynene opp mot hverandre.
I meldingen pekes det på at debatten om oppgavefordeling synliggjør flere spenninger som ligger innebygd i dagens forvaltningsutforming. Det dreier seg om avveiningen mellom statlig styring og kommunal handlefrihet. Videre synliggjøres en spenning mellom kommunesektorens egne nivåer, der kommuner har uttrykt ønsker om å overta enkelte fylkeskommunale oppgaver. Enkelte kommuner stiller også spørsmålstegn ved fylkeskommunenes berettigelse. Endelig framsettes det en mer systemorientert kritikk om at de tre folkevalgte nivåer medfører styringsmessig kompliserte løsninger som følge av gråsoner og uklare ansvarsforhold.
I meldingen drøftes det en del alternative modeller til dagens fylkeskommune. Modellene drøftes i forhold til de fire prinsipielle hensyn som er nevnt ovenfor.
Avvikling av fylkeskommunen både som folkevalgt institusjon og administrativ og forvaltningsmessig enhet vil kunne imøtekomme kritikken om at fylkeskommunen er et overflødig, fordyrende og styringsmessig kompliserende forvaltningsnivå. Det vil da være naturlig at dagens tunge fylkeskommunale oppgaver fordeles på kommunene og staten. Men det vil fortsatt være behov for regional statsforvaltning for å veilede, bistå, utøve tilsyn og kontroll med den kommunale virksomheten og samordne den statlige aktiviteten på regionalt nivå.
Departementet påpeker generelt at en modell uten fylkeskommune vil utfordre og til dels betydelig svekke betydningen av nærhetsprinsippet. Modellen forutsetter antakelig en radikal kommuneinndelingsreform og vil innebære store omstillingskostnader med ukjente gevinstmuligheter.
En mindre radikal modell som søker å avhjelpe en del av de samme påståtte svakhetene ved dagens organisering på mellomnivå, kan være å omdanne fylkeskommunen til et samarbeidsorgan for kommunene, for oppgaver som det ikke er hensiktsmessig at den enkelte kommune løser på egen hånd. Dermed vil det også være naturlig at kommunene peker ut representantene til fylkestinget, og at direkte valg til fylkestingene avskaffes. Hvis disse fylkeskommunene fortsatt skal drive egen direkte tjenesteyting vil det måtte vurderes om de skal beholde hele eller deler av sitt selvstendige inntektsgrunnlag. Behovet for egen fylkesadministrasjon må også vurderes.
Generelt viser departementet til at modellen kan svekke nærhetsprinsippet og det regionale folkestyret, og at gevinstene ved modellen er usikre.
Et annet alternativ kan være en modell med differensiert oppgavefordeling, hvilket innebærer at fylkeskommunen avvikles i noen sentrale strøk der store kommuner kan overta de fylkeskommunale funksjonene, mens fylkeskommunen opprettholdes i strøk av landet der den trengs for å ivareta regional oppgaveløsning. Den grunnleggende ideen bak denne modellen er å bedre effektiviteten i ressursbruken.
Generelt kan slike differensierte løsninger redusere behovet for endringer i kommuneinndelingen, ved at det isteden foretas justeringer i oppgavefordelingen. Rammebetingelsene og grunnlaget for et levende lokalt folkestyre basert på selvstendige kommuner med bredt oppgaveansvar - generalistkommuner - vil imidlertid svekkes vesentlig.
Videreutvikling av de positive elementene ved fylkeskommunene som sentrale velferdsprodusenter og utviklingsaktører i regionalpolitikken kan også være et svar på kritikken mot dagens fylkeskommuner. Siktemålet i en slik strategi vil være å legge til rette for at fylkeskommunenes rolle kan forbedres og utvikles, med utgangspunkt i den kompetanse, erfaring og etterhvert innarbeidede posisjon som fylkeskommunen har fått i forvaltningssystemet. Dette krever en styrking av fylkeskommunens legitimitet, samtidig som fylkeskommunenes betingelser for oppgaveløsning fortsatt styrkes.
Regjeringen konkluderer med at en videre utvikling basert på dagens fylkeskommuner er det beste grunnlaget for å sikre en fornuftig og god oppgaveløsning. Samtidig foreligger det forbedringsmuligheter i organiseringen på mellomnivået, som bør vies større oppmerksomhet i tida framover. Det er viktig å gjennomføre tiltak som kan bidra til å styrke demokratiets virkemåte på fylkesnivået. Styringsproblemer bør søkes løst gjennom et bedre samspill innenfor kommunesektoren og gjennom en mer samordnet statlig styring overfor lokalforvaltningen. Ambisjonen er å utvikle et mer levende og vitalt demokrati på fylkesnivået, og å organisere forvaltningen og kontakten mellom nivåene slik at den samlede offentlige virksomheten framstår som enhetlig.
I det løpende reformarbeidet framover vil oppgavefordelingen måtte vurderes og justeres, innenfor rammene av en forvaltningsstruktur med kommuner, fylkeskommuner og statlig forvaltning. I meldingen oppsummeres noen hovedtrekk ved denne oppgavefordelingen.
Den største og tyngste oppgaven for fylkeskommunene i årene framover vil fortsatt være innsatsen innenfor helsetjenesten, jf. St.meld. nr. 50 (1993-1994).
Reform 94 innebærer utvidete plikter for fylkeskommunene mht. tilbudet i videregående opplæring.
Ansvaret som fylkeskommunene har på det kulturpolitiske området skal videreføres og videreutvikles, jf. St.meld. nr. 61 (1991-1992) og St.meld. nr. 41 (1991-1992).
Innenfor regionalpolitikken vil fylkeskommunene framover spille en viktig rolle som følge av økende behov for nyskaping og omstilling i næringslivet.
Fylkeskommunene har en sentral rolle i fylkesplanleggingen som er hjemlet i plan- og bygningsloven. I St.meld. nr. 31 (1992-1993) ble det lagt stor vekt på å styrke fylkeskommunenes rolle i arealpolitikken, med fylkesplanleggingen som det viktigste styringsredskapet.
Ansvarsdelingen for vegnettet er også omtalt i meldingen. Vegloven fastsetter at det offentlige vegnettet skal være tredelt. Det vises til at samferdselskomiteen i samband med behandlingen av Norsk veg- og vegtrafikkplan 1994-97 ba om at departementet skulle videreføre en utredning og vurdering av en todeling av vegnettet, videre ba komiteen i B.innst.S.nr.14 (1994-1995) om at Samferdselsdepartementets medvirkning til en todeling av vegnettet ble vurdert i sammenheng med denne meldingen.
Etter å ha drøftet spørsmålet om en todeling av det offentlige vegnettet konkluderes det i meldingen med at Regjeringen ikke finner det hensiktsmessig å arbeide videre med dette spørsmålet. Det vises i denne forbindelse bl.a. til at en inndelingsreform som gir bedre avgrensning av fylkene i forhold til dagens bosetting og kommunikasjoner, vil kunne styrke forutsetningene for at fylkeskommunene ivaretar ansvaret for investeringer og vedlikehold av fylkesvegnettet.
Regjeringen planlegger ikke større endringer i kommunenes oppgaver, som vil endre innholdet i eller karakteren til dagens kommunale virksomhet. Helsevern, sosiale tjenester, pleie og omsorg vil utgjøre den største sektoren. Her legges det ikke opp til vesentlige endringer i ansvarsforholdene. Skole- og barnehagepolitikken står foran endringer som følge av reformen med skolestart for seksåringer, bl.a. med investeringsbehov i en del kommuner. På miljøvernsektoren har kommunenes innsats etter MIK-reformen økt. Innenfor de øvrige kommunale oppgavefeltene, som boligformål, tiltaks- og næringsformål, landbruk, arealplanlegging, kultur- og kirkeformål, teknisk sektor og andre formål, er det ikke lagt opp til oppgaveendringer som stiller nye krav til kommunene.
Med hensyn til den regionale statsforvaltning er det Regjeringens oppfatning at den skal bidra til å videreutvikle mellomnivået som et møtested mellom etater og nivåer, og at fylkesmannsembetet skal videreutvikle sin rolle og organisering i tråd med de prinsipper som er lagt i bl.a St.meld. nr. 35 (1991-1992), St.meld. nr. 4 (1992-1993) og St.meld. nr. 23 (1992-1993).
I meldingen understrekes betydningen av samarbeid og kontakt mellom statsforvaltningen, fylkeskommunene og kommunene. Forbedringsmulighetene i styrket samhandling mellom forvaltningsnivåene vil vies større oppmerksomhet i tida framover.
Regjeringen ser behov for en løpende vurdering av oppgave- og myndighetsfordelingen i forvaltningen. De kritiske sidene ved dagens forvaltning tilsier imidlertid ikke grunnleggende endringer i kommunenes eller fylkeskommunenes rolle og posisjon i forvaltningen. Ved endringer i oppgavefordelingen bør det bl.a. gjennomføres vurderinger av kostnader ved alternative løsninger. På denne bakgrunn tar Regjeringen derfor utgangspunkt i hovedtrekkene i dagens oppgavefordeling i det videre arbeid med kommune- og fylkesinndelingen.
1.4 Hovedtrekkene i høringsmaterialet til Christiansen-utvalget
Christiansen-utvalgets utredning ble sendt på høring fram til 1. desember 1993. Hele 90 % av kommunene og samtlige fylkeskommuner og fylkesmenn har avgitt uttalelse. Etter Regjeringens syn viser høringsrunden at det er behov for en konkret gjennomgang av inndelingsforholdene i hele landet.
Blant flertallet av kommunene er det liten støtte for at det er et bredt reformbehov, slik dette er beskrevet av Christiansen-utvalget. Men store og sentralt beliggende kommuner gir sin tilslutning til utvalget. Det samme gjør distriktskommuner som har opplevd store endringer i kommunikasjoner og bosetting.
Fylkeskommunene mener reformbehovet i kommuneinndelingen er mer omfattende enn det kommunenes uttalelser kan tyde på. Når det gjelder fylkesinndelingen gir fylkeskommunene generelt liten støtte til Christiansen-utvalgets konklusjon om et nasjonalt reformbehov.
Et klart flertall av fylkesmennene mener det er et nasjonalt reformbehov i kommuneinndelingen.
Når det gjelder løsningsforslagene til Christiansen-utvalget, er det bred motstand mot å tallfeste en nedre befolkningsstørrelse både for kommuner og fylker. Det er også stor samstemmighet om behovet for å drøfte oppgavefordelingen i forbindelse med inndelingen.
Over 70 % av kommunene mener at interkommunalt samarbeid er et alternativ til inndelingsendringer, samtidig som flertallet ser behovet for å videreutvikle samarbeidet i mer forpliktende retning. Flertallet av kommunene og fylkeskommunene mener dessuten at lokale folkeavstemninger bør avgjøre om inndelingen skal endres eller ikke. De fleste fylkesmennene avviser derimot interkommunalt samarbeid som noe mer enn et supplement til inndelingen, og fylkesmennene mener at lokale folkeavstemninger ikke kan være avgjørende.
1.5 Reformbehovet i kommuneinndelingen
Reformbehovet drøftes med utgangspunkt i følgende hovedsvakheter ved dagens kommuneinndeling:
| - | Kommunegrensene splitter opp større tettsteder. |
| - | Kommunikasjonsutbyggingen og endringer i bosettingsmønsteret har medført et stort antall uhensiktsmessige avgrensninger av de eksisterende kommuner. |
| - | Befolkningsutviklingen og endringene i bosettingsmønsteret har medført store variasjoner i kommunenes befolkningsgrunnlag internt i fylker og mellom de ulike deler av landet. |
Regjeringen mener disse hovedsvakhetene reduserer mulighetene for å forbedre og videreutvikle velferdssamfunnet på sentrale områder. Imidlertid er det knyttet både fordeler og ulemper til dagens kommuneinndeling.
Nærmere analyse av innbyggernes tilfredshet med tjenestetilbudet viser at de er generelt tilfredse med de kommunale tjenester og at det er små variasjoner etter kommunestørrelse. Det er imidlertid større variasjoner i innbyggernes vurdering av de enkelte tjenestene. Innbyggernes vurdering av kommunens tjenestetilbud må sees i sammenheng med forskjeller i standard på tjenestetilbudet og økonomiske forutsetninger mellom kommunene.
I meldingen vises det til at det er et avgjørende argument mot kommunesammenslutninger at det kan bidra til sentralisering av arbeidsplasser, tjenestetilbud og bosetting. Regjeringen vil imidlertid understreke at bosetting og utbyggingsmønsteret i kommunene er resultat av et samspill mellom en rekke samfunnsmessige drivkrefter over en svært lang periode. Det er derfor ingen direkte sammenheng mellom endringer i kommuneinndeling og sentralisering.
Regjeringen vil legge til grunn at kommunene fortsatt skal utgjøre en bærebjelke i distriktspolitikken. Undersøkelser av flytting viser at sentre av en viss størrelse bidrar til å demme opp for flyttestrømmene fra distriktene til større regionsentre og sentrale deler av landet. Noe større kommuner avgrenset rundt et senter kan dermed bidra til et mer robust bosettingsmønster.
I meldingen slås det fast at det er nødvendig å vurdere kommuneinndelingen nærmere, med vekt på den motkraft mot regional og nasjonal sentralisering som en konsolidert inndeling i distriktene kan innebære. I en slik vurdering skal det tas særskilte hensyn til bosettingen i de områder av distriktene som er spredtbygd og lite sentrale, og der innbyggernes tilgjengelighet til kommunesenteret ved eventuelle sammenslutninger vil bli uakseptabelt lang.
Regjeringen drar den konklusjon at det er mulig å forbedre kommuneinndelingen på en måte som gir gevinster for innbyggerne og for samfunnet, uten at det gis avkall på positive kvaliteter ved dagens system. Regjeringen mener dette er mulig gjennom en konsolidering som styrker generalistkommunen.
Etter Regjeringens oppfatning kan det oppnås gevinster ved inndelingsendring i sentrale områder av landet. En uhensiktsmessig kommuneinndeling berører i disse områdene store befolkningsgrupper og store kommunale budsjetter. Dette gjelder i særlig grad de flerkommunale byområdene. Samtidig er det i meldingen pekt på svakheter i kommuneinndelingen som berører alle deler av landet, særlig når det gjelder uhensiktsmessige avgrensninger i forhold til dagens kommunikasjoner og bosetting. Videre påpekes det at skjevheter i kommunestrukturen skaper grunnleggende utfordringer for den videre satsing på et enhetlig kommunesystem over hele landet. Desentralisering av oppgaver til kommunene forutsetter bl.a. at kommunene har kompetanse og kapasitet til å løse disse på en effektiv måte. Dette gjør det nødvendig å vurdere mulighetene for sterkere kommunedannelser i områder der kommunene har et lavt befolkningsgrunnlag.
1.6 Reformbehovet i fylkesinndelingen
I meldingen pekes det på flere svakheter ved dagens fylkesinndeling og det argumenteres for behovet for en gjennomgang av dagens fylkesinndeling.
Justeringer i fylkesinndelingen er etter Regjeringens oppfatning nødvendig for å styrke fylkeskommunens forutsetninger som regional tjenesteprodusent og som viktig styringsorgan i samfunnsutbyggingen. Fylkesinndelingen bør vurderes nærmere i lys av nye prinsipper for organisering og styring innenfor helsepolitikken, jf St.meld. nr. 50 (1993-1994), hvor hovedvekten er lagt på samarbeid mellom fylkeskommunene, mindre på administrative grensers betydning. Meldingen viser til at det er viktig med gode forutsetninger på mellomnivået for å møte nasjonale og internasjonale utfordringer av næringsmessig, regional- og miljøpolitisk art. Det vektlegges også at den statlige virksomheten vil møte mange av de samme utfordringene og økte samordningsbehov i likhet med den fylkeskommunale virksomheten.
Reformbehovet i fylkesinndelingen er i første rekke knyttet til fylkesgrenser som medfører at sentrale og befolkningstunge områder deles opp av administrative grenser. Det bør også vurderes å endre fylkesinndelingen på en slik måte at fylkene utgjør mer balanserte og stabile regioner, som kan representere et klart alternativ til den kommunale og statlige oppgaveløsningen. Det vektlegges i tillegg at fylkene bør gis en hensiktsmessig avgrensning på lokalt nivå, sett i forhold til dagens kommunikasjoner og bosetting.
I en gjennomgang av fylkesinndelingen er det nødvendig med en helhetsvurdering der også fordelene ved dagens etablerte forvaltning og omfanget av omstillingskostnadene vurderes nærmere.
1.7 Alternative og supplerende løsninger
I meldingen har Regjeringen vurdert en rekke mulige løsninger enten som fullverdige alternativer til en inndelingsreform eller som supplerende virkemidler til endringer i inndelingen.
Geografisk differensiering av oppgavefordelingen, hvor kommuner med gode forutsetninger får ansvaret for flere velferdsoppgaver og friere rammer enn kommuner med mindre gode forutsetninger, er ikke et aktuelt alternativ. Det er heller ikke en organisering av særkommuner med et eget forvaltningsapparat bygd rundt hver enkelt funksjon. Begge disse alternativene bryter med generalistkommunesystemet som Regjeringen fortsatt ønsker å satse på.
Regjeringen mener at interkommunalt samarbeid er et nødvendig supplement til en ellers godt fungerende kommuneinndeling. Og etter en nærmere konkret vurdering av inndelingen, kan det vise seg å være behov for å videreutvikle det interkommunale samarbeidet også som et alternativ. For eksempel kan det gjelde i geografiske situasjoner der sammenslutninger eller grensereguleringer ikke vil gi gode løsninger. Men Regjeringen anfører i meldingen en rekke prinsipielle og praktiske innvendinger mot interkommunalt samarbeid som et fullverdig alternativ til inndelingsendringer som svar på reformbehovet.
Også et interfylkeskommunalt samarbeid avvises av Regjeringen som et fullverdig alternativ til fornuftige endringer i fylkesinndelingen. Samarbeidsordninger mellom fylkeskommunene bør videreutvikles som et supplement til en best mulig fylkesinndeling i alle deler av landet.
Et annet virkemiddel som kan vurderes enten i stedet for eller sammen med interkommunale samarbeidsløsninger, er at de aktuelle kommunene mottar formalisert bistand fra andre forvaltningsnivåer. Meldingen viser til at den nærmere utforming av slike ordninger må avvente resultatet av en inndelingsreform, slik at omfang og behov først er kjent.
Områdeorganisering eller kommunedelsorganisering er en organisasjonsform der oppgavene organiseres med utgangspunkt i geografiske områder, og ikke først og fremst etter fag eller sektorer. Kommunedelsorganisering vil normalt innebære intern delegering av større eller mindre deler av kommunens oppgaver innen tjenesteyting.
Etter at den nye kommuneloven fra 1993 og særlovgivningen fra 1994 ble iverksatt, står kommunene nå adskillig friere til å organisere sin virksomhet etter eget ønske. Det er først og fremst Oslo og Fredrikstad som har kombinert politisk områdeorganisering med delegering av ansvar for et bredt spekter av oppgaver innenfor det individrettede tjenestetilbudet. Det finnes imidlertid langt flere eksempler på administrativ delegering på enkelte sektorer, mest innen helse- og sosialsektoren.
I meldingen foretas det en nærmere vurdering av disse organisasjonsformene. Som en sammenfatning av denne drøftingen må det først understrekes at valg av organisasjonsmodell er opp til den enkelte kommune - innen relativt vide rammer. Det pekes på at områdeorganisering representerer - til tross for foreløpige og blandede erfaringer - en interessant modell i forbindelse med kommunesammenslutninger. En kommuneinndelingsreform kan bidra til å videreutvikle egenskapene til en slik modell.
Særlig i spredtbygde områder med lengre avstander kan en løsning med sammenslutning av små kommuner for å ivareta rollen som generalistkommune, kombinert med områdeorganisering, være aktuell å vurdere opp mot en løsning med interkommunalt samarbeid.
I meldingen presiseres det at erfaringene med kommunedelsorganisering så langt bare bygger på studier av få kommuner og enkelte mer usystematiske oppsummeringer. I tillegg er ikke erfaringene entydige, selv om det er mulig å spore opp en del mønstre. Samlet sett betyr dette at det ikke er enkelt å trekke sikre konklusjoner om hensiktsmessigheten av områdeorganisering som generell organisasjonsform for kommunene eller som et virkemiddel som kan dempe ulemper ved kommunesammenslutninger.
Kommunikasjonsutbygging vil i mange tilfelle være et viktig supplement til endringer i kommuneinndelingen. Ved en tilpasning av kommune- og fylkesgrensene til de store endringene som har skjedd i kommunikasjonsmønsteret, vil det være viktig også å ta hensyn til den framtidige kommunikasjonsutbyggingen. Den framtidige prioriteringen av utbyggingsprosjekter vil kunne påvirke både valg av inndelingsløsning og hvordan eventuelle nye kommunale enheter oppleves fra innbyggernes og forvaltningens side.
I meldingen vises det til at det fra 1965-66 ble laget et eget program for utbygging og finansiering av veger i forbindelse med reguleringer av kommunegrensene, St.prp. nr. 29 (1965-1966). Etter Regjeringens oppfatning bør det foreligge nærmere vurderinger av kommuneinndelingen og de lokale kommunikasjonsforholdene, før det tas stilling til behov for særskilte statlige ordninger på dette området.
Med hensyn til økonomiske incentiver mener Regjeringen det er uheldig at dagens overføringssystem er utformet på en slik måte at kommunene taper økonomisk på sammenslutninger. Overføringssystemet bør etter Regjeringens oppfatning legges om i en slik retning at det enten virker nøytralt i forhold til kommunestørrelse eller alternativt inneholder incentiver til sammenslutninger.
I meldingen vises det til inntektssystemutvalgets arbeid med bl.a. fordelingskriteriene og vektene i dagens inntektssystem.
Regjeringen går inn for en generell ordning med kompensasjon for engangsutgifter til kommuner som slutter seg sammen. Fordelen ved et slikt tilskudd er bl.a. at det kan stimulere til frivillige endringer. For de åtte siste kommunesammenslutningene i byområder i 1988, 1993 og 1994, har staten etablert en praksis der kommunene får kompensert store deler av engangsutgiftene. Den konkrete utformingen av en slik ordning i forbindelse med framtidige endringer i inndelingen, må bl.a. basere seg på erfaringene fra de forrige sammenslutningene.
Felles for de økonomiske virkemidlene er at de ikke skal være noe alternativ som trer i stedet for en konkret vurdering av inndelingsbehovet. Det er ikke ønskelig at økonomiske incentiver stimulerer eller presser fram utilsiktede endringer i inndelingen der de konkrete forholdene og rene inndelingsmessige virkningene kan tale mot en slik løsning.
1.8 Mål for kommuneinndelingen
I meldingen trekker Regjeringen opp mål for kommuneinndelingen som utgangspunkt for nærmere konkrete vurderinger. Målene er utformet innenfor rammen av Regjeringens politikk for kommunesektoren og offentlig forvaltning, jf. pkt. 1.2 foran. Målene for en gjennomgang av kommuneinndelingen bør være å bidra til:
| - | Styrking av generalistkommunen. |
| - | Forbedret lokaldemokrati. |
| - | Tilgjengelig tjenestetilbud og administrasjon for innbyggerne. |
| - | Effektiv ressursbruk. |
| - | Frigjøring av ressurser til tjenesteyting. |
| - | Regional solidaritet; lokal utjevning og en mer rettferdig fordeling. |
| - | Sterkere miljøinnsats og mer samordnet samfunnsbygging. |
| - | Mobilisering i distriktene. |
| - | Et godt tjenestetilbud gjennom kompetente og effektive enheter i lokal statsforvaltning. |
I meldingen er disse målene nærmere beskrevet.
Regjeringen legger opp til grundige lokale prosesser når inndelingen skal vurderes med utgangspunkt i målene ovenfor. Det er innbyggernes lokale behov og kommunenes lokale forutsetninger for å løse oppgavene overfor innbyggerne, som må stå i fokus.
For å nå målene ovenfor er det etter Regjeringens oppfatning nødvendig å vurdere endringer i både folketallet og avgrensningen av flere av dagens kommuner.
I meldingen diskuteres det nærmere hvilke konkrete vurderinger som bør vektlegges innenfor ulike strukturer som flerkommunale byområder, store bykommuner, småkommuner og kommuner med lite befolkningsgrunnlag.
I de konkrete vurderingene bør det tas hensyn til visse begrensninger i bosettingsmønsteret og kommunikasjonsforholdene. Det vil fortsatt være behov for å opprettholde kommuner med lavt folketall i spredt bebygde og lite sentrale områder, dersom de lokale vurderingene ut fra målene med kommuneinndelingen tilsier at det ikke er mulig å danne sterkere kommuner. I disse tilfelle vil det være behov for å se nærmere på alternative virkemidler som kan styrke kommunenes generalistrolle overfor innbyggerne.
Etter Regjeringens oppfatning er de opptrukne målene for kommuneinndelingen ikke forenlig med en bestemt modell for kommuneinndelingen som kan gjennomføres i alle deler av landet. Regjeringen ser det ikke som et mål å skape store regionkommuner eller andre modeller for kommuneinndeling for å oppnå nærmere angitte kommunestørrelser. Det ligger i dette at Regjeringen heller ikke ser det som ønskelig å opprette flere småkommuner, som vil være lite forenlig med den nåværende oppgavefordeling og sterke satsing på kommunesektoren.
Som grunnlag for best mulig beslutninger i nasjonale organer, bør det også inngå en samlet vurdering av viktige framtidige utfordringer innen den enkelte region og de eventuelle føringer dette bør gi for endringer i kommuneinndelingen.
Det pekes i meldingen også på at det bør tas hensyn til spesielle forhold av inndelingsmessig, økonomisk, kulturell eller annen art, som kan gjøre seg gjeldende i bestemte områder. Som eksempel kan nevnes samiske interesser i områder der samisk bosetting og kultur utgjør et vesentlig innslag i lokalbefolkningen.
For øvrig vises det til behovet for supplerende virkemidler til inndelingsendringene som del av en samlet reform, se omtale ovenfor under pkt. 1.7.
1.9 Mål for fylkesinndelingen
Regjeringen trekker i meldingen også opp mål for fylkesinndelingen med sikte på nærmere vurderinger av fylkesinndelingen i alle deler av landet. Det overordnede målet for en gjennomgang av fylkesinndelingen er å styrke den regionale oppgaveløsningen og de framtidige utviklingsmulighetene for fylkeskommunen og den statlige forvaltningen på fylkesnivå.
Målene for en gjennomgang av fylkesinndelingen bør være å bidra til:
| - | Et reelt og meningsfylt demokrati på fylkesnivå. |
| - | Brukervennlige løsninger. |
| - | Effektiv ressursbruk i fylkeskommunal og statlig forvaltning. |
| - | Bærekraftig og regional utvikling. |
| - | Sterkere regionnivå. |
Også i fylkesinndelingen legger Regjeringen opp til grundige lokale prosesser med utgangspunkt i målene ovenfor. Fylkesinndelingen bør vurderes i nær sammenheng med kommuneinndelingen, for å sikre en god avgrensning av fylkene i forhold til kommunikasjoner og bosetting.
Før det foreligger nærmere konsekvensutredninger og analyser av konkrete inndelingsforslag, er det ikke mulig å gi en konkret oversikt over aktuelle endringer. Men Regjeringen ønsker likevel å gi uttrykk for at det ikke er ønskelig å opprette flere fylker enn hva vi har i dag. Ut fra målene vurderes heller ikke en løsning basert på et fåtall landsdelsfylker som et realistisk alternativ. Målene tilsier først og fremst vurdering av endringer i de fylkesgrensene som er lite hensiktsmessige ut fra dagens kommunikasjoner og bosetting som splitter opp befolkningstunge områder. Dette kan medføre både grensereguleringer og i noen tilfelle også sammenslutninger. Videre legges det vekt på en nærmere vurdering av balansen mellom fylkene i de ulike deler av landet.
Også for fylkesinndelingen vil det være nødvendig med andre virkemidler for å supplere inndelingsendringene, jf. foran under pkt. 1.7.
1.10 Videre oppfølging i hovedstadsområdet
I meldingen pekes det på at hovedstadsområdet står i en særstilling i inndelingsspørsmålet, sammenlignet med landet for øvrig. Befolkningsvekst, utbygging og kommunikasjonsutvikling har smeltet området sammen til et sammenhengende bebygd område, som brer seg inn i 11 kommuner plassert i tre ulike fylker. Behovet for integrerte tiltak på tvers av gjeldende administrative grenser er stort, noe som stiller særskilte krav til koordinering mellom de forskjellige besluttende organer.
Christiansen-utvalget anbefalte en prinsippskisse for framtidig inndelingsløsning der fylkene Oslo og Akershus slås sammen, kombinert med en særskilt oppgavefordeling mellom kommunene og den nye fylkeskommunen. Blant høringsuttalelsene er det liten oppslutning om Christiansen-utvalgets skisse til løsning. Samtlige instanser mener imidlertid at problemene i regionen krever grundigere utredning.
Reformbehovet i hovedstadsområdet oppsummeres i meldingen med utgangspunkt i samfunnsutbyggingen, tjenesteyting (sykehussektoren og videregående opplæring), statlig forvaltning og demokratihensyn. Regjeringen mener det foreligger et reformbehov i hovedstadsområdet. Både inndelingen og oppgavefordelingen bør vurderes særskilt for dette området. Høringsuttalelsene til Christiansen-utvalget peker på tre hovedmodeller som mulige svar på reformbehovet:
| 1. | Mer forpliktende inter(fylkes)kommunalt samarbeid. |
| 2. | Større regionkommuner. |
| 3. | Sammenslutning av Oslo og Akershus fylker. |
Regjeringen mener at en videre oppfølging av reformbehovet i hovedstadsområdet forutsetter grundigere utredninger. Regjeringen legger vekt på at det videre utredningsarbeid tar utgangspunkt i befolkningens interesser i hovedstadsområdet. På bakgrunn av de vurderinger om reformbehovet i hovedstadsområdet som er foretatt i meldingen, oppnevnte Regjeringen samtidig med at meldingen ble fremmet et eget utvalg for å vurdere inndelings- og forvaltningsmodell for hovedstadsområdet.
1.11 Organisering og gjennomføring av reformarbeidet
Meldingen viser til at målet er at de nødvendige utredningene så langt mulig skal foreligge tidsnok til at vedtak om endringer i kommuneinndelingen kan fattes i stortingsperioden 1997-2001. Det forutsettes at de lokale prosessene i hovedsak sluttføres innen utgangen av neste kommunevalgperiode, dvs. høsten 1999. For fylkesinndelingen er det lagt opp til nærmere vurderinger i regi av inndelingsutvalget med sikte på forslag til endringer i fylkesinndelingen innen vårsesjonen i år 2000. Dette gjør det mulig med en koordinert gjennomgang av kommune- og fylkesinndelingen, samtidig som eventuelle grunnlovsforslag om endret fylkesinndeling kan framsettes innen dette tidspunktet.
Med utgangspunkt i dette tidsperspektivet og de ulike hensyn som reformarbeidet må bygges på, er det i meldingen gitt en nærmere beskrivelse av Regjeringens forslag til organisering og gjennomføring av reformarbeidet.
Valg av organisasjonsform innebærer at ulike hensyn må kombineres. Samlet sett skal organiseringen bidra til å forebygge konfliktfylte prosesser og sikre omstillinger som leder til gode resultater.
I meldingen vises det til at kommuneinndelingsloven (lov om endring i kommunal inndeling av 21. desember 1956 nr. 3) er det rettslige grunnlaget for endringer av kommuneinndelingen. Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag om revidering av loven i løpet av 1996, slik at selve gjennomføringen av endringer i kommuneinndelingen kan foregå på grunnlag av et nytt lovverk.
Regjeringen vil foreslå at loven utformes slik at kongen får fullmakt til å avgjøre alle saker om sammenslutninger, delinger og grensejusteringer når berørte kommuner er enige i forslaget. Det samme gjelder grensejusteringssaker, selv om en eller flere berørte kommuner er uenig i forslaget. Dette innebærer at Stortinget får seg forelagt alle saker der det er lokal motstand mot sammenslutning. Tilsvarende når berørte kommuner motsetter seg forslag om grensereguleringer som innebærer at en kommune opphører som følge av at denne deles opp og tillegges andre kommuner. Videre mener Regjeringen at Stortinget bør få seg forelagt de største og prinsipielt viktige sakene om justering av grensene mellom kommuner.
Ut fra departementets erfaringer med reguleringssaker, synes det å være behov for å innføre en hjemmel som gir departementet (eller fylkesmannen) adgang til å føre et skjerpet tilsyn med kommunenes økonomiske disposisjoner i perioden forut for inndelingsendringer. Praksis med å gi kommunene kompensasjon for engangsutgifter som følge av kommunesammenslutninger, bør etter Regjeringens syn også nedfelles i inndelingsloven som en bindende forutsetning.
Når det gjelder fylkesinndelingen finnes ingen særskilt lov som hjemler endringer. I praksis har kommuneinndelingsloven vært anvendt analogisk så langt den passer. Grunnlovens § 58 er sentral i forhold til fylkesinndelingen. I lov om forandring av rikets inndelingsnavn av 14. august 1918 er fylkesinndelingen (og inndelingen av landets bispedømmer) særskilt fastlagt. Kommunelovens § 3 fastslår bl.a. at hvert fylke, utenom Oslo, utgjør en fylkeskommune.
Regjeringen ser det som ønskelig å få innført et felles hjemmelsgrunnlag for endringer i kommune- og fylkesinndelingen, i form av en permanent inndelingslov, som det tas sikte på å fremme i løpet av 1996. Det er etter Regjeringens syn ikke aktuelt å vedta endringer i fylkesinndelingen uten at det samtidig foretas nødvendige justeringer i Grunnloven og bispedømme- og fylkesloven av 1918.
Det tas sikte på at Regjeringens rådgivende utvalg får i oppgave å forestå det videre arbeid med fylkesinndelingen. Dette utvalget vil arbeide på grunnlag av de mål for fylkesinndelingen som framkommer ved Stortingets behandling av denne meldingen.
Med hensyn til arbeidet med kommuneinndelingen mener Regjeringen at det bør oppnevnes et rådgivende utvalg (mindre nasjonalt utvalg etter modell av Buvik-utvalgene) for å koordinere det konkrete arbeidet og fremme forslag overfor departementet. Dette utvalget bør gis et nærmere mandat på grunnlag av de mål og retningslinjer som framkommer ved Stortingets behandling av denne meldingen.
Hensyn til lokal medvirkning, lokalkunnskap og en fornuftig tidsmessig avgrensning av reformprosessen, tilsier at vurderingene i det rådgivende utvalget på nasjonalt nivå baserer seg på de lokale prosessene i de ulike deler av landet. Etter Regjeringens syn bør disse prosessene organiseres med fylkesmannen som koordinerende instans.
I meldingen er det gitt en nærmere beskrivelse av hvordan saksgangen i kommune- og fylkesinndelingssakene kan legges opp.
Regjeringen redegjør i meldingen nærmere for lokale folkeavstemninger og hvilken status de bør ha i beslutningsprosessen omkring konkrete inndelingssaker.
Regjeringens viser til de drøftelser av dette temaet som er foretatt i meldingen, og konkluderer med at de nasjonale demokratiske organene bør betrakte resultatet av en folkeavstemning som et vektig råd fra de berørte innbyggerne. Den endelige avgjørelsen i konkrete inndelingssaker må imidlertid være resultatet av en samlet vurdering der også andre hensyn trekkes inn i avveiningen.
På den andre siden bør det være slik at resultater fra lokale folkeavstemninger veier tyngre i noen inndelingssituasjoner enn andre. Folkeavstemninger vil være et sikrere mål enn meningsmålinger, underskriftsaksjoner, folkemøter eller lignende.
Samlet sett bør det etter Regjeringens oppfatning være opp til det lokale selvstyret, gjennom de lokale styringsorganene, å avgjøre om det skal avholdes rådgivende folkeavstemning i spørsmål om endringer i inndelingen For staten vil det være viktig å gjøre kjent hvilken status lokale folkeavstemninger har, både i inndelingssaker generelt og i forbindelse med de konkrete tilfellene. Staten bør ikke oppfordre til lokale folkeavstemninger dersom det ikke er hensikten å følge resultatet eller tillegge det betydelig vekt. Kommunene har også selv et ansvar for å klargjøre for innbyggerne hvilken status lokale folkeavstemninger om inndelingen skal ha.
1.12 Økonomiske og administrative konsekvenser
Det må skilles mellom tre faser når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser av meldingen.
Først vil selve reformprosessen med en lokal gjennomgang kreve både økonomiske og administrative ressurser. Bl.a. vil driften av to nye offentlige utvalg føre til utgifter i mandatperioden.
I andre fase vil det foregå lokale omstillinger fram til de nye enhetene formelt trer i kraft og den nærmeste tida etter. En kommunesammenslutning vil ha to direkte økonomiske konsekvenser for kommunene; endringer i de statlige overføringene gjennom inntektssystemet og engangskostnader for å finansiere selve sammenslåingsprosessen og de umiddelbare behovene for den nye kommunen. Som tidligere nevnt har staten innført en egen overgangsordning i inntektssystemet for de kommuner som er berørt av sammenslåing. Når det gjelder engangskostnadene, har staten tidligere kompensert for en del av utgiftene. Det vil på grunn av momenter som bl.a. usikkerhet med hensyn til valgte løsninger, ikke være mulig å gi et anslag på engangskostnadene ved en inndelingsreform, både hva angår de totale kostnader og statens andel. Kostnadsbehovet vil dessuten variere sterkt.
Sammenslutning i fylkeskommunene vil ikke få tilsvarende systematiske virkning gjennom inntektssystemet. Men også fylkeskommunene vil stå overfor engangskostnader som dels vil dekkes av staten og dels av fylkeskommunen selv.
Konsekvensene for inntektssystemet for kommunesektoren vil avhenge av resultatet av det pågående reformarbeidet på dette området.
De viktigste administrative konsekvensene ved eventuelle sammenslutninger dreier seg om omstilling og tilpasning til nye organisasjonsformer - både i administrasjonen og det politiske apparatet.
Med hensyn til de langsiktige konsekvenser er det vanskelig å gi anslag på de samlede økonomiske og administrative konsekvenser, som bl.a. er avhengig av omfanget av endringene. Meldingen peker på at en inndelingsreform åpner for betydelige muligheter for kostnadseffektivisering, både i kommunal administrasjon, innenfor viktige deler av tjenesteytingen, og ikke minst i den lokale og regionale statsforvaltningen. Regjeringen ser positivt på en utvikling der ressursbruken til administrasjon går ned til fordel for tjenesteyting og økt kompetanse. Frigjorte midler bør brukes til å forbedre grunnlaget for tjenesteyting, ikke til å redusere inntektsnivået i kommunesektoren.
Det er i meldingen ikke foretatt beregninger som gir grunnlag for et samlet anslag på innsparingspotensialet. Årsaken er ikke minst at omfanget av endringer vil avhenge av de lokale prosessene. Det framlagte materialet, både når det gjelder kostnadsanalyser og foreløpige erfaringer fra de siste kommunesammenslutningene, tyder imidlertid på at de langsiktige innsparingsmulighetene langt overgår de kortsiktige omstillingskostnadene.