1.1 Innledning

       I stortingsmeldingen behandler Kommunal- og arbeidsdepartementet både den internasjonale og den nasjonale dimensjon ved norsk flyktningpolitikk. Hovedvekten legges på hva Norge kan gjøre nasjonalt og internasjonalt for å bidra til å forebygge og løse flyktningproblemer. Det slås innledningsvis fast at flyktningsituasjonen i verden har forverret seg i løpet av de seinere årene. Flyktning- og migrasjonsspørsmål er viktige arbeidsområder for en rekke stater og internasjonale organisasjoner. Dette forutsetter en mer helhetlig flyktningpolitikk, der ulike element og virkemidler sees i sammenheng med migrasjonspolitikk for øvrig, bistandspolitikk og andre deler av utenriks- og sikkerhetspolitikken.

       Foreliggende melding skal gjennom sitt helhetlige perspektiv bidra til økt forståelse for flyktningpolitiske prioriteringer. Meldingen gjør rede for hvilke avveininger som må foretas ved vurdering av beskyttelsesbehov, og presiserer premissene for flyktningmottak i Norge.

1.2 Et globalt perspektiv

       I meldingens kap. 3 drøftes kort årsaksforhold, omfang og sammensetning av migrasjonsstrømmer, samt utviklingstrekk og tendenser med vekt på situasjonen i Vest-Europa.

       Det vises til at årsaksforholdene bak migrasjonsbevegelser ofte er sammensatte. Mennesker på flukt tilhører ofte spesielt utsatte minoriteter, eller er ofre for krigshandlinger innenfor eller mellom stater. En stor andel av disse er kvinner og barn, spesielt blant de internt fordrevne, og blant dem som befinner seg i leirer i nærområdene.

       Meldingen peker også på at historisk har antall flyktninger variert mye over tid og mellom ulike deler av verden. De siste par tiårene har det vært en generell økning, selv om noen store flyktningproblemer har blitt løst ved bosetting i andre land, eller ved tilbakevending til hjemlandet. Globalt er det anslått å være ca 25 millioner flyktninger ved inngangen til 1994 og nesten like mange internt fordrevne.

       I 1992 nådde antall asylsøknader til de vesteuropeiske landene en foreløpig topp med nesten 700.000 søknader. Deretter har det vært en klar reduksjon, anslått til omkring 300.000 i 1994. Tyskland mottok flest søknader i perioden 1983-1993. Sverige har også tatt imot mange. Norge ligger i midtsjiktet i Vest-Europa, sett i forhold til folketall. Bare en liten andel av asylsøkerne har i de seinere årene fått flyktningstatus etter vilkårene i FNs flyktningkonvensjon. I 1991 var gjennomsnittet 5 % i Vest-Europa. Mange har allikevel fått beskyttelse og opphold fordi de har blitt ansett å være i en flyktningliknende situasjon.

       Det brukes store ressurser på individuell behandling av asylsøknader og på innkvartering og underhold. De vesteuropeiske landene brukte over 8 mrd. USD til dette formål i 1992. Dette utgjør f.eks. 25 % av de samme landenes totale utviklingshjelp for 1991. På dette grunnlag stilles det i meldingen spørsmål om ikke noen av disse betydelige ressursene kunne ha vært anvendt bedre ved at det ble gitt hjelp og beskyttelse til flere mennesker på flukt i nærområdet, der kostnadsnivået er et helt annet enn i Norge.

1.3 Sentrale internasjonale rammebetingelser

       Det internasjonale samarbeidet vedrørende flyktningspørsmål er blitt intensivert i de siste årene, da nye utfordringer har krevd nye løsninger. Samarbeidet har gitt regjeringene bedre kunnskap om ulike flyktningsituasjoner, og har dermed bidratt til å styrke deres nasjonale beslutningsgrunnlag. Det har også ført til samordnede tiltak og harmonisert praksis, og i noen mindre grad, til bindende internasjonale avtaler.

       Regjeringen gir i meldingen uttrykk for at den ser positivt på at mange land på denne måten tar felles ansvar for å forebygge og finne løsninger på flyktningsituasjonene. Enkeltland kan ikke alene finne tilfredsstillende løsninger. Norge tar aktivt del i arbeidet i en rekke internasjonale fora, og har sluttet seg til flere avtaler. I utformingen av norsk flyktningpolitikk vil det fortsatt bli tatt betydelig hensyn til arbeidet i de sentrale mellomstatlige samarbeidsfora.

       Meldingen omtaler de mest sentrale internasjonale fora på det flyktningpolitiske området og hvilke saker som behandles der. I global sammenheng er FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) viktigst. UNHCR har gitt retningslinjer for flyktningarbeidet som blir tillagt meget stor vekt ved utformingen av norsk flyktningpolitikk. Regjeringen mener at Norges generelle bidrag til UNHCR minst bør opprettholdes på dagens nivå. Videre mener Regjeringen at det er viktig at UNHCRs arbeid med kriseberedskap styrkes, slik at såvel personell som nødhjelp kan være på plass i en krisesituasjon uten at for mye tid går tapt. Samarbeidet i UNHCR vil fortsatt være en grunnpilar i utformingen av norsk flyktningpolitikk.

       Av meldingen framgår det at EU-landenes harmonisering og samordning på det flyktningpolitiske området vil gi svært viktige føringer for utviklingen av norsk politikk. Det nære nordiske samarbeidet må fortsette med utgangspunkt i felles interesser og nær beslektet kultur, historie og samfunnsforhold. Nordisk samrådsgruppe er det viktigste forum i denne forbindelse. På den internasjonale arena må OSSE få økt betydning, først og fremst som forebygger og konfliktløser.

       Meldingen omtaler internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til, og som har betydning for arbeidet med flyktninger. Viktigst her er FNs flyktningkonvensjon av 1951, da det rettsvern Norge og andre land gir til flyktninger i stor grad bygger på denne konvensjonen. Arbeidet med å få flere land til å slutte seg til FNs flyktningkonvensjon og etterleve den tillegges stor vekt. De øvrige sentrale avtalene som gjennomgås i meldingen er Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og FNs barnekonvensjon.

1.4 Flyktningpolitiske virkemidler

       Meldingen gir en oversikt over sentrale virkemidler som inngår i en helhetlig flyktningpolitikk; fra forebygging til beskyttelse og tilbakevending. Det gis dels en generell beskrivelse av aktuelle virkemidler, dels en beskrivelse av hvordan de benyttes i internasjonalt flyktningarbeid. I den forbindelse beskrives også kort deler av Norges innsats overfor flyktningsituasjoner utenlands.

       Regjeringen påpeker at tilgjengelige virkemidler innen flyktningpolitikken må ses i sammenheng for å redusere menneskelige lidelser og gi beskyttelse og hjelp til flest mulig personer som har måttet flykte fra sine hjem. I tråd med dette foreslås det at innsatsen for å forebygge flukt må styrkes. I et langsiktig perspektiv kan fluktsituasjoner forebygges ved at det legges til rette for utvikling av demokratiske institusjoner og samarbeidsordninger. Arbeidet med å fremme en demokratisk utvikling og respekt for menneskerettighetene har en klar egenverdi. At det også kan ha en fluktforebyggende effekt, bidrar til å befeste den store betydningen av innsats på dette området.

       Fattigdom og manglende økonomisk og politisk utvikling utgjør i mange tilfeller en medvirkende årsak til flukt. For å motvirke slik flukt mener Regjeringen at norsk nødhjelp og utviklingshjelp i større grad bør innrettes slik at vår innsats bidrar til å forebygge og begrense omfanget av fluktsituasjoner.

       Når fluktsituasjoner er oppstått, har det internasjonale samfunn forpliktelse til å gi flyktningene beskyttelse. Eksisterende internasjonale beskyttelsesmekanismer, supplert med regionale og nasjonale, er i hovedsak tilstrekkelige. I forbindelse med konkrete massefluktsituasjoner, i eller nær Europa, er det imidlertid aktuelt for europeiske land å vurdere om FNs flyktningkonvensjon bør suppleres med praktiske ordninger som gir beskyttelse på kollektivt grunnlag.

       Selv om Norge vil gi individuell beskyttelse til personer som fyller vilkårene til å få asyl etter utlendingsloven, og i massefluktsituasjoner vil kunne gi kollektiv beskyttelse, mener Regjeringen at beskyttelse først og fremst bør gis i flyktningenes nærområder. Dette vil normalt gjøre det mulig å gi beskyttelse til flere med en gitt ressursinnsats. Når forholdene tillater det, vil også tilbakevendingen til hjemlandet bli lettere. Men ved en mer varig flyktningsituasjon og ved meget vanskelige forhold i nærområdene er det aktuelt å overføre flyktninger til mer fjerntliggende land, deriblant Norge.

       Det understrekes i meldingen at for at alle med behov skal kunne sikres beskyttelse, og for at det skal være mulig å finne varig løsning for det enkelte flyktningproblem, er det viktig at alle land bidrar. Bidragene bør bl.a. ses i sammenheng med de enkelte lands nærhet til den aktuelle situasjonen og deres yteevne. Bidragene kan bestå av mottak av flyktninger, men fra norsk side legges det særlig vekt på finansielle overføringer, forsyninger av mat og medisiner, deltakelse i fredsbevarende og fredsopprettende operasjoner m.v.

       I tillegg til å gi beskyttelse, må det arbeides med sikte på varige løsninger av de enkelte flyktningkrisene. Tilbakevending vil normalt være den beste løsningen på et flyktningproblem. Tiltak med sikte på tilbakevending og nyetablering i hjemlandet, spesielt for store flyktninggrupper i fattige land, er ifølge meldingen en sentral del av det internasjonale flyktningarbeidet.

       Innenfor bistandsrammen mener Regjeringen at det bør finnes rom for økt støtte til økonomiske gjenoppbyggingstiltak i de utviklingsland som flyktningene vender hjem til. Dels kan dette skje innenfor støtteordninger for utviklingsrettede tiltak som ikke er underlagt prinsippet om geografisk konsentrasjon, og dels ved hjelp av ordninger som dette prinsippet gjelder for.

       Regjeringen viser til at de frivillige organisasjonene er svært viktige samarbeidspartnere for myndighetene i arbeidet med å nå målene i norsk flyktningpolitikk. Dette gjelder både iverksettelse av konkrete nødhjelpsprosjekter og mht. kunnskapsinnhenting og -formidling. De vil derfor fortsatt bli prioritert ved fordeling av midler til internasjonalt flyktningarbeid. Norske myndigheter vil også arbeide for at norske organisasjoner får oppdrag som operatører for FN-organer, bl.a. basert på verdifulle erfaringer fra hjelpearbeidet i det tidligere Jugoslavia.

1.5 Tiltak i Norge - bakgrunn

       Selv om det fra norsk side arbeides for bedre beskyttelse og langsiktige løsninger for flyktninger i nærområdene, understrekes det i meldingen at Norge må ta en del av sitt ansvar gjennom fortsatt flyktningmottak her i landet. I denne forbindelse legger Regjeringen vekt på at den statlige flyktningpolitikken skal legge til rette for at kommunene kan sette ut i livet det praktiske flyktningarbeidet, i tråd med den generelle ansvarsfordelingen mellom stat og kommuner i Norge.

       Sammenhengen mellom hva som gjøres internasjonalt, nasjonalt og lokalt understrekes i meldingen. Det pekes på at forslagene i meldingen bygger på erfaringer fra mange års flyktningarbeid og på en rekke utredninger, rapporter, evalueringer osv.

       Det presiseres i meldingen at perspektivet i den delen av meldingen som gjelder flyktningpolitikkens nasjonale dimensjon hovedsakelig er avgrenset til nyankomne asylsøkere og flyktninger, samt tilbakevendingsspørsmålet.

       Meldingen gir en oversikt over samlet innvandring og sammensetningen og omfanget av flyktningmottaket. De viktigste gruppene som får mulighet til varig opphold i Norge, er familiemedlemmer til herboende, personer som får beskyttelse eller opphold av andre humanitære grunner (overføringsflyktning, tidligere asylsøker) og arbeidssøkere som det er behov for i landet. Nettoinnvandringen av utenlandske borgere til Norge har det siste tiåret variert fra noen få tusen til 14-15.000 i årene 1987 og 1988, da det kom mange asylsøkere. I 1993, da tallet på asylsøkere nådde en ny topp, var det en nettoinnvandring på ca 12.000 utenlandske borgere til Norge.

       De siste fem årene har personer fra deler av det tidligere Jugoslavia, fra Sri Lanka, Somalia, Iran, Irak og Vietnam vært de største gruppene, som etter behandling av asylsøknad eller som overføringsflyktninger, har fått opphold og beskyttelse i Norge. Den tidligere overvekten av enslige menn ble endret i 1991-93 fordi det blant bosniere og kosovoalbanere har kommet mange kvinner og barn. Få personer med flyktningbakgrunn har vendt tilbake til hjemlandet med eller uten offentlig støtte, delvis med unntak av chilenere.

       I meldingen beskrives overordnete målsettinger om begrenset og kontrollert innvandring og de spesielle vilkår som gjelder for å få opphold på grunnlag av behov for beskyttelse, familietilknytning eller arbeidsforhold. Det gjøres relativt detaljert rede for gjeldende regelverk og praksis mht. behandlingen av asylsøknader. Videre beskrives virkningen av de tre typer utfall behandlingen av asylsøknader kan få: asyl, opphold på humanitært grunnlag eller avslag. Gjeldende ordning for kollektiv beskyttelse, som omfatter personer fra Bosnia-Hercegovina, omtales også. Se for øvrig neste kapittel.

       Det gis også i meldingen en framstilling av overordnete mål og prinsipper for arbeidet med sikte på reell likestilling mellom innvandrere, inkludert flyktninger, og befolkningen for øvrig. Prioriteringen av aktiv innsats mot alle former for rasisme og etnisk diskriminering framheves.

1.6 Beskyttelse

       Meldingen har som utgangspunkt at det til tross for økt satsing på forebyggende tiltak og hjelp til flere i nærområdene, fortsatt vil være behov for beskyttelse i Norge på grunn av nye krigs- og konfliktsituasjoner, og ikke alle flyktninger kan oppnå nødvendig beskyttelse i hjemlandet eller regionen.

       Flyktningkonvensjonene og utlendingsloven er innrettet på å gi beskyttelse til enkeltpersoner. Vurderingen av beskyttelsesbehovet gjøres på et individuelt grunnlag. I lov- og regelverket finnes det allerede fleksible muligheter for å gi ulike former for midlertidig opphold og beskyttelse, dersom dette anses hensiktsmessig. Men i forbindelse med masseflukten fra krigen i Bosnia-Hercegovina ble nåværende individuelle ordninger vurdert som lite egnet. Det skyldtes bl.a. at en individuell asylvurdering var vanskelig pga det store og raskt økende antall mennesker på flukt. Problemet er løst ved at personer fra Bosnia-Hercegovina har fått midlertidig arbeids- eller oppholdstillatelse etter en gruppevurdering, dvs. kollektiv beskyttelse.

       Regjeringen foreslår å innføre kollektiv beskyttelse som et nytt instrument i norsk flyktningpolitikk, i tillegg til nåværende ordninger med asyl og opphold på humanitært grunnlag etter en individuell vurdering. En proposisjon om midlertidig lov om arbeids- eller oppholdstillatelse for personer fra Bosnia-Hercegovina, Ot.prp. nr. 22 (1994-1995) , ble fremmet samtidig med denne meldingen. Regjeringen foreslår at ordningen med kollektiv beskyttelse reguleres i form av generelle regler i utlendingsloven, slik at det ikke må foreslås særlover i hvert enkelt tilfelle, jf. ovennevnte forslag om midlertidig lov.

       I meldingen her drøftes ulike spørsmål som må avklares i forbindelse med forslaget om å innføre kollektiv beskyttelse. Det gjelder bl.a. forholdet til asyl og asylprosedyren i norsk rett, inkludert hensynet til internasjonale forpliktelser; rettigheter til utlendingsloven ved kollektiv beskyttelse; overgang til tillatelser som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse og behandling av eventuelle asylsøknader; opphør av beskyttelse; kollektiv beskyttelse i andre vestlige land. Hvordan kollektiv beskyttelse kan innføres i norsk rett drøftes også, bl.a. med henvisning til den framlagte proposisjonen.

       Ordningen med kollektiv beskyttelse gir anledning til å gi midlertidig arbeids- eller oppholdstillatelse på kollektivt grunnlag i situasjoner med masseflukt fra et land der forholdene er slik at krigshandlinger og massiv voldsbruk utgjør en trussel mot alle innbyggerne eller mot bestemte grupper. En eventuell asylsøknad foreslås stillet i bero i inntil tre år fra det tidspunkt det innvilges en midlertidig arbeids- eller oppholdstillatelse. Forslaget om kollektiv beskyttelse er i overensstemmelse med UNHCRs anbefalinger.

       Forslaget innebærer at Regjeringen i samråd med UNHCR og andre berørte land vil ta stilling til om det foreligger en situasjon i et område eller for en gruppe som er slik at ordningen med kollektiv beskyttelse skal tas i bruk. Tilsvarende vil det bli tatt stilling til hvorvidt situasjonen i hjemlandet er endret på en slik måte at tilbakevending i trygghet er mulig.

       Det foreslås en videreføring av ordningen med at de som innvilges opphold i Norge på grunn av behov for beskyttelse, gis adgang til å arbeide, uavhengig av om tillatelsen gis på individuelt eller kollektivt grunnlag.

       Departementet viser til at retten til familiegjenforening er tilfredsstillende dekket innenfor dagens hovedregler og praksis. Det bør fortsatt kunne gjøres unntak fra hovedreglene, bl.a. når det gjelder krav til herboendes forsørgerevne, slik det allerede er åpnet for i massefluktsituasjoner eller når andre sterke menneskelige hensyn taler for det. I forbindelse med overføringsflyktninger ved masseflukt vil det bli satset på at man i samarbeid med UNHCR tar imot familier mest mulig samlet.

       Etter en avveining av ulike hensyn foreslås det at beskyttelsesbehovet i første omgang legges til grunn for oppholdet de tre første årene etter at det første gang er gitt tillatelse på kollektivt grunnlag. I disse tre årene gis det en arbeids- eller oppholdstillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse. Etter tre år kan de som gis beskyttelse på kollektivt grunnlag innvilges en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, dersom tilbakevending ikke er mulig. Også denne tillatelsen gis på kollektivt grunnlag. Er tilbakevending fortsatt ikke mulig etter ett år med slik tillatelse, kan det innvilges bosettingstillatelse.

       I en situasjon der personer som har hatt kollektiv beskyttelse kan vende hjem i trygghet før det er gått tre år, vil mange ønske å gjøre dette uten å få behandlet en asylsøknad først. Det foreslås at søknader som er stilt i bero, uttrykkelig må fastholdes for å bli behandlet. Dette må det gis informasjon om. Etter tre år med kollektiv beskyttelse i Norge, vil alle som ønsker det ha rett til individuell behandling av en asylsøknad, uavhengig av hvordan norske myndigheter vurderer forholdene i hjemlandet.

1.7 Overføringsflyktninger og kvoter

       Overføringsflyktninger kommer til Norge som del av en kvoteordning. Denne innebærer at Stortinget årlig i forbindelse med budsjettbehandlingen bevilger midler for mottak av et antall overføringsflyktninger. Disse tas i hovedsak ut i samarbeid med UNHCR. Etter ønske fra UNHCR er kvoten fra 1992 gjort mer fleksibel i et treårs perspektiv. For perioden 1995-97 er det foreslått mottak av totalt 3.000 overføringsflyktninger til Norge.

       Kvoteordningen omtales nærmere i meldingen. Det tas opp aktuelle problemstillinger i tilknytning til uttak og mottak av overføringsflyktninger. Her framgår det av meldingen at det ikke er aktuelt med en direkte kobling mellom kvotestørrelse og antall asylsøkere. I samband med anmodninger fra UNHCR om byrdefordeling i en massefluktsituasjon, kan det imidlertid være aktuelt å ta imot flere overføringsflyktninger. Ved slike uttak må omfanget av asylsøkertilstrømningen også tas med i vurderingen. Overføringsflyktninger kan tas imot både for varig gjenbosetting og for kollektiv beskyttelse. Meldingen påpeker at det er nødvendig å se ressursbruken ved mottaket av de ulike typene overføringsflyktninger i sammenheng.

       Det foreslås i meldingen at den praksis som i dag gjelder for bosniere, også skal følges i andre kvoteuttak i massefluktsituasjoner. Dette innebærer at alle voksne personer som det er ønskelig at Norge skal ta imot, regnes med i kvoten. I typiske massefluktsituasjoner vil som regel alle berørte ha behov for beskyttelse. Det er derfor ikke grunnlag for å holde familiemedlemmer utenfor en eventuell kvote.

       I meldingen understrekes det at fleksibilitet i kvoteuttaket er viktig. Det medfører bl.a. at man i statlig og kommunal planlegging må ta hensyn til at det kan oppstå akutte behov for å ta imot nye grupper og nasjonaliteter.

       Problemstillinger knyttet til alternativ prioritering av de ressurser som gjenbosetting i Norge via kvoten innebærer, bør ifølge meldingen utredes og vurderes nærmere i samråd med andre nordiske land og med UNHCR.

1.8 Mottak og bosetting

       Mottak av asylsøkere og flyktninger og bosetting av personer med asyl eller opphold på humanitært grunnlag er basert på en arbeidsdeling mellom stat og kommune som det er gjort nærmere rede for i St.meld. nr. 61 (1989-1990). Personer som søker asyl i Norge skal oppholde seg i statlige mottak inntil asylsøknaden er behandlet eller det er gitt kollektiv beskyttelse. Alle som gis opphold, skal bosettes i kommunene. Overføringsflyktninger og familiegjenforente bosettes normalt direkte. I meldingen gjøres det nærmere rede for hvordan statlige mottak er organisert, hva som er de sentrale prinsippene for bosettingsarbeidet og for tiltak, og rettigheter og plikter på viktige områder som bolig, opplæring og utdanning, arbeid, trygd, sosiale tjenester og helse.

       Meldingen har som utgangspunkt at en flyktningpolitikk som tilsier at tilbakevending er en positiv mulighet, må legge større vekt på tiltak med et tilbakevendingsperspektiv. Situasjonen i hjemlandet kan imidlertid forbli uholdbar svært lenge, slik at en rask tilbakevending ikke blir mulig. En sentral utfordring på de områdene som drøftes i meldingen, er hvordan man kan utvikle tiltak som kombinerer hensynet til videre opphold og til eventuell tilbakevending. Meldingen viser til at erfaring tilsier at de som mestrer eksiltilværelsen, ofte har bedre forutsetninger for å klare omstillingen ved gjenetablering i hjemlandet. De forslag som fremmes i meldingen på dette området bygger på at det ikke bør være noen motsetning mellom tiltak med sikte på et aktivt, selvhjulpent liv i Norge, og tiltak rettet mot tilbakevending, deltakelse i gjenoppbygging m.v. Slike vurderinger har også funnet støtte hos UNHCR.

       Departementet går inn for at det legges opp til løsninger som kan bidra til at den enkelte i størst mulig utstrekning tar ansvar for sin egen livssituasjon og så raskt som mulig får anledning til å forsørge seg selv og sin familie. Siktemålet er å utvikle en politikk som både legger til rette for deltakelse på alle plan i det norske samfunnet og for tilbakevending i trygghet når det blir mulig.

       Videre anbefaler departementet at det generelt bygges på dagens løsninger for mottak, bosetting, rettigheter og plikter, i forhold til personer som etter en individuell eller kollektiv vurdering får beskyttelse.

       Staten vil fortsatt være ansvarlig for etablering og finansiering av statlige mottak for asylsøkere og flyktninger, og for å lage rammer for tiltak og tilbud i disse. Driften av mottakene vil som før baseres på avtaler med kommuner, frivillige organisasjoner og private. Bosetting i en kommune bør normalt skje innen 6 måneder etter at tillatelse til opphold er innvilget. Grunnprinsippene i dagens overførings- og finansieringsordninger foreslås videreført.

       Departementet mener det er hensiktsmessig å videreføre dagens fleksible mottakssystem, som lett kan tilpasses den aktuelle flyktningsituasjonen man står overfor. Behovet for spesiell tilrettelegging av mottakstilbudet for barn og unge, inkludert enslige mindreårige, og for kvinner, understrekes. Det tas sikte på å utvikle driftsmodeller for de statlige mottakene som i større grad bygger på at beboerne selv tar ansvar for driften av og aktiviteten i mottakene.

       Det framheves i meldingen at kommuner over hele landet må være med å ta ansvar for det innenlandske flyktningarbeidet. En konsentrasjon av mottak og bosetting i de store byene bør unngås, slik at dette ikke bidrar til å forsterke opphopningen av dårlige levekår og boforhold i enkelte utsatte storbyområder. Det vises til St.meld. nr. 14 (1994-1995) Om levekår og boforhold i storbyene.

       Departementet peker på at arbeidet med å dekke flyktningers boligbehov må bygge på eksisterende ansvarsfordeling mellom stat og kommune, dvs. at staten legger virkemidler til rette, mens kommunene har ansvaret for de praktiske løsningene. Husbankens finansieringsordninger, det statlige integreringstilskuddet, samarbeidet mellom ulike instanser og fleksibel bruk av lokale muligheter gir gode forutsetninger for å framskaffe de nødvendige boligløsninger for flyktninger m.fl. ved bosetting i kommunene.

       I meldingen vises det til at undervisnings- og opplæringstiltak er en prioritert oppgave i tilretteleggingen for nyankomne flyktninger. Kunnskaper i norsk språk og om det norske samfunnet er viktig, uavhengig av tidsperspektiv på oppholdet. Opplæringstilbudet for fremmedspråklige vil bli vurdert på bakgrunn av erfaringer med dagens ordninger.

       Flyktninger og innvandrere har de samme rettigheter i forhold til arbeidsmarkedsetaten som norske borgere. Flyktningers og andre vanskeligstilte gruppers behov på arbeidsmarkedet skal som hovedprinsipp møtes innenfor rammen av den generelle politikken på området. I tillegg til dette kommer spesielt tilrettelagte arbeidsmarkedstiltak.

       Handlingsplan for bedre bruk av innvandrernes kompetanse ble godkjent av Regjeringen i 1993. Den skal bidra til mer effektiv og samordnet statlig innsats for å sikre en bedre bruk av innvandreres og flyktningers medbrakte utdanning og arbeidserfaring. Handlingsplanen vil bli aktivt fulgt opp i årene som kommer. Dessuten er det igangsatt et arbeid for å vurdere hvordan man kan møte behovene til innvandrere med mangelfull utdanning og lite relevant yrkeserfaring fra hjemlandet.

       Departementet viser til at det er lite ønskelig at personer som er avhengige av sosialhjelp og har et tilrettelagt tilbud i bostedskommunen, flytter til storbyer uten å ha mulighet til å klare seg på egenhånd. Myndighetene vil følge med i utviklingen og vurdere om det er behov for andre virkemidler enn forskriftsendring til lov om sosiale tjenester for å kunne begrense slik flytting. Det understrekes imidlertid at det er viktig at de virkemidler som anvendes ikke fører til urimelig forskjellsbehandling av flyktninger og innvandrere, og at barns behov blir tillagt tilstrekkelig vekt.

       Også helsetilbudet til personer som får beskyttelse må ifølge meldingen i hovedsak baseres på de ordinære offentlige ordningene. Behandlingen bør i størst mulig grad skje i nærheten av vedkommendes oppholdssted her i landet. Men det kan noen ganger være behov for særskilt tilpassete tilbud og for økt kompetanse i forhold til de helseproblemer flyktninger og innvandrere har. Spesielt gjelder dette for barn, kvinner og torturofre.

1.9 Tilbakevending

       UNHCR anser at den beste varige løsningen på en flyktningtilværelse er at flyktninger kan vende tilbake til sine hjemland i trygghet og verdighet. I tråd med dette vil Regjeringen som ledd i en helhetlig flyktningpolitisk satse på å legge til rette for en slik tilbakevending når forholdene i hjemlandet ligger til rette for det.

       Meldingen viser til at Norge i flere år har hatt en statlig støtteordning for flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag som ønsker å vende tilbake til hjemlandet. Ordningen består av to elementer: individuelle ytelser og bistand til hjemlandet. Der det er aktuelt at større grupper reiser til hjemlandet, kan det innenfor bistandsrammen avsettes midler til gjenoppbyggings- og utviklingsrettete tiltak. Den konkrete utformingen av tiltak skal gjøres i samråd med hjemlandets myndigheter. Bruk av midler fra bistandsbudsjettet må følge de generelle bistandspolitiske retningslinjene.

       Økt satsing på tilbakevending innebærer at flyktningpolitiske tiltak i Norge i større grad bør planlegges i et tilbakevendingsperspektiv. Informasjon om tilbakevendingsprogrammet bør inngå i alle ledd i det innenlandske flyktningarbeidet. Her vil kommunene ha en viktig rolle. Det er viktig at personene dette gjelder er mentalt forberedt på den nye tilværelsen i hjemlandet. Derfor understrekes det i meldingen at personer som er aktuelle for tilbakevending, må få mest mulig fullstendige opplysninger om situasjonen i hjemlandet, slik at de på forhånd kan danne seg et realistisk bilde av situasjonen der.

       Videre legger departementet vekt på at det fortsatt må satses på utstrakt samarbeid med internasjonale og nasjonale frivillige organisasjoner og lokale myndigheter i arbeidet med å få til en vellykket tilbakevending.

1.10 Effektiv ressursbruk

       Det har i løpet av de seinere årene vært gjennomført et betydelig arbeid med sikte på å bedre økonomistyringen og utnytte de samlete ressursene på innvandrings- og flyktningfeltet best mulig. Nivået på ressursbruken innenlands på innvandringsfeltet er i stor grad avhengig av hvor mange asylsøkere og overføringsflyktninger som kommer, og av antall familiegjenforeninger med personer som har fått beskyttelse. Videre er situasjonen på arbeidsmarkedet av stor betydning for mulighetene for å oppnå økonomisk selvhjulpenhet.

       Innenfor ansvarsområdene til Kommunal- og arbeidsdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Justisdepartementet er det for 1994 totalt budsjettert med i underkant av 4,2 mrd. NOK i utgifter knyttet til asylsøkere, flyktninger og innvandrere. I tillegg kommer utgifter over Sosial- og helsedepartementet og Folketrygdens budsjett. I en vurdering av ressursbruken innenlands på innvandringsfeltet må det også tas hensyn til at flyktninger og innvandrere bidrar til verdiskapning i Norge. En ensidig fokusering på utgifter vil føre til at de samfunnsmessige utgiftene til dette området overvurderes.

       Det alt vesentligste av ressursene som benyttes innenlands går til det statlige mottaksapparatet for asylsøkere og flyktninger, integreringstilskudd til kommunene for bosatte flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, tilskudd til språkopplæring for fremmedspråklige i norsk og morsmål, samt arbeidsmarkedstiltak.

       Det norske bistandsbudsjettet for 1993 beløp seg til ca 7,2 mrd. NOK. Av dette ble i overkant av 1,2 mrd. NOK anvendt til å avhjelpe flyktningsituasjoner i verden. Dette skjer bl.a. i form av at Norge yter store økonomiske bidrag til FNs arbeid for flyktninger og til norske frivillige organisasjoners omfattende internasjonale innsats på flyktningfeltet.

       I meldingen pekes det på at det i dagens situasjon er lite sannsynlig at Norges internasjonale innsats på flyktningfeltet kan styrkes, uten at det først skjer en tilsvarende reduksjon i ressursforbruket innenlands. Det understrekes at det, med unntak av en situasjon med akutt massetilstrømming, ikke er aktuelt med en senking av ytelses- og standardnivået for dem som tas imot og eventuelt bosettes her, utover effektivisering og forbedringer av eksisterende ordninger.

1.11 Enkelte administrative spørsmål på utlendingsfeltet

       Departementet viser til at erfaringene med den eksisterende ordningen med utlendingsattacheer er positive, spesielt i forhold til asylsaksbehandlingen og utlendingskontroll. Attacheenes arbeidsområde framover bør ses i lys av utviklingen i forskjellige deler av verden. Ordningen bør være fleksibel og kunne endres etter behov.

       En utvalgsrapport om klagebehandlingen i utlendingssaker er omtalt i meldingen. Her drøftes bl.a. innføring av en uavhengig klagenemnd. Et eventuelt forslag om å opprette en nemnd for klagebehandling vil bli lagt fram for Stortinget.

1.12 Kunnskapsgrunnlaget for flyktningpolitikken

       I meldingen viser departementet til at forskningsfeltet internasjonal migrasjon og etniske relasjoner er vidt og tverrvitenskapelig. Det er en viktig oppgave for forskningen å forstå gråsoner mellom flyktningstrømmer og andre former for migrasjon. Forskningen hittil har hovedsakelig fokusert på virkninger av migrasjon. Faktorer som fremmer eller hindrer migrasjon er i mindre grad belyst.

       Meldingen gjør rede for sentrale forskningstema, aktiviteter og prosjekter i regi av ulike internasjonale organer og institusjoner.

       Meldingen anbefaler at resultater fra norsk og internasjonal forsknings- og utviklingsvirksomhet må benyttes i det videre arbeid med flyktning- og innvandringsspørsmål. Det pekes på at det både i Norge og internasjonalt fortsatt er et stort behov for mer grunnleggende og anvendt samfunnsvitenskapelig forskning om internasjonal migrasjon og etniske relasjoner. I et kortsiktig perspektiv er det særlig behov for kunnskap om årsaker, sammenhenger, konsekvenser og forebygging av uønsket migrasjon, herunder flyktningstrømmer. Videre understrekes det at migrasjons- og flyktningpolitikkens virkninger også må trekkes inn. Det må sikres at nye prosjekter, som initieres av internasjonale organisasjoner eller av det enkelte land, bygger på tidligere kunnskap - internasjonalt og nasjonalt.

       Departementet peker på at en dreining av flyktningpolitikken i tråd med forslagene i meldingen må evalueres løpende.

       Departementet viser til at det i 1995 starter et sammenliknende nordisk prosjekt om mottak av flyktninger i et tilbakevendingsperspektiv. Hensikten er å dokumentere virkningene av de ulike nordiske « modellene » for mottak av bosniske flyktninger. Dette vil være av stor interesse også for land utenfor Norden.

       Videre mener departementet at hensiktsmessige former for å støtte utviklingen av kommunalt flyktningarbeid bør videreføres.

       Departementet anbefaler også at det utredes hvordan samarbeidet om å framskaffe den dokumentasjon som er grunnlaget for vurderinger av beskyttelsesbehov eventuelt kan forbedres.