Komiteen viser til den Utredningsinstruks som ble vedtatt i Statsråd 16. desember 1994 og som trådte i kraft 1. januar 1995. Komiteen viser videre til at forslaget i Dok.nr.8:37 gjelder instruksens pkt. 6.1 om sluttbehandling av utkast til meldinger og proposisjoner til Stortinget (se vedlegg 2).

       Regelverksinstruksen fra 1985 ble opphevet ved vedtagelsen av den nye Utredningsinstruksen. Komiteen vil peke på at det i Regelverksinstruksen pkt. 2.2.3 (se vedlegg 1) som gir regler om høring, ikke gis nærmere bestemmelser om i hvilken grad høringsuttalelsene skal unntas fra offentlighet. Dette innebærer at offentlighetslovens alminnelige regler om offentlighet i forbindelse med uttalelser bl.a. fra underliggende etater vil få anvendelse. I henhold til offentlighetsloven § 5 er uttalelser fra underliggende etater som er innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover m.v., offentlige. Andre uttalelser fra underliggende organer som er utarbeidet for det overordnede organs interne saksforberedelse kan unntas fra offentlighet.

       Komiteen fastslår således at den gamle Regelverksinstruksen i motsetning til den nye Utredningsinstruksen ikke forutsetter at en viss type høringer skal unntas offentlighet uansett.

       Komiteen vil på denne bakgrunn trekke den foreløpige konklusjon at mens den tidligere instruks tillot at uttalelser fra underliggende etater « kan » unntas fra offentlighet, fastslår den nye Utredningsinstruksen at dette « skal » skje hva angår uttalelser i sluttfasen av behandlingen av en sak.

       Komiteen mener prinsipielt at når Stortinget skal behandle meldinger og proposisjoner, er det viktig at både nasjonalforsamlingen selv og allmennheten får kjennskap til de faglige synspunkter på innholdet som måtte foreligge fra de forskjellige departementer, direktorater og etater.

       Komiteen vil understreke at i et demokrati må prinsippet være at nasjonalforsamlingen og allmennheten sikres den samme kunnskap og innsikt, herunder faglige uttalelser og synspunkter, som Regjeringen. Bare da vil nasjonalforsamlingens virksomhet og kontroll med Regjeringen kunne utøves på en fullt ut tilfredsstillende måte.

       Komiteen har forelagt forslaget i Dok.nr.8:37 for Administrasjonsdepartementet til uttalelse. Uttalelsen følger som vedlegg 3 til innstillingen.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, konstaterer at Regjeringen gjennom den nye utredningsinstruksen har begrenset muligheten for innsyn i statsforvaltningen.

       Flertallet vil understreke at de økonomiske rammer og de viktigste prioriteringer ofte vil bli endelig bestemt først under sluttbehandlingen av meldinger og proposisjoner. Det er også da underliggende virksomheter kan gi sine konsise, faglige vurderinger av forslagene og prioriteringene i et utkast.

       Flertallet ønsker naturligvis ikke å begrense muligheten for fortrolige diskusjoner under sluttbehandlingen av saker i Regjeringen. Men den nye instruksen vil svekke Stortingets forutsetninger for en innsiktsfull vurdering og behandling av Regjeringens politikk ved at nyttig informasjon kan bli hemmeligholdt.

       Flertallet legger også stor vekt på at allmennheten vil være avskåret fra å kunne fremlegge synspunkter bygget på faglig kunnskap og innsikt som er fremkommet nettopp under sluttbehandlingen av meldinger og proposisjoner.

       Flertallet er bekymret for at offentlighetsprinsippet i forvaltningen skal bli undergravd og mener at det finnes eksempler på at holdningen til og engasjement for offentlighetsprinsippet har forandret seg negativt under den nåværende Regjering. Flertallet vil i denne sammenheng vise til den praksis som ble fulgt bl.a. i Utenriksdepartementet, Landbruksdepartementet og Justisdepartementet under forhandlingene om norsk EU-medlemskap, da et betydelig antall dokumenter ble hemmeligholdt, eller rett og slett ikke journalført.

       Flertallet går derfor inn for at instruksen forandres slik at det normale og vanlige blir full offentlighet omkring sluttbehandlingen mellom departementer og underliggende virksomheter om nye meldinger og proposisjoner. Bare i helt spesielle tilfelle bør slik korrespondanse unntas fra offentlighet.

       Flertallet vil presisere at det foreslåtte forslag til vedtak ikke skal kunne fortolkes i tråd med statsråd Totlands syn, slik det fremkommer i brev til komiteen av 6. juni 1995.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke at Regjeringen selv må ha anledning til å fastsette hvilke retningslinjer som skal følges under behandlingen av Regjeringens egne saker innenfor de rammer lovgivning og sedvanerett gir. Disse medlemmer vil peke på at bestemmelsen i Utredningsinstruksen pkt. 6.1 ligger innenfor de fullmakter offentlighetsloven gir, og er begrunnet i det behovet Regjeringen har for intern samordning av regjeringskollegiets synspunkter under sluttbehandlingen av en sak. Disse medlemmer mener at det i utgangspunktet ikke er en naturlig oppgave for Stortinget å instruere Regjeringen om rutinene for Regjeringens saksbehandling ut over de rammer Stortingets lov- og budsjettvedtak setter. Til tross for dette prinsipielle utgangspunktet finner disse medlemmer det imidlertid nødvendig å foreta en vurdering av den aktuelle bestemmelsen i instruksen på bakgrunn av det konkrete forslaget som er fremmet i Dok.nr.8:37.

       Disse medlemmer konstaterer at Utredningsinstruksens regler ivaretar mulighetene for innsyn fordi det eksisterer en plikt til å sende utkast til utredninger på høring, jf. Utredningsinstruksen § 4.1. Mulighetene for innsyn i statsforvaltningen blir ivaretatt fordi underliggende etaters synspunkter vil komme fram i den ordinære høringsrunden.

       Formuleringen i Regelverksinstruksen innebar at reglene om offentlighet og meroffentlighet var de samme i den avsluttende fasen, som for de øvrige fasene i utredningsarbeidet.

       Disse medlemmer mener at reglene om offentlighet og meroffentlighet i prinsippet bør være de samme under hele behandlingsprosessen, og at en derfor ikke trenger spesielle bestemmelser om offentlighet i sluttfasen.

       Hensynet til at både Stortinget og allmennheten får kjennskap til synspunkter fra de forskjellige departementer, direktorater og etater ivaretas i og med at den alminnelige høringsbehandling er offentlig. Når saken kommer til sluttbehandling i Regjeringen, vil alle berørte parter ha hatt muligheten til å uttale seg, og de forskjellige synspunkter er offentlige. At Regjeringen kan foreta sine siste overlegninger og samordne sine synspunkter, uten at de enkelte bitene også i denne sluttrunden må være offentlig, hindrer ikke at nasjonalforsamlingen og/eller allmennheten, allerede i den alminnelige høringsrunden har fått kjennskap til de forskjellige synspunkter.

       Disse medlemmer vil påpeke at de økonomiske og administrative konsekvenser allerede i forhåndsvurderingen, før alminnelig høring gjennomføres, skal utredes. Finansdepartementet og/eller Kommunal- og arbeidsdepartementet, og/eller Administrasjonsdepartementet, og/eller andre berørte departementer, skal vurdere om konsekvensene er tilstrekkelig utredet. Dette betyr at grunnlaget for de økonomiske vurderingene og de viktigste prioriteringene er kjent under den alminnelige høringsrunden.

       Disse medlemmer vil påpeke at stikkprøveundersøkelser fra Statens Informasjonstjeneste om offentlighet i forvaltningen ble satt i gang i 1990. Undersøkelsen viser at den prosentvise andelen av dokumenter som er unntatt offentlighet totalt sett viser en klart nedadgående tendens. Mens det i juni 1990 var 26 % av dokumentene som var unntatt offentlighet, hadde denne andelen sunket til 10 % i juni 1995. Denne utviklingen styrker forutsetningen om at nasjonalforsamlingen og allmennheten sikres den samme kunnskap og innsikt, herunder faglige uttalelser og synspunkter, som Regjeringen.