1. Innstilling fra justiskomiteen

     Til Stortinget.

       Stortingsrepresentant Carl I Hagen har den 15. februar 1995 fremsatt følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen endre sin utredningsinstruks slik at utkast som forelegges underliggende virksomheter og svarbrev vanligvis gjøres offentlig. »

       I begrunnelsen for forslaget vises det til at Regjeringen i sin siste utredningsinstruks pkt. 6.1 har inntatt følgende:

       Dette medfører etter forslagsstillers syn at både Stortinget og allmennheten vil bli avskåret fra kjennskap til de faglige synspunkter som måtte foreligge fra forskjellige departementer, direktorater og etater. Dette vil svekke Stortingets mulighet til en saklig og innsiktsfull vurdering av Regjeringens politikk. Instruksen må derfor endres slik at det normale og vanlige blir full offentlighet omkring sluttbehandlingen i departementene om nye meldinger og proposisjoner.

2. Komiteens merknader

       Komiteen viser til den Utredningsinstruks som ble vedtatt i Statsråd 16. desember 1994 og som trådte i kraft 1. januar 1995. Komiteen viser videre til at forslaget i Dok.nr.8:37 gjelder instruksens pkt. 6.1 om sluttbehandling av utkast til meldinger og proposisjoner til Stortinget (se vedlegg 2).

       Regelverksinstruksen fra 1985 ble opphevet ved vedtagelsen av den nye Utredningsinstruksen. Komiteen vil peke på at det i Regelverksinstruksen pkt. 2.2.3 (se vedlegg 1) som gir regler om høring, ikke gis nærmere bestemmelser om i hvilken grad høringsuttalelsene skal unntas fra offentlighet. Dette innebærer at offentlighetslovens alminnelige regler om offentlighet i forbindelse med uttalelser bl.a. fra underliggende etater vil få anvendelse. I henhold til offentlighetsloven § 5 er uttalelser fra underliggende etater som er innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover m.v., offentlige. Andre uttalelser fra underliggende organer som er utarbeidet for det overordnede organs interne saksforberedelse kan unntas fra offentlighet.

       Komiteen fastslår således at den gamle Regelverksinstruksen i motsetning til den nye Utredningsinstruksen ikke forutsetter at en viss type høringer skal unntas offentlighet uansett.

       Komiteen vil på denne bakgrunn trekke den foreløpige konklusjon at mens den tidligere instruks tillot at uttalelser fra underliggende etater « kan » unntas fra offentlighet, fastslår den nye Utredningsinstruksen at dette « skal » skje hva angår uttalelser i sluttfasen av behandlingen av en sak.

       Komiteen mener prinsipielt at når Stortinget skal behandle meldinger og proposisjoner, er det viktig at både nasjonalforsamlingen selv og allmennheten får kjennskap til de faglige synspunkter på innholdet som måtte foreligge fra de forskjellige departementer, direktorater og etater.

       Komiteen vil understreke at i et demokrati må prinsippet være at nasjonalforsamlingen og allmennheten sikres den samme kunnskap og innsikt, herunder faglige uttalelser og synspunkter, som Regjeringen. Bare da vil nasjonalforsamlingens virksomhet og kontroll med Regjeringen kunne utøves på en fullt ut tilfredsstillende måte.

       Komiteen har forelagt forslaget i Dok.nr.8:37 for Administrasjonsdepartementet til uttalelse. Uttalelsen følger som vedlegg 3 til innstillingen.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, konstaterer at Regjeringen gjennom den nye utredningsinstruksen har begrenset muligheten for innsyn i statsforvaltningen.

       Flertallet vil understreke at de økonomiske rammer og de viktigste prioriteringer ofte vil bli endelig bestemt først under sluttbehandlingen av meldinger og proposisjoner. Det er også da underliggende virksomheter kan gi sine konsise, faglige vurderinger av forslagene og prioriteringene i et utkast.

       Flertallet ønsker naturligvis ikke å begrense muligheten for fortrolige diskusjoner under sluttbehandlingen av saker i Regjeringen. Men den nye instruksen vil svekke Stortingets forutsetninger for en innsiktsfull vurdering og behandling av Regjeringens politikk ved at nyttig informasjon kan bli hemmeligholdt.

       Flertallet legger også stor vekt på at allmennheten vil være avskåret fra å kunne fremlegge synspunkter bygget på faglig kunnskap og innsikt som er fremkommet nettopp under sluttbehandlingen av meldinger og proposisjoner.

       Flertallet er bekymret for at offentlighetsprinsippet i forvaltningen skal bli undergravd og mener at det finnes eksempler på at holdningen til og engasjement for offentlighetsprinsippet har forandret seg negativt under den nåværende Regjering. Flertallet vil i denne sammenheng vise til den praksis som ble fulgt bl.a. i Utenriksdepartementet, Landbruksdepartementet og Justisdepartementet under forhandlingene om norsk EU-medlemskap, da et betydelig antall dokumenter ble hemmeligholdt, eller rett og slett ikke journalført.

       Flertallet går derfor inn for at instruksen forandres slik at det normale og vanlige blir full offentlighet omkring sluttbehandlingen mellom departementer og underliggende virksomheter om nye meldinger og proposisjoner. Bare i helt spesielle tilfelle bør slik korrespondanse unntas fra offentlighet.

       Flertallet vil presisere at det foreslåtte forslag til vedtak ikke skal kunne fortolkes i tråd med statsråd Totlands syn, slik det fremkommer i brev til komiteen av 6. juni 1995.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke at Regjeringen selv må ha anledning til å fastsette hvilke retningslinjer som skal følges under behandlingen av Regjeringens egne saker innenfor de rammer lovgivning og sedvanerett gir. Disse medlemmer vil peke på at bestemmelsen i Utredningsinstruksen pkt. 6.1 ligger innenfor de fullmakter offentlighetsloven gir, og er begrunnet i det behovet Regjeringen har for intern samordning av regjeringskollegiets synspunkter under sluttbehandlingen av en sak. Disse medlemmer mener at det i utgangspunktet ikke er en naturlig oppgave for Stortinget å instruere Regjeringen om rutinene for Regjeringens saksbehandling ut over de rammer Stortingets lov- og budsjettvedtak setter. Til tross for dette prinsipielle utgangspunktet finner disse medlemmer det imidlertid nødvendig å foreta en vurdering av den aktuelle bestemmelsen i instruksen på bakgrunn av det konkrete forslaget som er fremmet i Dok.nr.8:37.

       Disse medlemmer konstaterer at Utredningsinstruksens regler ivaretar mulighetene for innsyn fordi det eksisterer en plikt til å sende utkast til utredninger på høring, jf. Utredningsinstruksen § 4.1. Mulighetene for innsyn i statsforvaltningen blir ivaretatt fordi underliggende etaters synspunkter vil komme fram i den ordinære høringsrunden.

       Formuleringen i Regelverksinstruksen innebar at reglene om offentlighet og meroffentlighet var de samme i den avsluttende fasen, som for de øvrige fasene i utredningsarbeidet.

       Disse medlemmer mener at reglene om offentlighet og meroffentlighet i prinsippet bør være de samme under hele behandlingsprosessen, og at en derfor ikke trenger spesielle bestemmelser om offentlighet i sluttfasen.

       Hensynet til at både Stortinget og allmennheten får kjennskap til synspunkter fra de forskjellige departementer, direktorater og etater ivaretas i og med at den alminnelige høringsbehandling er offentlig. Når saken kommer til sluttbehandling i Regjeringen, vil alle berørte parter ha hatt muligheten til å uttale seg, og de forskjellige synspunkter er offentlige. At Regjeringen kan foreta sine siste overlegninger og samordne sine synspunkter, uten at de enkelte bitene også i denne sluttrunden må være offentlig, hindrer ikke at nasjonalforsamlingen og/eller allmennheten, allerede i den alminnelige høringsrunden har fått kjennskap til de forskjellige synspunkter.

       Disse medlemmer vil påpeke at de økonomiske og administrative konsekvenser allerede i forhåndsvurderingen, før alminnelig høring gjennomføres, skal utredes. Finansdepartementet og/eller Kommunal- og arbeidsdepartementet, og/eller Administrasjonsdepartementet, og/eller andre berørte departementer, skal vurdere om konsekvensene er tilstrekkelig utredet. Dette betyr at grunnlaget for de økonomiske vurderingene og de viktigste prioriteringene er kjent under den alminnelige høringsrunden.

       Disse medlemmer vil påpeke at stikkprøveundersøkelser fra Statens Informasjonstjeneste om offentlighet i forvaltningen ble satt i gang i 1990. Undersøkelsen viser at den prosentvise andelen av dokumenter som er unntatt offentlighet totalt sett viser en klart nedadgående tendens. Mens det i juni 1990 var 26 % av dokumentene som var unntatt offentlighet, hadde denne andelen sunket til 10 % i juni 1995. Denne utviklingen styrker forutsetningen om at nasjonalforsamlingen og allmennheten sikres den samme kunnskap og innsikt, herunder faglige uttalelser og synspunkter, som Regjeringen.

3. Komiteens tilråding

     Komiteen viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

       Stortinget ber Regjeringen endre sin utredningsinstruks pkt. 6.1 om utkast som forelegges underliggende virksomheter og svarbrev fra disse, slik at offentlighetslovens prinsipp om meroffentlighet fullt ut kan bli praktisert i henhold til lovens intensjoner.

Vedlegg 1: Fra Regelverksinstruksen fastsatt ved kgl. res. av 30. august 1985:

2.2.3 Høring

       Offentlig utredning og forslag til lov og forskrift som ikke tidligere har vært gjenstand for høringsbehandling, skal sendes berørte departement, offentlige og private institusjoner og organisasjoner til høring. Utkast til stortingsmelding og -proposisjon unntatt ordinær budsjettproposisjon, sendes til intern høring i de berørte departement som selv vurderer om saken bør forelegges underliggende organer.

       Høringsfrist skal normalt være 3 måneder og ikke mindre enn 6 uker. For den interne høring skal det settes en frist på minst 3 uker. Benyttes unntaksbestemmelsen i punkt 1.4, skal begrunnelse gis i høringsbrevet.

       Høring kan unnlates i den grad den vil medføre offentliggjøring som kan vanskeliggjøre gjennomføring av vedkommende tiltak eller svekke dets effektivitet, jf. Forvaltningslovens § 37, fjerde ledd.

2.2.4 Ny høring

       Dersom høringsuttalelsene eller andre forhold medfører vesentlige endringer i det opprinnelige lov- eller forskriftsutkast, skal revidert utkast, etter vedkommende statsråds bestemmelse, sendes de mest berørte instanser til ny høring. Det samme gjelder dersom omtalen av administrative og økonomiske konsekvenser blir betydelig endret etter høringsuttalelsene.

2.2.5 Sluttbehandling i Regjeringen

       Før stortingsmelding, -proposisjon og lovproposisjon fremmes eller forskrift vedtas, skal saken forelegges Regjeringen dersom den vil medføre vesentlige administrative og/eller økonomiske konsekvenser. Det skal i regjeringsnotatet gis en kort redegjørelse for forslagets administrative og økonomiske konsekvenser, med referanse til budsjettforutsetningene for vedkommende område.

       For stortingsmelding må det vurderes særskilt hvilken beløpsmessig eller annen konkretisering som skal gis i meldingen i tilknytning til planer og forslag som omtales. Kostnadsoverslag skal imidlertid alltid legges fram for Regjeringen selv om det ikke tas inn i meldingen.

       Dersom berørte departementers merknader om forslagets administrative og/eller økonomiske konsekvenser ikke er tatt til følge, skal dette opplyses.

Vedlegg 2: Fra Utredningsinstruksen, januar 1995:

Kapittel 4 Høring

4.1 Alminnelig høring

       Fagdepartementet skal sende saken på alminnelig høring til alle berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner, dersom saken ikke omfattes av unntakene i punkt 4.3.

       Saken skal også sendes de berørte departementene samtidig med den alminnelige offentlige høringsbehandlingen. Fagdepartementet må i denne forbindelse vurdere om standpunktene til de berørte departementene skal innhentes som et ledd i den alminnelige høringsbehandlingen eller på en annen hensiktsmessig måte.

       Vedkommende departement som mottar en sak i henhold til første ledd, har ansvar for at dets administrativt underliggende instanser som berøres av saken, blir hørt.

       Høringsfristen skal normalt være 3 måneder og ikke mindre enn 6 uker. Kortere frist kan fastsettes i henhold til instruksens punkt 1.4.

4.2 Høring av forslag fra Europakommisjonen

       Når det finnes hensiktsmessig, bør fagdepartementet også sende forslag fra Europakommisjonen til nytt EØS-relevant regelverk på høring.

       Ved høring i henhold til første ledd, kan fagdepartementet sette kortere høringsfrist når dette er nødvendig av hensyn til tidsplanen for den videre behandling av forslaget i EØS' organer, jf. punkt 1.4.

4.3 Unntatt fra alminnelig høring

       Alminnelig høring kan unnlates i den grad den ikke vil være praktisk gjennomførbar, vil medføre offentliggjøring som kan vanskeliggjøre gjennomføring av vedkommende sak eller svekke dens effektivitet eller må anses åpenbart unødvendig, jf. de tilsvarende unntakene for forskrifter i forvaltningsloven § 37 fjerde ledd. Beslutning om unntak fra alminnelig høring treffes i de former som følger av punkt 1.4.

       Utkast til meldinger og proposisjoner til Stortinget sendes ikke på alminnelig høring, men behandles etter reglene i punkt 6.1.

4.4 Ny høring

       Hvis høringsuttalelsene eller andre forhold fører til vesentlige endringer i saken som har vært til høring, skal den reviderte saken sendes de mest berørte instansene på ny høring. Det samme gjelder dersom omtalen av økonomiske og administrative konsekvenser blir vesentlig endret etter høringsuttalelsene.

Kapittel 6 Sluttbehandling av saken

6.1 Behandling av utkast til meldinger og proposisjoner til Stortinget

       Utkast til meldinger og proposisjoner til Stortinget skal legges frem for Finansdepartementet og berørte departementer til behandling før utkastet legges frem for regjeringen. For budsjettproposisjoner gjelder særskilte regler.

       Dersom utkast til meldinger og proposisjoner til Stortinget har konsekvenser for kommunenes eller fylkeskommunenes økonomi eller administrative forhold, skal utkastet også legges frem for Kommunal- og arbeidsdepartementet til behandling.

       Frist for uttalelse skal være minst 3 uker, hvis ikke kortere frist er fastsatt etter avtale mellom de berørte departementene. Departementene avgjør selv om utkast bør forelegges underliggende virksomheter og i så fall skal oversendelsen og svarbrevet unntas fra offentlighet, jf. offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 5 annet ledd a).

       Foreleggelse etter dette punktet gjelder ikke meldinger til Stortinget som legges frem rutinemessig og som er av informativ art.

6.3 Særskilt behandling av saker med vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, vesentlige prinsipielle og politiske spørsmål, samt ved uenighet

       Dersom en sak vil medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, reiser vesentlige prinsipielle og politiske spørsmål eller det er uenighet mellom departementene om forslagene, skal disse legges frem for regjeringen¹ til særskilt behandling.

       Det skal i regjeringsnotatet gis en kort redegjørelse for sakens administrative og økonomiske konsekvenser, med referanse til budsjettforutsetningene for vedkommende område.

       For stortingsmeldinger må det vurderes særskilt hvilken beløpsmessig eller annen konkretisering som skal gis i meldingen i tilknytning til planer og forslag som omtales. Kostnadsoverslag skal imidlertid alltid legges frem for regjeringen selv om det ikke tas inn i meldingen.

Vedlegg 3: Brev fra Administrasjonsdepartementet, statsråden, til justiskomiteen, datert 6. juni 1995.

       Jeg viser til Deres brev av 28. mars d.å. til Justisministeren mottatt 5. april.

       Stortingsrepresentant Hagens forslag gjelder Utredningsinstruksen som ble vedtatt i Statsråd 16. desember 1994 og som trådte i kraft 1. januar 1995. Forslaget gjelder instruksens pkt. 6.1 om sluttbehandling av utkast til meldinger og proposisjoner til Stortinget. Bestemmelsen lyder:

       Representanten Hagens forslag medfører at pkt. 6.1, tredje ledd endres slik at kommunikasjonen mellom fagdepartementet og underliggende direktorat vanligvis ikke unntas offentlighet.

       Justiskomiteen vil være kjent med at instruksens pkt. 6.1 om unntak fra offentlighet ble behandlet i Stortingets spørretime 22. februar 1995. Jeg besvarte da følgende spørsmål fra representanten Magnhild Meltveit Kleppa:

       Som begrunnelse for den aktuelle bestemmelsen viste jeg særlig til Regjeringens arbeidsbetingelser, samtidig som jeg understreket at kritikken mot bestemmelsen i Utredningsinstruksen uriktig syntes å ta utgangspunkt i at saker blir holdt hemmelige. Den aktuelle bestemmelsen gjelder sluttbehandlingen av saken i Regjeringen. Når utkast til melding eller proposisjon til Stortinget er kommet til sluttbehandling avgjør det enkelte departement selv om saken skal forelegges underliggende etater på nytt. Dette skjer ikke ofte, og det er i denne sammenheng at instruksen sier at da skal oversendelsen og svarbrevet unntas fra offentlighet.

       Når representanten Hagen foreslår pkt. 6.1 endret vises det til at « når Stortinget skal behandle meldinger og proposisjoner vil både nasjonalforsamlingen og allmennheten bli avskåret fra kjennskap om de faglige synspunkter på innholdet som måtte foreligge fra de forskjellige departementer, direktorater og etater. »

       Før Regjeringen oversender en proposisjon eller melding til Stortinget vil det som regel ha blitt gjennomført en forutgående høring basert på en NOU eller annen type utredningsdokument. Hvis en som eks. tar utgangspunkt i en odelstingsproposisjon, vil det foreligge en NOU ved ny lovgivning eller større revisjoner. For mindre lovendringer vil det foreligge en redegjørelse som inneholder de aktuelle endringene og konsekvensutredninger. Disse utredningene vil så på vanlig måte ha vært å alminnelig høringsbehandling. Høringsbehandlingen omfatter alle offentlige og private berørte parter. Ettersom den alminnelige høringsbehandlingen i henhold til offentlighetsloven § 5 er offentlig vil enhver kunne gjøre seg kjent med de uttalelser som har blitt avgitt. Jeg er derfor ikke enig med representanten Hagen når han hevder at instruksen pkt. 6.1 vil medføre at « både nasjonalforsamlingen og allmennheten (vil) bli avskåret fra kjennskap om de faglige synspunkter på innholdet som avgis fra de forskjellige departementer, direktorater og andre etater ».

       Jeg finner følgelig ikke grunn til å foreslå instruksen endret på dette punktet slik representanten Hagen foreslår. Jeg fastholder at regjeringskollegiet må gis anledning til interne diskusjoner i den siste fasen av en sak. Begrunnelsen er at det er Regjeringen som kollegium som fremmer saken for Stortinget gjennom en kgl.res., og ikke den enkelte statsråd.