Innledning

       Riksrevisjonen gjennomførte høsten 1994 en undersøkelse om kryssubsidiering av Televerkets konkurranseutsatte virksomhet. Stortinget har ved flere anledninger understreket betydningen av at Televerket ikke misbruker sin dominerende stilling. For å sikre alle konkurrenter like rammebetingelser skal virksomheten organiseres slik at konkurransedelen er klart adskilt fra monopoldelen. Stortinget har forutsatt bl.a. at monopolvirksomheten ikke skal kryssubsidiere konkurransevirksomheten. Formålet med undersøkelsen var å avklare om Stortingets forutsetninger er fulgt opp på en tilfredsstillende måte.

       Undersøkelsen har tatt for seg teorien og ulike definisjoner av kryssubsidiering, Televerkets egenkontroll, tilsynsorganenes rolle og enkelte sider ved Televerkets prisfastsettelse. Rapport fra undersøkelsen følger som trykt vedlegg til dokumentet.

Oppsummering av undersøkelsen

       En effektiv kontroll for å avdekke kryssubsidiering forutsetter bl.a. entydig regelverk, troverdige kontrollorganer og hensiktsmessige måleverktøy.

Regelverket

       Det foreligger flere ulike definisjoner og oppfatninger av begrepet kryssubsidiering. Uklare kriterier vanskeliggjør myndighetenes kontroll og teleoperatørers egenkontroll med om kryssubsidiering forekommer, eventuelt omfanget av denne.

       Televerket vedtok 23. mars 1994 at et konkurranseprodukt som selges til markedspris i et fungerende marked, ikke skal anses som kryssubsidiert, selv om produktet viste tap etter fullfordeling av historiske kostnader. Vedtaket innebærer at prisfastsettelsen for konkurranseprodukter kan avvike fra prinsippet om fullfordeling av historiske kostnader. Riksrevisjonen stilte spørsmål ved om vedtaket var i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger.

Samferdselsdepartementets kontroll

       Samferdselsdepartementets kontrollopplegg har i det alt vesentlige vært basert på Televerkets egenkontroll med kryssubsidiering. Egenkontrollen er i hovedsak utført av Televerkets internrevisjon.

       Televerkets administrasjon og styret har for 1993 avgitt erklæringer til Samferdselsdepartementet om at prissettingen av monopol- og regulerte netttjenester er i samsvar med gjeldende retningslinjer. Departementet har i samråd med Statens teleforvaltning (STF) gjennomgått erklæringene. På bakgrunn av erklæringene har departementet ikke ansett det nødvendig å gi pålegg eller iverksette tiltak for regnskapsåret 1993.

       Det kan stilles spørsmål ved om Samferdselsdepartementets kontrollopplegg i større grad burde bygge på et uavhengig kontrollorgan for å sikre nødvendig tillit.

       Etter Riksrevisjonens oppfatning synes Televerket å ha en bevisst holdning til kryssubsidieringsproblematikken.

Måleverktøy og prisfastsettelse

       For å kontrollere at Televerkets enerettsprodukter ikke kryssubsidierer konkurranseproduktene har Televerket utviklet et eget produktregnskap. Hensikten med produktregnskapet er å vise de enkelte produkters inntekter, kostnader og lønnsomhet. Ved beregning av produktenes kostnader er det lagt til grunn fullfordeling av de historiske kostnader. Dette er i henhold til St.meld. nr. 8 (1991-1992).

       Televerkets internrevisjon avdekket svakheter ved produktregnskapet for 1993. Svakhetene påvirket imidlertid ikke produktregnskapets resultat i vesentlig grad.

       Produktregnskapet for 1993 viste at enerettsproduktene oppnådde meget god lønnsomhet, mens gjenværende konkurranseprodukter i forvaltningsbedriften gikk med store underskudd. Hvis ikke ytterligere tiltak settes inn, må det påregnes at disse konkurranseproduktene i framtiden vil måtte kryssubsidieres. Det kan stilles spørsmål ved om ikke lønnsomheten på enerettsproduktene ligger betydelig over hva som er naturlig sett i forhold til kravet om kostnadsorienterte priser i henhold til Alminnelig forskrift om åpne telenett og om teletjenester.

Forslag til tiltak

       Riksrevisjonen anbefalte Samferdselsdepartementet å vurdere følgende tiltak:

-	avklare begrepet kryssubsidiering og hvilke former for kryssubsidiering som er uønsket med sikte på å etablere et mer entydig regelverk

-	styrke tilsynsorganene for å øke tilliten til kontrollopplegget. Videreføre samarbeidet mellom Statens teleforvaltning og Konkurransetilsynet

-	fortløpende vurdere om lønnsomheten på Televerkets enerettsprodukter er i samsvar med kravet til kostnadsorienterte priser.

       De to førstnevnte forslag til tiltak faller i stor grad sammen med de oppgaver som Regjeringen ble bedt om å utrede i forbindelse med Stortingets behandling av kryssubsidieringsproblematikken, jf. Innst.S.nr.4 (1994-1995).

Samferdselsdepartementets kommentarer

Regelverket

       Departementet opplyser at EFTAs definisjon på kryssubsidiering vil bli lagt til grunn i det videre arbeid. I henhold til denne definisjonen forekommer kryssubsidiering når « et foretak helt eller delvis overfører kostnader ved sin virksomhet i forbindelse med ett produkt eller ett geografisk marked til virksomhet det utøver med hensyn til et annet produkt eller et annet geografisk marked ». Det framgår videre av departementets brev at det er kryssubsidiering fra enerettsområdet til konkurranseområdet som er « ulovlig ». Dette innebærer at det enerettsbeskyttende produktområdet bidrar med midler til å dekke utgifter som pådras ved produksjon av tjenester på det konkurranseutsatte produktområdet. Ved eventuell opphevelse av eneretten vil denne form for kryssubsidiering pr. definisjon bortfalle. Det er forutsatt at det i tilfelle skal etableres et nytt regelverk for å forhindre uheldig konkurransevridning som følge av dominerende aktørers markedsmakt. Departementet uttaler videre at det vil være uheldig å etablere en særnorsk reguleringspraksis med strengere krav til Telenor AS enn tilsvarende operatører står overfor i andre land.

       Samferdselsdepartementet vurderer Televerkets vedtak ikke å være i strid med forutsetningene i St.meld. nr. 8 (1991-1992). Det pekes på at det er kryssubsidiering som kan føre til uheldige konkurransevridninger som gjeldende reguleringer skal forhindre. Vedtaket bygger på den kjensgjerning at det ikke vil være mulig å prise et produkt høyere enn markedspris uten at dette fører til redusert eller bortfall av salg. Dette innebærer at et produkt ikke er kryssubsidiert dersom det bærer de langsiktige grensekostnadene (Long Run Incremental Cost (LRIC)).

Samferdselsdepartementets kontroll

       I Ot.prp. nr. 36 (1994-1995) - om lov om telekommunikasjoner - er det foretatt en ny gjennomgåelse av kontrolltiltakene, bl.a. er det iverksatt tiltak for å styrke Statens teleforvaltnings rolle som tilsynsorgan. Televerkets egenkontroll opplyses å være supplert med en rekke eksterne kontrolltiltak. Styrking og bedring av kontrollen er en kontinuerlig prosess, hvor det eksterne tilsynet blir mer og mer framtredende og hvor ekstern revisor for Telenor AS vil få en viktig rolle.

Måleverktøy og prisfastsettelse av enerettsprodukter

       Til spørsmålet om å foreta fortløpende lønnsomhetsanalyser for å kontrollere om prisene er i samsvar med kravet om kostnadsorientering viser Samferdselsdepartementet til at produktregnskapet gir et klart og kontrollerbart økonomisk skille mellom eneretts- og konkurranseproduktene. Prisene på enerettsproduktene skal godkjennes av departementet.

Riksrevisjonens bemerkninger

       Kostnadsfordelingen skal i henhold til Stortingets forutsetninger baseres på fullfordeling av historiske kostnader. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det derfor tvilsomt om Televerket (Telenor AS) har anledning til å benytte LRIC som grunnlag for kostnadsfordeling i produktregnskapet.

       Riksrevisjonen har merket seg at STF fortsatt skal være det sentrale tilsyns- og kontrollorgan på teleområdet som utøvende forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet. I Ot.prp. nr. 36 (1994-1995) legger departementet opp til overføring av økt ansvar til STF. Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet har pålagt eksternrevisor i Telenor AS ansvaret for den erklæring som skal avgis i henhold St.meld. nr. 67 (1991-1992) i forbindelse med årsoppgjøret. Etter Riksrevisjonens oppfatning kan tiltakene bidra til å styrke tilliten til kontrollopplegget. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om Samferdselsdepartementets kontrollopplegg i større grad burde bygge på et uavhengig kontrollorgan for å sikre nødvendig tillit.

       Riksrevisjonen forutsetter at departementet i forbindelse med godkjennelse av framtidige priser på enerettsproduktene bygger på relevante kostnadsdata fra produktregnskapet, slik at prisene er tilstrekkelig kostnadsorienterte.

Samferdselsdepartementets svar

       Saken har vært forelagt Samferdselsdepartementet som har svart:

« Samferdselsdepartementet vil igjen understreke at styrking og bedring av kontrollen med Telenor AS er en kontinuerlig prosess, hvor det eksterne tilsynet blir mer og mer framtredende. Departementet vil i denne sammenheng særlig peke på de tiltak som er nylig iverksatt for å styrke Statens teleforvaltnings (STF) rolle som tilsynsorgan. STF fikk 3.3.1995 delegert myndighet til å føre tilsyn etter forskrift av 4. desember 1992 nr. 913 om åpne telenett og om teletjenester. Videre er STF i forskrift av 7. desember 1994 om leide samband i offentlige telenett pålagt å føre tilsyn og herunder gi nødvendig pålegg for å sikre at denne forskriften etterleves. Dette innebærer at STF nå er ansvarlig for å behandle Telenors årlige rapportering etter disse forskriftene. STF har etter sin behandling av Telenors rapport for 1994 pålagt Telenor å legge fram en plan for å få prisene på reserverte tjenester mer i samsvar med kravet om kostnadsorientering. Samferdselsdepartementet vil på denne bakgrunn av delegasjonen av tilsynsmyndigheten og STFs oppfølging nå vurdere sin egen rolle i prosessen rundt prissetting av reserverte tjenester. »

       Riksrevisjonen har sendt saken til Stortinget til orientering.