Innledning

   Til Stortinget.

       I samsvar med Grunnloven § 75 bokstav k har Riksrevisjonen 8. mars 1996 lagt frem for Stortinget antegnelse med svar og forslag til desisjon vedrørende undersøkelse av rutiner vedrørende kjøp av konsulenttjenester i Nærings- og energidepartementet og underliggende etater, jf. Dok.nr.3:05 (1995-1996).

       Rapport fra undersøkelsen følger vedlagt dokumentet.

1. Sammendrag

     Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere bruken av eksterne konsulenttjenester i Nærings- og energidepartementet og underliggende etater. Foruten departementet omfatter undersøkelsen Direktoratet for måleteknikk (Justervesenet), Norges vassdrags- og energiverk (NVE), Norges geologiske undersøkelse (NGU) og Oljedirektoratet (OD).

       Både departementets og etatenes rutiner for kjøp av konsulenttjenester og et utvalg kjøp er kartlagt og vurdert. Kartlegging og vurdering er foretatt med inndeling i fasene valg av konsulent, kontraktsinngåelse, gjennomføring og evaluering av oppdrag. Ved angivelse av god forvaltningsskikk er hovedsakelig Statskonsults veiledning i kjøp av konsulenttjenester og statens regelverk for anskaffelser lagt til grunn. De 24 utvalgte kjøp, som beløper seg til 38 mill. kroner, er inngått i årene 1992 og 1993.

       Departementet har et overordnet ansvar for å føre tilsyn med underliggende etaters bruk av bevilgninger. Undersøkelsen skal gi et grunnlag for å vurdere departementets forvaltning av dette ansvaret når det gjelder bruk av eksterne konsulenter.

1.1 Oppsummering av undersøkelsen

       I henhold til god forvaltningsskikk bør det utarbeides en strategi for når og hvordan eksterne konsulenter skal brukes. Slike strategier bør inneholde en beskrivelse av egen kompetanse, behovet for kompetanse på kort og lang sikt, hvilke betingelser som skal regulere kjøp av konsulenttjenester, retningslinjer for hvordan konsulenter skal benyttes og krav til resultater og kompetanseoverføring. Det fremgår av undersøkelsen at verken departementet eller etatene har utarbeidet strategi for kjøp av konsulenttjenester.

       Det er også en svakhet at ikke alle enhetene har fastsatt retningslinjer for utarbeidelse av oppdragsbeskrivelser og innholdet i disse. Undersøkelsen av de enkelte kjøp har blant annet avdekket at oppdragsbeskrivelser i flere tilfeller ikke foreligger, er lite presise med hensyn til ønsket resultat eller er utarbeidet av konsulent.

       Det er i utgangspunktet tilfredsstillende at alle enhetene, med ett unntak, har utarbeidet retningslinjer for valg av konsulent.

       Ved kjøp av konsulenttjenester skal som hovedregel Forskrifter for kjøp av varer og tjenester til staten legges til grunn. Forskriften er basert på prinsippet om at anskaffelser skal baseres på konkurranse, uansett innkjøpsmetode. Over halvparten av kjøpene er foretatt som direkte kjøp eller etter forhandling med kun én leverandør. Stort sett engasjeres konsulenter som tidligere er benyttet uten at konkurransehensynet synes tilstrekkelig ivaretatt. Ifølge forskriften skal det føres anbudsprotokoll der valg av leverandør og begrunnelse for valg av innkjøpsmetode skal fremgå dersom offentlig anbud ikke er benyttet. Kun én av de kontrollerte enheter har ført anbudsprotokoll.

       En skriftlig kontrakt bør blant annet beskrive mål, krav til oppdraget, prisbestemmelser, tidsfrister, rapporteringskrav og ansvars- og risikodeling. Bruk av standardkontrakter vil bidra til at disse kravene blir ivaretatt. De fleste enhetene har opplyst at det foreligger retningslinjer for kontraktsinngåelse og at standardkontrakter er tatt i bruk. For flere av de kontrollerte konsulentoppdrag er det ikke inngått skriftlig avtale eller avtalen består av ulike dokumenter som må ses i sammenheng. Inngåtte avtaler er i flere tilfeller mangelfulle. Departementet har benyttet tilsagnsbrev for kjøp der det etter retningslinjene burde vært inngått standardkontrakt og det foreligger ikke retningslinjer for hva tilsagnsbrev skal inneholde. Avtalene mangler i flere tilfeller total- eller timepris. Det er uttalt at dette aldri avtales ved kjøp av advokatbistand og at påløpte utgifter heller ikke spesifiseres ved slike oppdrag.

       For å ivareta oppdragsgivers interne styrings- og kontrollbehov bør retningslinjer for gjennomføring av konsulentoppdrag inneholde bestemmelser vedrørende prosjektplan, organisering og løpende oppfølging. Ingen av enhetene har utarbeidet slike retningslinjer. Gjennomgåelsen av kjøpene har avdekket at det i flere tilfeller ikke foreligger prosjektplaner der dette vurderes som nødvendig og at flere foreliggende planer er mangelfulle. Prosjektplanene ivaretar ikke i tilstrekkelig grad oppdragsgivers interne styrings- og kontrollbehov. Utbetaling er i flere tilfeller foretatt uten at faktura er spesifisert og det kan synes som om det ikke alltid er avklart hvem som er ansvarlig for å kontrollere utbetalinger mot avtale.

       Retningslinjer for evaluering bør angi når og hvordan evalueringer skal foretas. I tillegg til en skriftlig vurdering av om oppdraget er oppfylt fra konsulentens side bør det foretas en vurdering av oppdragets måloppnåelse, herunder om oppdragsgiver kunne utført oppgaven selv og om eventuelle mål om kompetanseoverføring er oppfylt. Videre bør det foretas en kost-/nyttevurdering av oppdraget og oppdragsgiver bør vurdere sin økonomiske faglige styring med oppdraget. Kun én av de kontrollerte enheter har utarbeidet retningslinjer for evaluering. Gjennomgåelsen av kjøpene har avdekket at mange av oppdragene ble mer enn seks måneder forsinket og at krav om skriftlig rapportering i flere tilfeller ikke er oppfylt. I mange tilfeller er det utbetalt mer enn opprinnelig avtalt og skriftlige evalueringer er som regel ikke foretatt.

       Med nevnte mangelfulle forhold vedrørende strategi, retningslinjer og de enkelte kjøp ses en betydelig risiko for at kjøp av konsulenttjenester ikke alltid foretas på den for staten beste måte og at konsulentoppdrag ikke blir styrt av oppdragsgiver i tilstrekkelig grad med den kostnads- og resultatmessige konsekvens dette kan ha. De mangelfulle forhold vedrørende de enkelte kjøp som undersøkelsen har avdekket, viser at departementet bør følge opp at strategier og retningslinjer blir utarbeidet og at disse i praksis blir fulgt.

       Nærmere forslag til konkrete tiltak for den enkelte enhet vedrørende valg av konsulent, kontraktsinngåelse, gjennomføring og evaluering av oppdrag fremgår av rapporten for undersøkelsen, som følger vedlagt.

1.2 Nærings- og energidepartementets kommentar

       Nærings- og energidepartementet har ved brev av 30. juni 1995 avgitt kommentarer til rapporten. Etter departementets oppfatning har departementet og etatene felles forståelse av at ekstern konsulenthjelp bare skal benyttes dersom virksomheten selv ikke har nødvendig kompetanse, eller ressurser til å løse problemet innenfor en fastsatt tidsramme. Det er ifølge departementet også tilfeller hvor objektivitets-/habilitetshensyn tilsier at konsulent bør benyttes. Videre anføres at innkjøp av konsulenttjenester er vanskelig å standardisere siden tjenestene er ulike og individuelle og at dette også påvirker konkurransesituasjonen da det ofte er spesiell kompetanse eller kvaliteter som etterspørres.

       Når det besluttes å kjøpe en konsulenttjeneste, skal utgangspunktet ifølge departementet være et erkjent behov for tjenesten. Når det gjelder rapporteringsbehovet, blir det i de aller fleste tilfeller ivaretatt gjennom ordinære saksbehandlingsrutiner. Dette har vært ansett som tilfredsstillende da det vanligvis er tette samarbeids- og kommunikasjonslinjer i de ulike enhetene i departementet og etatene.

       Departementet anfører at Riksrevisjonen har avdekket svakheter og påvist forhold som departementet er enig i bør forbedres. Departementet har merket seg forslag fra Riksrevisjonen som vil kunne sikre bedre kjøp av konsulenttjenester. En del tiltak for å oppnå forbedringer er allerede gjennomført, og ytterligere arbeid med samme siktemål er på gang.

       Departementet varslet at det som et strakstiltak ville utarbeide og distribuere et notat som oppsummerer viktige bestemmelser og rutiner i forbindelse med kjøp av konsulenttjenester i NOE. Kontroll- og konstitusjonskomiteen fikk etter henvendelse 2. mai 1996 underretning om at dette var gjort i notat av 27. juli 1995, jf. « Retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester i Nærings- og energidepartementet ».

       I NVE er det foretatt innskjerping i rutinene, og disse er innarbeidet i forslag til ny økonomi-/innkjøpsinstruks. NGUs virksomhet er prosjektorganisert, og i NGU inngår alltid kjøp av konsulenttjenester i et etablert prosjekt. Etter at Riksrevisjonens undersøkelse startet, har NGU utarbeidet en prosjekthåndbok som regulerer prosjektvirksomheten. Av andre kortsiktige tiltak nevnes at Justervesenet vil utarbeide en standardavtale for konsulenttjenester.

       Også når det gjelder det mer langsiktige økonomistyringsarbeidet anser departementet at flere av virksomhetene har kommet godt i gang.

       I NVE er det ifølge departementet lagt ned betydelige ressurser i en fullstendig gjennomgang av økonomi- og innkjøpsfunksjonene. På bakgrunn av erfaringer fra dette prosjektet vil departementet vurdere å innføre nye rapporteringsrutiner for de andre underliggende etater.

       Departementet varslet at det ville utarbeide en intern instruks for ettersynsarbeid i etatene, som skal styrke departementets kontroll med økonomistyringen i etatene. Kontroll- og konstitusjonskomiteen fikk etter henvendelse 2. mai 1996 underretning om at dette var gjort, jf. « Retningslinjer for departementets ettersyn i underliggende virksomheter, 8. november 1995 ».

1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

       Departementet har anført at ekstern konsulenthjelp bare skal benyttes dersom virksomheten selv ikke har nødvendig kompetanse eller ressurser til å løse problemet innen en fastsatt tidsramme. Det er også tilfeller hvor objektivitets-/habilitetshensyn tilsier at konsulent bør benyttes. Riksrevisjonen anser at bl.a. disse forhold bør inngå i en skriftlig strategi for kjøp av konsulenttjenester som bør utarbeides av departementet og etatene.

       Innkjøp av konsulenttjenester er ifølge departementet vanskelig å standardisere siden tjenestene er ulike, noe som også påvirker konkurransesituasjonen. Riksrevisjonen er innforstått med at kravene til spesiell kompetanse vil kunne begrense konkurransen om konsulentoppdragene, men anser likevel at flere av de kontrollerte kjøp i større grad kunne vært basert på konkurranse. Det presiseres at begrunnelse skal angis i anbudsprotokoll dersom kjøp foretas uten konkurranse.

       Riksrevisjonen er enig i departementets vurdering, at rutinene for intern rapportering i forbindelse med kjøp av konsulenttjenester skal tilfredsstille et reelt behov og ikke virke unødvendig byråkratiske. De kontroller som Riksrevisjonen har foretatt synes imidlertid å indikere at det interne rapporteringsbehovet ikke alltid er ivaretatt og at oppdragene ikke er fulgt opp i tilstrekkelig grad. Det kan derfor synes som det er reelt behov for bedre rapporteringsrutiner.

       Riksrevisjonen viser til at departementet er enig i at undersøkelsen har påvist forhold som bør forbedres. Riksrevisjonen har merket seg at departementet i sitt svar har vist til at en del tiltak for å oppnå forbedringer er eller vil bli gjennomført. Med utgangspunkt i departementets redegjørelse er det imidlertid vanskelig å vurdere i hvilken grad tiltakene vil utbedre de svakheter undersøkelsen har avdekket vedrørende valg av konsulent, kontraktsinngåelse, gjennomføring og evaluering av konsulentoppdrag. I sitt svar har departementet ikke tatt stilling til flere av de svakheter som undersøkelsen har avdekket, bl.a. når det gjelder oppdragsbeskrivelser, bruk av bestemmelser i kontrakter og tilsagnsbrev, prosjektplaner, utbetalingskontroll og evalueringer.

       Riksrevisjonen forventer at departementet vil følge opp at tiltakene er tilstrekkelige og hensiktsmessige og at nødvendige forbedringer faktisk finner sted.

1.4 Nærings- og energidepartementets svar

       Nærings- og energidepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

1.5 Riksrevisjonens uttalelse

       Riksrevisjonen uttaler at departementet i svaret på antegnelsen i liten grad har redegjort nærmere for hvilke tiltak som er iverksatt utover at det er fastsatt interne retningslinjer i departementet. Riksrevisjonen er derfor fortsatt av den oppfatning at det med utgangspunkt i departementets redegjørelser er vanskelig å vurdere i hvilken grad de bebudede tiltak vil utbedre de svakheter undersøkelsen har avdekket.

       Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at Nærings- og energidepartementet vil prioritere oppfølgingen på området.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen « Til observasjon ».

2. Komiteens merknader

     Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, lederen og Jan P. Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og fra Fremskrittspartiet, Arve Lønnum, har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse har avdekket svakheter når det gjelder Nærings- og energidepartementets/underliggende etaters bruk av konsulenter både mht. valg av konsulent, kontraktsinngåelse, gjennomføring og evaluering av konsulentoppdrag.

       Komiteen registrerer at departementet selv anfører at eksterne konsulenter bare skal nyttes såfremt departementet/vedkommende etat ikke selv har den nødvendige kompetansen til å løse problemet innen en fastsatt tidsramme. Komiteen mener imidlertid at manglende planer i forkant, samt mangelfull evaluering i etterkant, gir dårlige forutsetninger for å holde konsulentbruken innenfor forsvarlige rammer.

       Komiteen viser til at Riksrevisjonens undersøkelse har avdekket en rekke svakheter forut for inngåelse av konsulentkontrakter. Hverken departementet eller etatene har utarbeidet noen strategi for kjøp av konsulenttjenester og oppdragsbeskrivelse foreligger i flere tilfeller ikke, eller er lite presise. Over halvparten av kjøpene er foretatt som direkte kjøp eller etter forhandlinger med kun en leverandør, og kun en av de undersøkte etater har ført anbudsprotokoll, hvor etter regelverket valg av leverandør og begrunnelse for innkjøpsmetode skal fremgå dersom offentlig anbud ikke er benyttet. Komiteen kan etter dette ikke se at konkurransehensynet kan være tilstrekkelig ivaretatt, slik dette kommer til uttrykk i forskrift for kjøp av varer og tjenester til staten. Komiteen finner det ikke akseptabelt at statens eget regelverk ikke følges opp av departementet når det gjelder denne type kjøp.

       Komiteen stiller seg undrende til at det i flere tilfeller ikke er inngått skriftlig avtale, eller avtalene er mangelfulle, bl.a. slik at det mangler klausuler om total- eller timepris. Komiteen finner det f.eks. uakseptabelt at dette aldri avtales ved kjøp av advokatbistand og at påløpte utgifter heller ikke spesifiseres ved slike oppdrag, og komiteen legger uten videre til grunn at dette forholdet blir rettet opp i senere kontrakter.

       Komiteen registrerer videre at det er avdekket svakheter mht intern kontroll med konsulentoppdrag og manglende evaluering av de foretatte kjøp, samt at det i mange tilfeller er utbetalt mer enn opprinnelig avtalt.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens konklusjon om at de mangelfulle forhold vedrørende strategi, retningslinjer og gjennomføring og vurdering av de enkelte kjøp medfører risiko for at kjøp av slike tjenester ikke alltid foretas på den for staten beste måte, med de kostnads- og resultatmessige konsekvenser dette kan ha.

       Komiteen viser også til at det fremgår av korrespondansen mellom Riksrevisjonen og departementet at departementet og de underliggende etater er innstilt på å rette opp en del av de skjevheter som Riksrevisjonen påpeker, og at dette arbeidet allerede er igangsatt.

       Komiteen finner det svært lite tilfredsstillende at departementets/de underliggende etaters bruk av konsulenttjenester medfører at offentlige midler ikke forvaltes på best mulig måte, og komiteen legger dessuten til grunn at departementet vil ta Riksrevisjonens undersøkelse og anbefalinger på alvor, slik at de svakheter som er avdekket når det gjelder departementets bruk av eksterne konsulenter snarest mulig blir utbedret.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

3. Komiteens tilrådning

  Komiteen viser til det som er anført foran, og rår Stortinget til å fatte følgende

       Antegnelsene vedkommende Dok.nr.3:05 (1995-1996) - Riksrevisjonens undersøkelse av rutiner vedrørende kjøp av konsulenttjenester i Nærings- og energidepartementet og underliggende etater - blir desidert i samsvar med Riksrevisjonens forslag.