9. Kap. 16 Sosial- og helsedepartementet
9.1 Tiltak for økt rekruttering og bedret stabilitet av helsepersonell til Finnmark og psykisk helsevern i Troms
Det er i perioden 1985-93 totalt bevilget ca 158 mill. kroner til tiltak for økt rekruttering og bedret stabilitet av helsepersonell til Finnmark og psykisk helsevern i Troms. Bakgrunnen for bevilgningen har sammenheng med de store problemer som har vært knyttet til personellsituasjonen i helsetjenesten i de tre nordligste fylkene. Det gjelder problemer som rekruttering av helsepersonell, stabilitet i stillingene og svake faglige kvalifikasjoner.
Fra 1985 ble det gjennom Sosial- og helsedepartementet gjennomført ulike tiltak i et forsøk på å bedre situasjonen i Finnmark.
Fra 1. januar 1989 ble det etablert et eget sekretariat i Vadsø underlagt fylkeslegen i Finnmark. Bakgrunnen for opprettelsen var behov for lokal styring og koordinering av tiltakene.
I tillegg ble det fra 1. oktober 1989 nedsatt en egen styringsgruppe - ledet av Sosial- og helsedepartementet - for en bedre samordning av tiltakene. Formålet var å få tiltakene både mer målrettet og underlagt en løpende evaluering.
Styringsgruppen besluttet i 1989 å samle hele bevilgningen i et eget program basert på følgende elementer:
| - | økt rekruttering |
| - | helsefremmende tiltak |
| - | bedre stabilitet blant helsepersonell |
| - | utbygging av psykisk helsevern i Troms |
For perioden 1985-89 ble det bevilget ca 80 mill. kroner til ulike helsefremmende tiltak, mens det for perioden 1990-93 ble bevilget ca 78 mill. kroner.
Riksrevisjonen har foretatt en analyse vedrørende bruken av midlene. Denne er i stor grad konsentrert om perioden 1990-93 hvor samtlige tiltak er definert som del av helse- og ulikhetsprogrammet. Det er avdekket en rekke kritikkverdige forhold.
Når det gjelder grad av måloppnåelse for perioden 1985-89 er det vanskelig å si noe konkret. Dette har sin bakgrunn bl.a. i mangelfull/manglende rapportering av eventuelle resultater og effekten av disse. Det vises i denne forbindelse til departementets konklusjoner på det igangsatte evalueringsarbeidet. Her heter det bl.a.:
| « Konklusjonen er derfor at en ikke bør bruke tid og krefter på en evaluering av perioden som er tilbakelagt. Selve utgangspunktet for bevilgningen, at de enkelte tiltak innenfor bevilgningen er etablert over hele perioden, og har hatt forskjellig styreform osv, utgjør ikke noe godt grunnlag for dette. Ut fra denne erkjennelse er det bestemt å etablere et evalueringsgrunnlag for en framtidig løpende evaluering. » |
Når det gjelder måloppnåelsen for perioden 1990-93 har analysen tatt for seg de tre aktuelle innsatsområdene og vurdert disse ut fra formål, målgruppe og resultater.
Hva innsatsområde 1 angår, er formålet definert som helsefremmende tiltak som ledd i « Helse for alle-strategien « og som forsøks-, utviklings- og opplysningsorientert virksomhet relatert til ulikheter i helsetilstanden. Målgruppen for dette området har vært utsatte næringer i fiskeri- og innlandskommuner, og barn/ungdom i urbane kommuner. De avlagte rapportene fra tilskuddsmottakere mangler i stor grad resultatvurderinger knyttet opp til konkrete mål. Det er derfor vanskelig å si noe om graden av måloppnåelse. På bakgrunn av de avlagte rapporter kan det også synes som om flere av tiltakene er blitt til underveis og at opprinnelig målgruppe, i enkelte tilfeller, er endret.
Formålet med innsatsområdet 2 er å bedre stabiliteten og å øke rekrutteringen av helsepersonell i tiltakssonen. Målgruppene er relatert til spesialist- og videreutdanning og forskning. I motsetning til innsatsområdet 1 kan det her vises til konkrete resultater innenfor delområdene Medisinsk forskning, Utdanning i samfunnsmedisin og Videreutdanning i spesialsykepleie. Med bakgrunn i det framlagte materiale, er det imidlertid vanskelig å se hvor mange det var forventet å rekruttere gjennom kompetanse- og forskningstiltakene og hvilken stabilitet som var forventet.
For de andre delområdene under innsatsområdet 2 synes det ikke å være foretatt konkrete undersøkelser som viser eventuelle rekrutterings- og stabiliseringseffekter.
Når det gjelder innsatsområdet 3 er formålet intern stabilisering, rekruttering og omstilling, samt å sikre dekning av fagpersonell ved støtte til stabilisering, rekruttering og omstilling i helsetjenesten. Under dette område er det svært mange tilskuddsmottakere. Det er stilt en rekke krav bl.a. om årlige rapporter og regnskaper. For flere av tiltakene foreligger imidlertid hverken rapporter eller regnskaper. For øvrig mangler de avlagte rapporter i stor grad resultatvurderinger forankret til konkrete mål og måloppnåelse.
Det er fra tilskuddsmottakernes side stort sett lagt opp til egenevaluering av tiltakene. En fare ved egenevalueringene vil imidlertid være at de kan bli preget av subjektive vurderinger og i mindre grad vurdert ut fra objektive forhold.
Så langt revisjonen kan se er det imidlertid ikke dokumentert at det er foretatt løpende evaluering av tiltakene fra styringsgruppens side. Dette til tross for at evaluering skal gjennomføres slik det eksplisitt er nedfelt i St.prp. nr. 13 (1985-1986), « Endringer i statsbudsjettet for 1985 m.v. » I tillegg er dette forholdet også nedfelt i styringsgruppens mandat.
Behovet for evaluering av programmet er også omtalt i Sosial- og helsedepartementets St.prp. nr. 1 (1994-1995). Dette evalueringsarbeidet er så langt revisjonen kan se ikke avsluttet.
Med bakgrunn i at det ikke er gjennomført noen objektiv evaluering, er det vanskelig å vurdere hvilken effekt programmet eventuelt har hatt.
I rapportens konklusjon ble det pekt på at et gjennomgående trekk for de kontrollerte rapportene er at de er lite informative ved at de i stor grad er begrenset til en beskrivelse av ulike tiltak under de respektive prosjektene og sier lite eller ingenting om resultater og måloppnåelse. Rapportene gir dermed ikke relevante data for styring og kontroll og er derfor lite egnet som grunnlag for evaluering.
Videre ble det i konklusjonen pekt på at det ikke er utarbeidet klare mål i innsatsområdene i helse- og ulikhetsprogrammet. Det er heller ikke utarbeidet kriterier for måloppnåelse. Disse forhold i kombinasjon med mangelfull rapportering fra tilskuddsmottakerne har hatt negative konsekvenser for evalueringsarbeidet.
Når det gjelder ledelsen av dette relativt store og kostbare programmet, må det kunne sies at Sosial- og helsedepartementet ikke i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt styringsansvar.
For øvrig er det grunn til å peke på at konsekvensen av manglende evaluering er at styringsgruppen ikke har hatt tilstrekkelig grunnlag for å kunne gjennomføre relevante korrigeringer av tiltak og prosjekter som inngår i den tredje perioden 1994-98.
I brev av 19. juli 1995 har departementet bl.a. svart:
| « Riksrevisjonens rapport er kritisk til en rekke forhold ved programmet. Spesielt peker Riksrevisjonen på at prosjektene og forvaltningsenhetene som har mottatt bevilgninger fra programmet ikke i tilstrekkelig grad har utarbeidet en målbeskrivelse som kan være gjenstand for resultatvurdering. Videre er mange av rapportene av en slik karakter at de ikke tilfredsstiller styringsgruppens krav til rapporter. (...) |
| Disse forhold har også vært pekt på av styringsgruppen og departementet. Det skal ikke legges skjul på at det til tider har vært motsetninger mellom ulike aktører i programmet, noe som har vanskeliggjort samarbeidsforholdene og mulighetene for å få til en helhetlig tilnærming. Det er iverksatt en egen administrativ evaluering av hvordan styringen av programmet har fungert til nå med sikte på eventuelle endringer i programmets siste del. |
| Styringsgruppen vedtok på møtet i Vardø i juni, før Riksrevisjonens rapport forelå og uavhengig av denne, en avkorting og justering av programmet som også går i samme retning som de vurderingene Riksrevisjonen nå har gjort seg. |
| Vedtaket innebærer å avslutte innsatsområde 3 samt å redusere på antallet mottakere både i innsatsområde 1 og 2. Videre vedtok styringsgruppen å arbeide for at de delene av programmet som har vist seg vellykket og som nå er vedtatt videreført, skal tas ut av programmet og bringes over i varige former. Dette dreier seg i hovedsak om enkelte av prosjektene under innsatsområde 2. (...) » |
Det framkommer også av departementets svarbrev at styringsgruppen har bedt sekretariatet utrede mulighetene av en vitenskapelig evaluering av legetiltakene under innsatsområde 2. Institutt for samfunnsmedisin ved Universitetet i Tromsø har sagt seg villig til å foreta en slik evaluering.
Når det gjelder prosjektene i kommunepsykiatri uttaler departementet:
| « Prosjektene i kommunepsykiatri er ikke omtalt i Riksrevisjonens rapport. For disse foreligger ekstern, vitenskapelig evaluering. Denne må kunne sies å være meget positiv til tiltakets resultater. » |
Det heter for øvrig av departementets svar at Riksrevisjonen burde ha presisert nærmere hva som menes med evaluering og at dette har skapt uklarhet om hvilken evaluering som etterlyses. Riksrevisjonen har til dette funnet grunn til å minne om at det ikke er Riksrevisjonens oppgave å gi en nærmere definisjon og presisering av den evaluering som departementet og styringsgruppen selv har lagt opp til.
Riksrevisjonen vil peke på at det er bevilget ca 158 mill. kroner til tiltak for økt rekruttering og bedret stabilitet av helsepersonell til Finnmark og psykisk helsevern i Troms. På bakgrunn av de forhold som Riksrevisjonens analyse har avdekket, kan det imidlertid stilles spørsmål ved hvorvidt tiltakene har hatt den tilsiktede effekt i forhold til bevilgningens formål.
Riksrevisjonen vil, med bakgrunn i den foreliggende analysen, stille spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt styringsansvar ved gjennomføringen av ulike helsefremmende tiltak i perioden 1985-93:
Riksrevisjonen foreslår:
« Til observasjon. »
9.1.1 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at det for perioden 1988-89 ble bevilget 80 mill. kroner til ulike helsefremmende tiltak for 1990-93 og ca 78 mill. kroner i fylkene Troms og Finnmark, til sammen ca 158 mill. kroner.
Riksrevisjonen har særlig konsentrert sin analyse av bruken av midlene i perioden 1990-93. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har avdekket en rekke kritikkverdige forhold. Når det gjelder graden av måloppnåelse for perioden 1985-89, konstaterer komiteen at det er vanskelig si noe konkret, dette på grunn av mangelfull eller manglende rapportering av eventuelle resultater.
Komiteen har merket seg departementets konklusjon om at det ikke bør brukes tid og krefter på en evaluering av perioden som er tilbakelagt. Komiteen konstaterer imidlertid at departementet i framtida vil etablere et evalueringsgrunnlag for framtidig løpende evaluering.
Komiteen registrerer at Riksrevisjonens analyse for 1990-93 dreier seg om 3 innsatsområder. Når det gjelder innsatsområde 1 - « Helse for alle strategien » - har komiteen merket seg at rapportene for tilskuddsmottakerne mangler resultatvurderinger i forhold til konkrete mål, og det er derfor vanskelig å si noe om måloppnåelse. Ifølge Riksrevisjonen synes det som om flere tiltak er blitt til undervis, og at opprinnelig målgruppe noen ganger er endret ifølge Riksrevisjonens syn. Komiteen finner dette lite tilfredsstillende.
Komiteen har merket seg at innsatsområde 2 - « å bedre stabiliteten og øke rekrutteringen av helsepersonell » - kan vise til konkrete resultater innenfor visse områder som medisinsk forskning, utdanning i samfunnsmedisin og videreutdanning i spesialsykepleie.
Innsatsområde 3 omfatter « intern stabilisering, rekruttering og omstilling m.v. ». Komiteen har merket seg at det til tross for at det er stilt en rekke krav om årlige rapporter og regnskaper, ikke foreligger slike for mange av områdene, og der slike finnes mangler resultatvurderinger. Komiteen har videre merket seg at tilskuddsmottakerne stort sett har foretatt egenevaluering av tiltakene som vanskelig kan sies å være objektive. Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen ikke kan se at det er foretatt løpende evaluering fra styringsgruppens side.
Komiteen viser til Riksrevisjonens uttalelse om at Sosial- og helsedepartementet ikke i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt styringsansvar. Det pekes også på at konsekvensen av manglende evaluering er at styringsgruppen ikke har hatt tilstrekkelig grunnlag for å gjennomføre relevante korrigeringer av tiltak og prosjekter for perioden 1995-98.
Komiteen konstaterer at departementet innrømmer at det har vært motsetninger mellom ulike aktører i programmet med dertil hørende vanskeligheter, noe som har medført avkorting og justering av programmet.
Departementet uttaler at prosjektene innen kommunepsykiatri er positiv. Dette er forhold som ikke er omtalt i Riksrevisjonens rapport, og således ikke er relevant for komiteen å kommentere.
Komiteen finner det underlig at departementet synes å mene at Riksrevisjonen burde ha presisert nærmere hva som menes med evaluering, all den tid departementet og styringsgruppen selv har lagt opp til en evaluering. Komiteen er for øvrig enig med Riksrevisjonen i at dette ikke er dens oppgave.
Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen stiller spørsmål om hvorvidt tiltakene for helsefremmende tiltak i Finnmark og Troms (til sammen 158 mill. kroner) har hatt den tilsiktede effekt i forhold til bevilgningens formål. Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning når det stilles spørsmål om departementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt styringsansvar ved gjennomføring av tiltakene i perioden 1985-93, og komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.
9.2 Manglende mål- og resultatbeskrivelse og rutiner for dokumentasjon og kontroll av tilskudd til kommuner
9.2.1 Manglende mål- og resultatbeskrivelse av styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede
Som en del av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming, er det i årene 1989-94 bevilget ca 5,3 mrd. kroner på kap. 673 Tiltak for funksjonshemmede, post 61 Oppfølging av ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. Over halvparten av denne bevilgningen er gitt som styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede. Hensikten med styrkingsmidlene er at tilbudet til psykisk utviklingshemmede som bor hjemme hos foreldre/forsørgere skal bedres og at de som har behov for mer selvstendig tilbud utenfor foreldrehjemmet skal ha mulighet til det.
Riksrevisjonen har i 1994 gjennomført en undersøkelse med formål å kartlegge og vurdere om departementet har tilfredsstillende rutiner vedrørende forvaltningen av styrkingsmidlene. I rapporten pekes det på flere mangler og svakheter i departementets forvaltning av tilskuddsordningen.
Gjennom undersøkelsen ble det avdekket at departementet ikke har lagt forholdene til rette for å kunne foreta en tilfredsstillende oppfølging av om styrkingsmidlene brukes i henhold til fastsatte mål. Målformuleringen er for øvrig lite presis og det er ikke fastsatt kriterier for måloppnåelse.
Departementet har ikke stilt krav om løpende rapprtering fra kommunene. De rapporter som foreligger er meget generelle. Kommunene er heller ikke pålagt å rapportere spesielt om bruken av styrkingsmidlene og departementet har dermed ikke kunnet vurdere oppnådde resultater mot ressursinnsatsen for styrkingsmidlene.
Det er ikke foretatt eller planlagt noen evaluering av styrkingsmidlene. Norges råd for anvendt samfunnsforskning (NORAS) er imidlertid engasjert av departementet for å gjennomgå hele reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. I de 12-15 prosjektene som NORAS har iverksatt, evalueres ikke styrkingsmidlene spesielt.
I uttalelsen fra departementet pekes det bl.a. på at regjering og Storting har fastsatt mål for reformen, herunder utviklingen av tilbudet til de hjemmeboende. Disse målene går på tjenestetilbudet til de psykisk utviklingshemmede, og ikke på kommunenes bruk av styrkingsmidlene. Departementet har som en del av oppfølgingen av statusrapporteringen om gjennomføringen av reformen fokusert på om kommunene følger opp nasjonale mål og prioriteringer for reformen i tråd med Stortingets forutsetninger.
Departementet uttaler også at kravet om mål- og resultatstyring er relativt nytt for departementene, og at det derfor er naturlig at det kreves en del utviklingsarbeid.
I reformperioden har det vært en økning i bevilgningene til hjemmeboende (styrkingsmidlene) nesten hvert år. Det er rimelig at dette da bør gjenspeile seg i utbyggingen av tilbudet til denne gruppen utviklingshemmede. Departementet foretar nå en analyse av resultatene fra rapporteringene i 1995, sammenholdt med resultatene fra rapporteringene i 1992 og 1993. Dette vil danne et godt grunnlag for å vurdere om det er et rimelig samsvar mellom størrelsen på de midlene staten overfører og det tilbudet som ytes i kommunene.
Riksrevisjonen forstår departementet slik at resultatene av styrkingsmidlene vil bli vurdert særskilt i den analysen som nå vil bli gjennomført. I denne forbindelse bes opplyst om kommunene er bedt om å avgi rapporter til dette formålet og i hvilken grad kommunene vil bli bedt om å angi hvor store andeler av tilskuddene som er gått til de ulike virksomhetsområder (delmål) for styrkingsmidlene.
9.2.2 Manglende rutiner for dokumentasjon og kontroll
Riksrevisjonen har i 1994 foretatt en kartlegging og vurdering av departementets forvaltning av tilskudd som utbetales til kommuner. Undersøkelsen omfatter to tilskuddsordninger:
| - | styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede |
| - | lønnstilskudd til omsorgstjenesten i kommunene |
Samlet bevilgning til disse to tilskuddsordningene var ca 1,2 mrd. kroner i 1994.
Undersøkelsen viste at departementet ikke kunne dokumentere at det er etablert rutiner for kontroll med bruken av tilskuddene. Departementet har i flere tilfeller utbetalt tilskudd uten at kommunene har framskaffet den dokumentasjon som departementet selv har bedt om.
Når det gjelder kontroll med utbetaling og bruk av disse tilskuddene, har departementet lagt til grunn av det er kommunerevisjonen som skal revidere regnskapene i kommunene. I tillegg skal kommunerevisjonen vurdere i hvilken grad kommunene har nådd de mål som er satt for virksomheten. Departementet har derfor lagt til grunn at kommunerevisjonens kontroll normalt må anses tilstrekkelig.
Riksrevisjonen har for sin del framholdt at i de tilfeller hvor administrasjon og kontroll med en tilskuddsordning er delegert, har departementet plikt til å føre tilsyn med at dette blir gjennomført på en tilfredsstillende måte. Riksrevisjonen har derfor bedt departementet redegjøre for hvilke kontroller kommunerevisjonen skal gjennomføre og hvordan dette er gjort kjent for kommunerevisjonen og tilskuddsmottakerne. Videre er det bedt opplyst på hvilken måte departementet har fulgt opp kommunerevisjonens kontroll.
Departementet har i brev til Riksrevisjonen uttalt at når det gjelder lønnstilskudd til omsorgstjenesten har departementet i forbindelse med fordelingen av tilskuddene for 1993 sendt gjenpart av departementets anvisningsbrev til landets kommunerevisjoner og til landets kommunekasserere. Videre har departementet forutsatt at kommunerevisjonen skal skje etter de vanlige regler som er fastsatt i Kommunaldepartementets forskrifter om revisjon og kontrollutvalg i kommunene og fylkeskommunene.
Når det gjelder styrkingsmidlene, har departementet i brev til Riksrevisjonen uttalt at departementet ikke kan se at det er forutsatt at fagdepartementene skal drive tilsyn med kommunerevisjonens arbeid.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet synes å ha en viss motvilje når det gjelder å se behovet for innsyn og kontroll med bruken av disse tilskuddene. Det fastholdes imidlertid at i de tilfeller hvor departementet helt eller delvis har delegert plikten til å føre kontroll med bruken av tilskuddsmidlene, er det departementets ansvar å påse at denne kontrollen fungerer som forutsatt. Videre bør det være selvsagt at i de tilfellene departementet delegerer kontrollmyndighet, bør dette gjøres på en slik måte at det er klart for begge parter hvilken kontroll m.v. som er forutsatt.
Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet ikke har svart på hvilke kontroller det er forutsatt at kommunerevisjonen skal gjennomføre og hvordan departementet vil følge opp disse kontrollene.
Sosial- og helsedepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
| « Av antegnelsene fremgår det bl.a. at Riksrevisjonen forstår departementet slik at resultatene av styrkingsmidlene vil bli vurdert særskilt i den analysen som nå vil bli gjennomført. |
| Til dette vil departementet bemerke at Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 1995 ba regjeringen vurdere den økonomiske status for reformen i forbindelse med at 1995 er siste år av den såkalte gjennomføringsperioden for reformen. Den statusrapporteringen som har vært gjennomført i 1995 har dannet det viktigste grunnlag for å foreta en slik gjennomgang. Vi har i denne sammenheng også vurdert om kommunenes gjennomføring av reformen samlet sett, har stått i et rimelig forhold til den økning som har funnet sted i de øremerkede bevilgningene til dette formål i perioden 1993-95 (styrkingsmidler, innsatsmidler). Det er lagt stor vekt på å identifisere tilbudet til « personer som ikke bodde i en HVPU-institusjon pr. 31.12.87 » (hjemmeboende). Kommunene ble her bedt om å oppgi data om antall utviklingshemmede som mottar slike tjenester, volumet på tjenestene, og data om hjelpepersonellet i kommunene. |
| Den rapportering av status for reformen gir etter departementets oppfatning et godt bilde av situasjonen og hvordan tilbudet bl.a. for hjemmeboende utviklingshemmede har utviklet seg i perioden 1993-95. Samlet sett viser rapporteringen at kommunene har gjort mye for å bygge ut tilbudet til hjemmeboende i denne perioden og at totalsituasjonen for de hjemmeboende er blitt bedre. |
| Vi skal her gjengi noen av de viktigste resultatene fra statusrapporteringen 1995: |
| Kommunene oppgir at det er blitt bygd 1.300 flere boliger for psykisk utviklingshemmede i 1993 og 1994. Ved innledningen til 1995 la kommunene opp til å skaffe ytterligere 1.400 utviklingshemmede annen bolig i løpet av året, slik at de 700 gjenværende på avviklingsinstitusjon og 700 voksne psykisk utviklingshemmede som bor hos foreldre/pårørende, kan flytte for seg selv og motta hjemmetjenester m.v. fra det kommunale tjenesteapparatet. |
| Flere foreldre/pårørende til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede har fått avlastning. I 1995 legger kommunene opp til at 5.300 hjemmeboende psykisk utviklingshemmede vil bli omfattet av avlastning. Det er en økning på 900 personer i perioden 1993-95. |
| Flere psykisk utviklingshemmede har fått støttekontakt; kommunene legger opp til at 10.500 personer får støttekontakt i 1995. Det er en økning på 1.500 personer i perioden 1993-95. De fleste av disse er hjemmeboende. |
| Denne rapporten som skal sendes ut til kommunene, fylkeskommunene, fylkeslegene m.fl. i oktober 1995, vil det bli lagt fram sammenligningstall på kommunenivå som omhandler antall utviklingshemmede, tjenestene, personellsituasjonen, herunder tall som viser utviklingen i perioden 1993-95. |
| Vi vil understreke at Sosial- og helsedepartementet selvsagt ikke « har motvilje når det gjelder å se behovet for innsyn og kontroll med bruken av tilskuddsmidlene ». Vi vil imidlertid bemerke at det i forbindelse med departementets oppfølging av de øremerkede tilskudd til kommunenes gjennomføring av reformen er mer hensiktsmessig med en resultatoppfølging i tråd med det departementet har lagt opp til. Der hvor spesielle hensyn tilsier det, har imidlertid både departementet og fylkesmennene tatt opp med kommunene spørsmålet om hvordan midlene er disponert. » |
Riksrevisjonen uttaler:
Når det gjelder pkt. 2.1. viser Riksrevisjonen til at departementet i oktober 1995 vil legge fram en rapport, med sammenligningstall på kommunenivå, som viser antall utviklingshemmede, tjenestene, personalsituasjonen og utviklingen i 1993-95.
Når det gjelder pkt. 2.2 viser Riksrevisjonen til at departementet ikke har svart på hvilke kontroller det er forutsatt at kommunerevisjonen skal gjennomføre og hvordan departementet vil følge opp disse kontrollene. Riksrevisjonen vil derfor på nytt presisere at i de tilfeller hvor departementet helt eller delvis har delegert plikten til å føre kontroll med bruken av tilskuddsmidlene, er det departementets ansvar å påse at denne kontrollen fungerer som forutsatt.
Riksrevisjonen uttaler:
« Til observasjon. »
9.2.3 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at over halvparten av de styrkingsmidler (5,2 mrd. kroner) som er gitt til psykisk utviklingshemmede som en del av reformen er gitt til hjemmeboende. Komiteen er tilfreds med at Riksrevisjonen setter søkelyset på dette område. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse avdekker at departementet ikke har tilfredsstillende rutiner vedrørende forvaltningen av styrkingsmidlene.
Departementet har ikke lagt forholdene til rette slik at en kan foreta en tilfredsstillende oppfølgning av om midlene blir brukt etter hensikten, ifølge Riksrevisjonen. Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen fastslår at målformuleringen er for lite presis og at det ikke er fastsatt kriterier for måloppnåelse. Departementet har ikke stilt krav om løpende rapportering fra kommunene, og rapporter som foreligger er svært generelle.
Komiteen registrerer at kommunene heller ikke er pålagt å rapportere om styrkingsmidlene. Dermed kan ikke departementet vurdere resultater mot ressursinnsats, noe komiteen finner uheldig.
Komiteen konstaterer at det ikke er foretatt eller planlagt noen evaluering av styrkingsmidlene. Imidlertid har departementet engasjert et forskningsinstitutt for å evaluere hele reformen for psykisk utviklingshemmede. Komiteen har merket seg at styrkingsmidlene heller ikke her evalueres spesielt.
Komiteen registrerer at departementet uttaler at krav om mål- og resultatsstyring er forholdsvis nytt og at det derfor kreves en del utviklingsarbeid. Komiteen vil understreke at det er departementets ansvar å skaffe seg den nødvendige kompetanse for å etterleve nye styringsformer.
Ut fra departementets svar til Riksrevisjonen framgår det at styrkingsmidler vil bli vurdert særskilt heretter. Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen i denne forbindelse har bedt departementet opplyse hvorvidt kommunene er bedt om å angi rapporter til dette formålet, og herunder spesifisere bruken av midlene. Da først kan en se om de tilsiktede mål er/blir nådd.
Riksrevisjonen har i sin kartlegging tatt for seg to tilskuddsordninger, styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede og lønnstilskudd til omsorgstjenesten i kommunene. Tilskuddene utgjør til sammen 1,2 mrd. kroner i 1994.
Komiteen har merket seg at det ikke foreligger rutiner for kontroll med bruken av slike midler fra departementets side, men at kommunerevisjonene får gjenpart av anvisningsbrevet hva gjelder lønnstilskudd til omsorgstjenesten. Når det gjelder styrkingsmidlene, synes departementet å legge til grunn at fagdepartementene ikke skal drive tilsyn med kommunerevisjonen.
Komiteen finner det underlig at departementet ifølge Riksrevisjonen forutsetter at kommunerevisjonen skal foreta nødvendig kontroll uten at bestemte kriterier er fastlagt.
Komiteen er tilfreds med at Riksrevisjonen stiller krav til departementet om forbedrede rutiner og at departementet påser at kontrollen fungerer som forutsatt. Komiteen registrerer den korrespondanse som har foregått mellom departementet og Riksrevisjonen. Videre har komiteen merket seg departementets svar på Riksrevisjonens antegnelse. Departementet har her redegjort for en total gjennomgang og statusrapport for hele HVPU-reformen slik Stortinget ba om i forbindelse med statsbudsjettet for 1995.
Komiteen forventer at denne rapporten vil inneholde svar på hvordan de spesielle styrkingsmidlene er blitt brukt i kommunene slik Riksrevisjonen har bedt om.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen som presiserer at det er departementet som har ansvaret for at kontrollen fungerer som forutsatt selv om kontrollplikten helt eller delvis er delegert.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon:
« Til observasjon. »
9.3 Differanser mellom trygdekontorenes regnskaper og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap
Riksrevisjonen har bl.a. ved kontroller foretatt ved fem utvalgte trygdekontor funnet at det i regnskapet for 1994 er flere uoverensstemmelser mellom regnskapene i trygdekontorene og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap. Resultatet av kontrollen i trygdekontorene viste at ingen har foretatt fullstendig avstemming av årssammendrag fra Rikstrygdeverkets sentrale regnskap mot hovedbok i trygdekontorene. Det ble funnet vesentlige avvik mellom konti i Rikstrygdeverkets og trygdekontorenes regnskaper ved fire av fem trygdekontorer. Med bakgrunn i dette antar Riksrevisjonen at det foreligger tilsvarende differanser også i andre trygdekontorer.
Riksrevisjonen tok forholdet opp med Rikstrygdeverket i brev av 26. juli 1995. I Rikstrygdeverkets svar heter det blant annet:
| « at det har vært og fortsatt er avvik på enkelte balansekonti er kjent for Regnskapskontoret og Trygderevisjonen. Vi har imidlertid ikke sett på dette som noe stort problem da det ikke har noen betydning for avleggelsen av Trygdeetatens regnskap overfor departementene. » |
Riksrevisjonen er ikke enig i denne vurderingen og mener at avstemminger med forklaring på differanser mellom trygdekontorenes og rikstrygdeverkets sentrale regnskap må gjennomføres.
Sosial- og helsedepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
| « Etter departementets oppfatning gir sitatet fra Rikstrygdeverkets brev av 2. august 1995, løsrevet fra resten av brevet og gjengitt i antegnelsen, et misvisende bilde av saken. Rikstrygdeverket har i samme brev gitt en forklaring på hvordan denne type avvik kan oppstå, hva som er gjort ved tidligere avvik samt hvilke planer som foreligger for å rydde opp i eventuelle resterende avvik. |
| (...) |
| Det understrekes at alle beløp i trygdekontorenes balansekonto er med både i det sentrale regnskapet og i kasserapporten og da på et aggregert nivå. De omtalte avvik oppstår kun i det årssammendrag Rikstrygdeverket sender det enkelte trygdekontor som « kvittering » for mottatte regnskapsdata. |
| Sosial- og helsedepartementet vil ta opp med Rikstrygdeverket muligheten for å gjennomføre en avstemming med forklaring på differansene mellom trygdekontorenes og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap. » |
Riksrevisjonen viser til at det av antegnelsen går fram at det er flere uoverensstemmelser mellom regnskapene i trygdekontorene og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap.
Riksrevisjonen forutsetter at departementet sørger for at Rikstrygdeverket retter opp de påviste regnskapsmessige avvik.
Riksrevisjonen foreslår:
« Til observasjon. »
9.3.1 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har funnet flere uoverensstemmelser mellom regnskapene mellom fem trygdekontorer og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap.
Komiteen har videre merket seg at Rikstrygdeverket ikke har sett dette som noe stort problem, da det etter deres syn ikke har noen betydning for avleggelsen av Trygdeetatens regnskap overfor departementet. Riksrevisjonen er ikke enig i den vurdering som Rikstrygdeverket her gjør og mener at avstemminger med forklaringer på differansen må gjennomføres.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, har merket seg at Sosialdepartementet i sitt svarbrev på antegnelsen har uttrykt at Riksrevisjonens gjengivelse av deler av Rikstrygdeverkets brev av 2. august 1995 kan gi et misvisende bilde av saken.
Flertallet vil uttrykke forundring over at departementet i den grad støtter opp om Rikstrygdeverket på bakgrunn av Riksrevisjonens klare anmerkning om at avstemminger med forklaringer på differanser mellom trygdekontorenes og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap må gjennomføres. Imidlertid sies det fra Sosial- og helsedepartementet at de vil ta opp med Rikstrygdeverket å få til et bedre system for å gjennomføre en avstemming med forklaring på differansene mellom trygdekontorenes og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap.
Flertallet forutsetter at departementet prioriterer dette arbeidet og pålegger Rikstrygdeverket å foreta forbedringstiltak straks.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet her merket seg at Sosialdepartementet i sitt svarbrev på antegnelsen gir uttrykk for at etter deres oppfatning gir sitatet fra Rikstrygdeverkets brev av 2. august, løsrevet fra resten av brevet og gjengitt i antegnelsen, et misvisende bilde av saken. Departementet viser videre til at Rikstrygdeverket har gitt forklaring på hvordan denne type avvik oppstår, hva som er gjort ved tidligere avvik, samt hvilke planer som foreligger for å rydde opp i eventuelle resterende avvik.
Departementet sier videre det vil ta opp med Rikstrygdeverket muligheten for å gjennomføre en avstemming med forklaring på differansene mellom trygdekontorenes og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap.
Disse medlemmer forutsetter at departementet sørger for at Rikstrygdeverket retter opp de påviste regnskapsmessige avvik i tråd med Riksrevisjonens merknader.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.