3. Det internasjonale valutafondet (imf) - Funksjoner og oppgaver
3.1 Sammendrag
3.1.1 Generelt om IMFs rolle
Det internasjonale valutafondet (IMF) har i henhold til sine statutter (Article of Agreement) som formål å fremme samarbeidet om internasjonale valutaspørsmål, arbeide for stabile valutaforhold og medvirke til å fremme internasjonal handel, effektiv ressursutnyttelse og stabil økonomisk vekst. Et tilbakeblikk på de første 50 årene og utsiktene for fremtiden er gitt i boks 3.1.
Fondet har tre viktige oppgaver - overvåking, finansiering og teknisk assistanse:
| - | Medlemslandene har forpliktet seg til å følge visse retningslinjer i utformingen av sin økonomiske politikk. De skal bl.a. unngå bruk av virkemidler som gir et urimelig konkurransefortrinn eller som utsetter nødvendig omstilling i økonomien med sikte på å oppnå balanse i utenriksøkonomien. Eksempler kan være konkurrerende devalueringer eller innføring av nye handelsrestriksjoner. Medlemslandene forplikter seg til å samarbeide med IMF. Dette skjer på grunnlag av dokumentasjon og analyser fremlagt av IMFs stab. Ifølge IMFs statutter er det enkelte medlemmet pålagt en betydelig informasjonsplikt om økonomiske spørsmål. Denne informasjonen danner grunnlaget for det overvåkningssystemet som er fastsatt i avtalen og som gir IMF fullmakt til å gjennomføre regelmessige konsultasjoner med alle medlemmene der tilrådninger om politikkutformingen gis. I tillegg til diskusjoner med de enkelte medlemsland, utarbeides regelmessige oversikter og analyser av utviklingen i verdensøkonomien. Disse danner et grunnlag for koordineringen av den økonomiske politikken i medlemslandene. Overvåkningen av medlemslandene er nærmere omtalt i avsnitt 3.2. |
| - | IMF har som et viktig virkemiddel muligheten til å stille finansielle ressurser til rådighet for medlemsland som får betalingsbalanseproblemer. Det finansielle ressursgrunnlaget for denne virksomheten er medlemslandenes kvoter. Kvotene bestemmer hvor mye valuta et land i gitte situasjoner er forpliktet til å stille til disposisjon for IMF, og også for hvor mye støtte det kan få når den økonomiske situasjonen krever det. IMFs finansieringsordninger er omtalt i boks. 3.3. I situasjoner som kan innebære en risiko for stabiliteten i det globale monetære systemet, kan IMFs styre benytte seg av unntaksreglene for å kunne yte finansiering utover de normale utlånsgrenser. IMF vil i en slik situasjon fylle rollen som « lender of last resort ». |
| - | IMF kan også yte teknisk assistanse til medlemslandene. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 3.4. |
For tiden er 179 land medlemmer av IMF.
3.1.2 IMFs overvåkingsoppgaver
Overvåkningen av medlemslandenes økonomiske politikk er blant de viktigste oppgavene for IMF. IMF søker å løse denne oppgaven ved å foreta analyser av økonomiske og finansielle forhold i medlemslandene, ved selv å være et samarbeidsorgan i slike spørsmål og ved å søke å fremme en økonomisk politikk som bidrar til balansert vekst i verdensøkonomien. IMF har en nøkkelrolle når det gjelder å påse at medlemmene følger de ovennevnte aksepterte spilleregler i disse spørsmål.
IMF anvender flere virkemidler i sin overvåking. Disse kan deles i to hovedgrupper, den multilaterale og den bilaterale overvåkning.
Den faktiske veksten i og internasjonliseringen av kapitalmarkedene de senere år har medført at makroøkonomiske ubalanser og manglende samsvar mellom valutakursutviklingen og utviklingen i de viktigste makroøkonomiske størrelsene raskere slår ut i mer omfattende kapitalbevegelser. Det er derfor et ønske at IMFs overvåkingsvirksomhet styrkes.
Det er i meldingen redegjort nærmere om IMFs overvåking.
3.1.3 Kondisjonalitet og IMFs utlånsvirksomhet
Land som ønsker å trekke på Fondets ressurser, vanligvis pga. en ubalanse i utenriksøkonomien, må samarbeide med IMF om utarbeidelsen av et forpliktende program med konkrete økonomisk-politiske tiltak for å fjerne eller vesentlig redusere ubalansen. De forpliktelser landet påtar seg omtales gjerne som IMFs kondisjonalitet. Formålet med kondisjonalitet er å sikre en økonomisk tilpasning i landet og at bruken av IMFs ressurser blir midlertidige.
IMFs kondisjonalitet vil være avhengig både av årsaken til og omfanget av ubalansen i landets økonomi, samt av hvilke finansielle ressurser som er tilgjengelige fra Fondet selv og hvilke andre finansielle ressurser som kan påregnes. Erfaringene viser at et tillitvekkende program vil kunne bidra til at landet mottar finansiering fra offentlige kilder og/eller privat kapitalinngang i tillegg til de lån Fondet yter.
Det har i løpet av det siste tiåret skjedd en betydelig endring i sammensetningen av de betingelser som stilles i et IMF-program. Mens hovedvekten for 10-15 år siden ble lagt på etterspørselsregulerende tiltak, legges det i dag stor vekt på strukturtiltak som bidrar til at tilgjengelige ressurser anvendes mest mulig effektivt. Strukturtiltak gir normalt ikke like raske betalingsbalanseeffekter som etterspørselsregulerende tiltak, men bidrar til å bedre grunnlaget for en mer varig vekst. Ett av de spørsmål som kan vurderes, er om IMFs lån til de fattigste landene har tilstrekkelig lang løpetid til å ivareta de strukturelle hensyn. Kritikere har ofte hevdet at IMFs programmer særlig rammer de fattigste. IMF har ikke akseptert at programmene vanligvis har hatt slike uheldige konsekvenser, men har likevel i flere tilfeller inkludert analyser av slike effekter i forbindelse med utformingen av programmene. Det legges nå vesentlig vekt på å utforme et målrettet sosialt sikkerhetsnett slik at de mest utsatte befolkningsgrupper kan skjermes fra unødig store omstillinger.
Siden 1979 har IMF foretatt ti studier av erfaringene med IMF-programmer. Den siste ble foretatt i 1994, hvor man gjennomgikk utviklingen i de land som hadde benyttet de øvre transjene av « Stand By »-ordningen og EFF-ordningen i perioden 1988-91. (Se boks 3.3 for oversikt over IMFs finansieringsordninger.) Studiene viser at en politikk som har følgende hovedelementer gir de beste resultatene over tid:
| - | Ettersom mange av problemlandene sliter med store offentlige budsjettunderskudd, må finanspolitikken strammes til. Det er som regel nødvendig å øke de offentlige inntektene gjennom mer effektiv inndriving av skatter og avgifter. I tillegg må bruken av offentlige midler effektiviseres og gjøres mer målrettet. |
| - | Innenfor budsjettrammene er det ønskelig å vri ressursbruken mot offentlige investeringer i infrastruktur, menneskelig kapital og beskyttelse av miljøet. |
| - | En omlegging av finanspolitikken må videre følges opp av en pengepolitikk rettet inn på å få bukt med inflasjonen. Omleggingen av finans- og pengepolitikken er nødvendig for å styrke sparingen og for å tiltrekke investeringer og annen privat kapital fra utlandet. Slike tiltak vil også bedre utenriksøkonomien og avhjelpe gjeldsproblemene i de land som sliter med slike problemer. |
| - | Omleggingen av den makroøkonomiske politikken bør videre suppleres med et åpent handels- og valutaregime for å høste fordelene ved internasjonal handel. |
| - | Det bør også gjennomføres strukturtiltak som leder til en mer effektiv ressursutnytting gjennom forutsigbare rammebetingelser for privat næringsliv, effektiv konkurranse og markedsbaserte priser. |
Mange land kan vise til en klart bedre utvikling på områder som økonomisk vekst, sysselsetting, inflasjon og betalingsbalanse som følge av en omlegging av politikken i tråd med disse hovedelementene. I flere tilfeller har det imidlertid vært vanskelig å fastholde et slikt opplegg over en lengre periode, noe som har svekket resultatene.
Politikkomlegging i ovennevnte retning har gitt økt troverdighet til landenes økonomiske politikk og utvikling. I en rekke utviklingsland er således betalingsbalansebildet radikalt endret ved at kapitalflukten er erstattet med kapitalinngang. Erfaringene fra flere land i Latin-Amerika er gode i så måte. For Afrika er det tegn på at en slik tillitskapende politikk gjennomgående bidrar til økte bistandsoverføringer. I noen tilfeller har land med problemer fått økt bistand fra industriland av humanitære og andre grunner selv om en nødvendig omlegging av politikken uteblir. I disse tilfellene har de underliggende fremskrittene ofte vært små.
I Afrika og i noen grad i de tidligere planøkonomiene har problemenes omfang og natur gjort det nødvendig å legge an en lang tidshorisont for den økonomiske tilpasningen. Samtidig er det behov for et sterkt innslag av teknisk assistanse der oppbygging av institusjoner står sentralt. Afrikanske land som har benyttet seg av ESAF-ordningen, som ble etablert for å understøtte nødvendig økonomisk tilpasning i de fattigste landene, har hatt en sterkere vekst enn andre land i regionen. Ghana og Uganda har benyttet seg av ESAF-ordningen og begge land har opplevd en sterk økonomisk vekst de siste årene.
På bakgrunn av de gode erfaringene som er høstet med tilpasningsprogrammene har den nordisk-baltiske valgkrets lagt vekt på at IMFs tilpasningsprogrammer gjennomføres etter planene. Sterk kondisjonalitet er viktig for å sikre tilbakebetalingsevnen til mottakerlandet. Gode tilpasningsprogrammer har vist seg å bidra til økt kapitalinngang til landet fra private og offentlige kilder.
Ved utgangen av 1994 utgjorde Fondets utestående lån 30,2 mrd. SDR (om lag 300 mrd. kroner). Det er i meldingen redegjort nærmere for fordelingen av utlån på de ulike låneordninger.
3.1.4 Teknisk assistanse
Teknisk assistanse til oppbygging av et institusjonelt apparat som bedrer landenes grunnlag for å gjennomføre den økonomiske politikken på en tilfredsstillende måte, er i de senere år blitt en opprioritert oppgave for IMF. Assistansen tar i første rekke sikte på å lette omstillingsprosessen i utviklingslandene og i de tidligere planøkonomiene.
Også enkelte industriland mottar teknisk assistanse ved at IMF fungerer som en faglig diskusjonspartner.
3.2 Komiteens merknader
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til merknader fra disse medlemmer under kapitel 1.2 i denne innstilling. Disse medlemmer viser i den forbindelse til kritikken av Pengefondets kondisjonalitet, dvs. de krav Pengefondet stiller for å innvilge lån.
Disse medlemmer understreker den betydning Pengefondet kan og bør ha i å bidra til inntektsutjevning, støtte til demokratiseringen av utviklingslandene og internasjonal økonomisk stabilitet. Disse målsettingene er ikke oppfylt med de krav Pengefondet stiller til låntakerlandenes strukturpolitikk. Disse medlemmer mener at erfaringene med stadig tiltakende ustabilitet og spekulasjon på de internasjonale verdipapirmarkedene tilsier at Pengefondet, av hensyn til låntakerlandenes økonomi og velferd, burde vektlegge andre forhold enn en sterkest mulig integrasjon i ustabile verdipapirmarkeder.