10.1 SAMMENDRAG

       I kapitlet tar en opp de private tjenestepensjonsordningene og beslektede emner som egen pensjonsforsikring etter skatteloven og individuelle livrenter. Det vises til at en rekke problemstillinger i tilknytning til disse ordningene er blitt utførlig drøftet i Personforsikringsutvalgets utredning ( NOU 1994:6 ). Med basis i denne utredningen gis en kort beskrivelse av hovedkategorier av private pensjonsordninger i Norge som TPES (Tjenestepensjonsforsikring etter skatteloven), EPES (Egen pensjonsforsikring etter skatteloven), kollektiv livrente i arbeidsforhold, individuell livrenteforsikring og individuell kapitalforsikring.

       Om TPES vises det til at det har vært en sterk vekst, og at Lund-utvalget har anslått at om lag 40 % av alle arbeidstakere i privat sektor var dekket av tjenestepensjonsordninger i 1992. Det foreligger ikke oversikt over hvor mange som har tegnet EPES i Norge, men Pensjonsforsikringsutvalget anslår omfanget til om lag 500.000 personer.

       Det redegjøres for foreliggende utredningsarbeid, for forslag til regelendringer for TPES som er blitt framsatt i 1992 og 1994 og for hovedkonklusjonene til Pensjonsforsikringsutvalget. Skattefavoriseringens omfang i TPES drøftes nærmere, og det gis enkelte typeeksempler for beregning av skattefordel ved pensjonssparing. Ulike begrunnelser for skattefavorisering av private pensjonsforsikringer drøftes nærmere basert bl.a. på Pensjonsforsikringsutvalgets behandling av spørsmålet og enkelte av høringsuttalelsene som ble avgitt til utvalgets innstilling.

       Det vises i meldingen til at Pensjonsforsikringsutvalget har konkludert med å tilrå fortsatt skattefavorisering av private pensjonsforsikringer. Regjeringen mener at en gjennomgang av de tradisjonelle argumentene, bl.a. hensynet til den samlede sparingen, de langsiktige investeringene og langsiktig eierskap i norsk næringsliv, ikke gir grunnlag for å skattefavorisere pensjonsforsikring. Regjeringen mener at Pensjonsforsikringsutvalgets hovedargument for å tilrå skattefavorisering, formynderargumentet, neppe heller kan tillegges særlig vekt ved vurderingen av dette spørsmålet.

       Ut fra en samlet vurdering vil likevel Regjeringen fortsatt legge til grunn at private pensjonsordninger skal kunne beholde skattefavoriseringen. Regjeringen viser i denne forbindelse spesielt til at TPES-ordningene er vel innarbeidet som tjenestepensjonssystem og til at kravet til stabile rammebetingelser er noe som nå må tillegges stor vekt. Regjeringen vil imidlertid stille klarere fordelingsmessige, samfunnsøkonomiske og forsikringsmessige solidaritetskrav til skattefavoriseringen.

10.2 KOMITEENS MERKNADER

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, peker på at skattefavoriseringen av private pensjonsordninger i stor grad er godt etablert. Spesielt er TPES-ordningene godt innarbeidet som tjenestepensjonssystem. Flertallet mener at ønsket om stabile rammevilkår for pensjonsforsikring bør tillegges vekt, og foreslår derfor fortsatt skattefavorisering av privat pensjonsforsikring.

       Et annet flertall medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på at arbeidsgivers pensjonsbidrag er en del av arbeidstakernes arbeidsvilkår. Flertallet mener i denne sammenheng at arbeidstakerne bør sikres innflytelse over nivå på og utforming av de enkelte pensjonsordningene, og ber Regjeringen vurdere dette i samråd med partene i arbeidslivet.

       Dette flertallet viser til at privat pensjonsforsikring i dag favoriseres skattemessig sammenlignet med annen finansiell sparing. Dette går på tvers av skattereformens mål om størst mulig nøytralitet mellom ulike investeringsalternativ. Dette flertallet vil peke på faren for at dette fører til fortrengning av lønnsomme investeringer på grunn av et stort omfang av privat pensjonsforsikring.

       Dette flertallet mener at formynderbegrunnelsen for skattefavorisering ikke bør tillegges for sterk vekt spesielt når det gjelder TPES. Dette flertallet viser til at de arbeidsgivere som tilbyr TPES, i større grad enn privatpersoner vil vurdere langsiktige forpliktelser. Dette vil redusere faren for kortsynthet og irrasjonalitet i sparebeslutningene. Dette flertallet viser videre til at inntektsstatistikken og holdninger generelt til pensjonsspørsmål ikke gir hold til en påstand om kortsiktighet i folks sparebeslutninger. Dette flertallet vil understreke at folketrygden ivaretar slike hensyn ved at den er obligatorisk. En skattemessig favorisering av privat pensjonsforsikring vil også motvirke de fordelingspolitiske mål folketrygden ivaretar ved at det gis skattekreditt til dem som i utgangspunktet har de største pensjonsytelsene.

       Dette flertallet viser til at det er usikkert om skattefavorisering av privat pensjonsforsikring vil ha virkning på den samlede sparing i samfunnet, og om slik skattefavorisering vil stimulere til langsiktig eierskap i norsk næringsliv. Dette flertallet vil derfor ikke vektlegge disse hensyn ved vurderingen av spørsmålet om skattefavorisering.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, vil understreke at tjenestepensjonsordninger og egne private pensjonsforsikringer er pensjonsordninger som supplerer folketrygden. Det er et viktige prinsipp at alle skal ha likeverdige muligheter til pensjonsopptjening uavhengig av arbeidsplass. Dette er dessverre ikke tilfelle i dag. Et ideelt siktemål vil være å gi alle grupper den samme mulighet til å bygge opp et gitt pensjonsnivå som gir en rimelig økonomisk sikkerhet for alderdommen. Disse medlemmer mener at skattesystemet bør brukes aktivt i denne sammenheng for å gi flere yrkesaktive stimulans til å investere i langsiktig sparing. På denne måten vil også arbeidstakere som ikke er tilknyttet tjenestepensjonsordninger, få mulighet til å opparbeide ytelser i tillegg til folketrygden.

       Disse medlemmer viser til at sparing til pensjon er en fornuftig kapitalplassering som prioriterer økonomisk sikkerhet framfor forbruk. En slik sparing er også sunt for nasjonaløkonomien og vil kunne skaffe tilgjengelig kapital til næringslivet. Fortsatt stimulans til ulike typer pensjonssparing og pensjonsforsikring har derfor mange gode begrunnelser.

       Disse medlemmer vil dessuten peke på at pensjonssparing med skattefradrag bare innebærer en utsettelse av skattebetalingen, idet pensjonene beskattes når de utbetales.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti vil peke på at veksten i sysselsettingen skjer i små og mellomstore bedrifter. Kvinner blir stimulert til å skape sin egen arbeidsplass gjennom etableringsstipend. I distriktene er bosettingen i stor grad avhengig av at en utnytter lokale ressurser, og av at en samarbeider om oppgavene. Mange skaper sin egen arbeidsplass gjennom å kombinere flere virksomheter. Strukturrasjonalisering og endring i betingelsene for landbruket har ført til satsing på ulike tilleggsnæringer. Disse medlemmer mener at dagens velferdsordninger ikke er tilrettelagt for slik virksomhet.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil påpeke at dagens velferdsordninger innebærer klare forskjeller mellom ulike yrkesgrupper. Selvstendig næringsdrivende kommer dårligere ut enn lønnstakere. Her kan nevnes førtidspensjonsordninger, syke- og fødselspengeordninger og skattediskriminering av egen pensjonsforsikring kontra kollektive pensjonsordninger.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti vil understreke at småbedriftene, som domineres av selvstendig næringsdrivende, utgjør grunnsteinen i norsk næringsliv. Det er bred enighet mellom ulike fagmiljø om at småbedriftene vil stå bak brorparten av utvikling av nye arbeidsplasser i framtida. Uten småbedriftene faller grunnlaget bort for vår spredte bosetting og utnyttingen av naturressursene i distriktene.

       Disse medlemmer krever at velferdsordningene i samfunnet i større grad utformes slik at selvstendig næringsdrivende får sosiale rettigheter på linje med arbeidstakere. Grunnlaget for ytelsene må regnes ut for hver virksomhet og slås sammen, slik at en har full kompensasjon ved eventuelle trygdeytelser dersom en driver flere virksomheter.

       Disse medlemmer vil peke på at AFP-ordningen heller ikke gjelder for disse gruppene.

       Disse medlemmer mener at oppsparte egne pensjonsordninger med skattefradrag må kunne tas ut fra samme tidspunkt som gjelder for AFP-ordningen.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet viser til at Regjeringen ikke mener at det finnes noen spesiell begrunnelse for å opprettholde skattemessig favorisering av privat pensjonsforsikring utover at det i dag er et etablert system. Disse medlemmer vil peke på at Regjeringen gjentatte ganger har bidratt til å skape ustabile rammevilkår for pensjonsforsikringer ved å foreslå endrede vilkår for forsikringstakere. Den skattemessige begunstigelse av EPES er i løpet av de siste årene blitt svekket. Samtidig er det utviklet et komplisert og detaljert regelverk som har virket konkurransebegrensende, og som medfører at det for kundene er vanskelig å finne spesialsydde pensjonsforsikringsopplegg som passer til deres spesielle livssituasjon. En omfattende regulering av de strenge krav som stilles både til TPES- og EPES-ordningene, innebærer økte kostnader til administrasjon, og at produktene som kommer innenfor ordningen, alltid blir kompliserte og vanskelige å endre hvis den enkeltes livssituasjon skulle forandre seg.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at med den usikkerhet som mange i dag føler i forhold til folketrygdens fremtid og dens evne til å dekke de pensjonsforpliktelser som vil bygge seg opp i årene som kommer på grunn av bl.a. et økende antall tilleggspensjonister, vil det være naturlig å gi befolkningen den mulighet til ekstra trygghet som private pensjonsordninger kan gi.

       Disse medlemmer betrakter skattefordelen ved private pensjonsforsikringer som et godt virkemiddel for å oppmuntre bedrifter og enkeltpersoner til fremtidsrettet investering og til bevisstgjøring i forhold til fremtidig pensjonisttilværelse. Favoriseringen av pensjonssparing skattemessig sammenlignet med annen finansiell sparing bidrar til dette. Disse medlemmer ser imidlertid gjerne en utvidelse av mulighetene til skattefordeler også ved andre former for finansiell sparing for å øke investeringslysten, tilgangen på risikovennlig kapital og næringslivets muligheter til utvikling.

       For å bidra til langsiktig og forutsigbar utvikling i pensjonspolitikken vil disse medlemmer gå inn for å beholde de private pensjonsordningene med mulighet til skattefradrag. For å unngå at private bedrifter går over til pensjonsordninger uten skattefordel og derigjennom mer selektive ordninger for enkelte grupper ansatte, er det viktig å sikre ordninger der alle arbeidstakere i bedriften sikres innenfor like rammebetingelser.

       Disse medlemmer ønsker en mer fleksibel aldersgrense for fratredelse i arbeidslivet for EPES og TPES for å oppnå en tilnærming til ordningen med AFP som stort sett kommer offentlig tilsatte til gode. Slike aldersgrenser baseres på avtaler mellom arbeidsgiver/arbeidstaker og/eller arbeidsgiver/selskap.

       Disse medlemmer er i utgangspunktet enig i at det bør være et mål å ha en stor grad av nøytralitet mellom ulike investeringsalternativer, men er sterkt uenig i at en fortrengning av lønnsomme investeringer skulle oppstå på grunn av et for stort omfang av private pensjonsforsikringer. Privat pensjonsforsikring er i de fleste land nettopp en viktig kilde til å øke den private sparingen slik at lønnsomme investeringer faktisk utløses ved at det stilles tilgjengelig kapital, og at det nasjonale eierskapet styrkes. I tillegg finnes det i en rekke land pensjonsforsikringsordninger med investeringsvalg, f.eks. « unit link-produktet », som er klarere knyttet opp mot næringslivsinvesteringer og plassering i aksjemarkedet. Regjeringens reguleringsiver overfor forsikringsprodukter forhindrer i dag at slike tilbud utvikler seg i Norge.

       Komiteens medlemmer fra Høyre mener at det finnes både argumenter av den såkalte « paternalistiske » typen, og at behovet for å akkumulere mer norsk privatkapital er som en kilde til et langsiktig norsk eierskap som forsvarer at det med dagens høyere marginalskatt fortsatt gis et skatteincentiv til å spare til egen alderdom.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener det er viktig å understreke at privat pensjonssparing har en viktig fordelingsfunksjon ved at det gjør det økonomisk lettere å skaffe seg en ekstra sikkerhet i alderdommen for den del av de ansatte som ikke har tjenestepensjonsordninger knyttet til sitt arbeidsforhold, eller som har lengre opphold fra sitt yrkesaktive liv. Det er denne gruppen som i hovedsak vil merke de nedjusteringer i tilleggspensjonene i folketrygden som ble vedtatt i 1992.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at skattefordelene for pensjonssparing bryter med sentrale prinsipper i skattesystemet. Fordelen strider mot prinsippet om symmetri og størst mulig likhet i den skattemessige behandlingen. Dette medlem vil peke på paradokset ved at skattesubsidieringen gjennom f.eks. egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES) fortsetter, samtidig som det uttrykkes politisk bekymring for finansieringsgrunnlaget til folketrygden. Dette medlem viser til at folketrygden utgjør ryggraden i den norske pensjonssparingen. Særskilte skattefradrag for dem som i tillegg har egen pensjonssparing, reduserer statens skatteinntekter direkte. Dermed blir folketrygdens økonomiske grunnlag indirekte svekket. Dette medlem mener skattesubsidieringen av private pensjonsforsikringer har meget uheldige fordelingskonsekvenser fordi skatterabatten deles ut til dem som har de høyeste pensjonsytelsene.

       Dette medlem viser til Sosialistisk Venstrepartis merknader og forslag i B.innst.S.nr.1 (1995-1996), der det ble fremmet forslag om å senke grensen for egen pensjonsforsikring ned til 20.000 kroner, slik at det blir likebehandling mellom egen og kollektiv pensjonsforsikring.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet ideelt sett ønsker en ordning med en lik folkepensjon for alle der det er anledning til å skaffe seg supplerende ordninger etter behov, ønske og mulighet. I et slikt system er privat pensjonsforsikring et sentralt element.