4.1 Praktisering av bestemmelser vedrørende anskaffelser til Forsvaret (BAF) - bruk av innkjøpsformer m.v.

       I antegnelsen til statsregnskapet, jf Dok.nr.1 (1991-1992), tok Riksrevisjonen opp praktiseringen av Bestemmelser vedrørende anskaffelser til Forsvaret (BAF) (Forsvarets regelverk for innkjøpsvirksomheten). Bestemmelsene bygger på prinsippet om størst mulig fri og åpen konkurranse. De tre innkjøpsformene som kan benyttes, er anbudskjøp, kjøp etter forhandling og direkte kjøp.

       Innkjøp skal foretas etter anbud med mindre særlige grunner skulle tilsi at andre innkjøpsformer må benyttes. Anbudskjøp er underlagt strenge formelle vilkår for å sikre fri og åpen konkurranse. Vilkårene for kjøpet - unntatt pris - er i hovedsak forhåndsbestemt. Kjøp etter forhandling vil omfatte flere forhold enn prisen, f.eks. når tekniske løsninger blir å vurdere mot hverandre i forhold til tilbudte priser. Direkte kjøp vil si at anskaffelse skjer ut fra visse forutsetninger uten at det er innhentet konkurrerende tilbud.

       En undersøkelse Riksrevisjonen foretok av innkjøpspraksis i 1987-88, viste at kjøp etter anbud praktisk talt ikke forekom. Anskaffelsessaken ble ikke tilstrekkelig dokumentert ved anbudsprotokoll. I tilfeller med ingen eller liten konkurranse ble pris- og kostnadsanalyser bare brukt i begrenset utstrekning.

       Ved en ny undersøkelse av innkjøpspraksis i 1990 konstaterte Riksrevisjonen at anbudskjøp fortsatt ble benyttet i liten grad. Offentlig kunngjøring av innkjøp skjedde i relativt liten grad. Anbudsprotokoll ble lite anvendt. Denne undersøkelsen lå til grunn for en ny antegnelse til statsregnskapet for 1990. Departementet så det som sterkt beklagelig at det fremdeles var enkelte kritikkverdige forhold og redegjorde for iverksatte tiltak.

       Ved Stortingets behandling av antegnelsen, ble det understreket at den innkjøpspraksis Riksrevisjonen hadde avdekket, var lite tilfredsstillende i forhold til departementets egen understreking av behovet for en fri, åpen og rettferdig konkurranse. Unnlatelse av å føre anbudsprotokoll vanskeliggjør innsyn og kontroll av valgte innkjøpsformer. En slik praksis er egnet til å svekke tilliten til at konkurranser på like vilkår faktisk skjer. Stortinget vedtok å be Regjeringen legge frem en melding om Forsvarets innkjøpsvirksomhet.

       St.meld. nr. 17 (1992-1993) ble lagt frem for Stortinget i januar 1993. Meldingen omhandler foruten Forsvarets materiellanskaffelsesvirksomhet generelt også styringen av Forsvarets investeringsprosjekter og presentasjonen av materiellinvesteringsprosjekter for Stortinget.

       Forsvarsdepartementet beskriver i meldingen en rekke tiltak som skal gi en bedre gjennomføring av anskaffelsesvirksomheten. Ved Stortingets behandling av meldingen, ble det understreket at med det omfang materiellanskaffelsene har og vil få, vil det bli viktigere enn noen gang at Forsvarets anskaffelsesvirksomhet og prosjektstyring skjer på en betryggende måte med en samfunnsmessig fornuftig ressursforvaltning. Det ble presisert at det skal tilstrebes å legge forholdene til rette for anbudskonkurranse i så stor grad som mulig. Stortinget forutsatte at Forsvarsdepartementet drøftet nødvendige endringer av teksten i BAF med Riksrevisjonen.

       Riksrevisjonen har drøftet enkelte endringer av formuleringer i BAF med Forsvarsdepartementet. Drøftingene førte til at flere formuleringer ble endret. Gjennom St.meld. nr. 17 (1992-1993) og behandlingen av den har Riksrevisjonen fått ytterligere grunnlag for sin oppfølging av anskaffelsesvirksomheten i Forsvaret.

       Departementet uttaler i brev av 14. november 1994 at reglene om anbudskjøp i BAF er blitt mer i samsvar med REFSA (Regelbok for Statens anskaffelsesvirksomhet m.v.). De tre typer kjøp har i 1993-94 vært benyttet i samme omfang som beskrevet i St.meld. nr. 17 (1992-1993).

       Saken står fortsatt til observasjon.

4.1.1 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, deler Riksrevisjonens oppfatning av at anskaffelsesvirksomheten i Forsvaret har et så stort omfang at det er særlig viktig at alle anskaffelser skjer under betryggende former og at anbudskonkurranse anvendes i størst mulig grad. Stortinget har også tidligere slått dette fast. Når departementet i brev av 14. november 1994 til Riksrevisjonen uttaler at reglene om anbudskjøp i BAF (Bestemmelser vedrørende anskaffelser til Forsvaret) er blitt mer i samsvar med REFSA (Regelbok for Statens anskaffelsesvirksomhet m.v.) oppfatter flertallet dette som et viktig skritt i riktig retning. Det er etter flertallets oppfatning imidlertid praktiseringen av regelverket som er avgjørende for om den betydelige innkjøpsvirksomheten i Forsvaret foregår under tilfredsstillende betingelser og i betryggende former. Det er derfor - slik Riksrevisjonen legger opp til - etter flertallets oppfatning viktig at anskaffelsesvirksomheten i Forsvaret følges nøye og aktivt opp i tiden fremover.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sine generelle merknader innledningsvis.

       Komiteen slutter seg til at saken fortsatt står til observasjon.

4.2 Den overordnede styring og gjennomføring av materiellanskaffelser i Hæren

       I antegnelsene til statsregnskapet, jf Dok.nr.1 (1992-1993) side 57, tok Riksrevisjonen opp den overordnede styring og gjennomføring av Hærens materiellanskaffelsesprosjekter, herunder totalprosjektering, prosjektstyring og økonomisk utvikling. Det ble pekt på at mange prosjekter ikke er begrenset verken i tid eller omfang. En stor andel av prosjektene har under gjennomføringen vært gjenstand for vesentlige endringer i omfang, innhold og varighet. Justert for prisstigning, viste 16 av 28 undersøkte prosjekter mellom 100 % og 800 % økning av de opprinnelige planbeløpene.

       Undersøkelsen viste at planbeløpene for mange av prosjektene økte sterkt to til fire år etter oppstart. Dette tyder på at disse prosjektene ble lagt frem for Stortinget i utrykt vedlegg før full oversikt forelå. En hovedårsak til de store økningene i planbeløpene syntes å være at kostnadene var for lavt anslått ved oppstartingen. En annen medvirkende årsak til kostnadsøkingen kunne for enkelte prosjekter være at de på grunn av ressursmangel gjennomføres over unødig lang tid.

       Undersøkelsen konkluderte blant annet med at det syntes påkrevet å videreutvikle retningslinjer og hjelpemidler for prosjektarbeid, herunder planlegging, rapportering m.v.

       Forsvarsdepartementet sa seg i hovedsak enig i Riksrevisjonens anførsler og redegjorde for flere forhold som sammen har bidratt til avvik og endringer i gjennomføringen av større materiellprosjekter. Departementet opplyste at det ville komme nærmere tilbake til de spørsmål Riksrevisjonen reiste i en stortingsmelding om Forsvarets prosjektstyring og anskaffelsesvirksomhet.

       I forbindelse med antegnelsene til statsregnskapet for 1992, opplyste Riksrevisjonen at det i 1992-93 ble foretatt lignende undersøkelser av materiellanskaffelsesprosjekter i Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Disse undersøkelsene viste at mange av de samme forhold også kunne relateres til de to andre forsvarsgrenenes anskaffelsesvirksomhet.

       Departementet svarte i sin redegjørelse om de sistnevnte undersøkelsene blant annet at det som følge av tidligere antegnelser til statsregnskapet vedrørende prosjekter i Hæren, ble nedsatt et utvalg for å vurdere tiltak for bedring av ressursforvaltningen i Forsvarets investeringsprosjekter. Utvalgets innstilling dannet en del av grunnlaget for St.meld. nr. 17 (1992-1993). I meldingen er det beskrevet forbedringstiltak som Forsvaret har satt i gang eller vil sette i gang for å bedre ressursforvaltningen.

       Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 17 (1992-1993), jf Innst.S.nr.188 (1992-1993) og Innst.S.nr.197 (1992-1993), sluttet Stortinget seg til de tiltak departementet hadde vist til for å bedre gjennomføringen av anskaffelsesvirksomheten og prosjektstyringen.

       Departementet har i brev av 14. november 1994 uttalt at de tiltak som er skissert i stortingsmeldingen er satt i verk.

       Saken står fortsatt til observasjon.

4.2.1 Komiteens merknader

       Etter komiteens flertalls, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, oppfatning er det etter Riksrevisjonens rapport ikke akseptabel styring og kontroll med materiellanskaffelsene i Hæren. Når Riksrevisjonen gjennom sine undersøkelser kan påvise at 16 av 28 undersøkte prosjekter viste en økning på mellom 100 % og 800 % fra de opprinnelige planbeløpene til prosjektenes ferdigstillelse, er det etter flertallets oppfatning all mulig grunn til å slå alarm. Riksrevisjonen påpeker at planbeløpene for mange av prosjektene økte sterkt to til fire år etter oppstart, og at dette tyder på at disse prosjektene ble lagt frem for Stortinget i utrykt vedlegg før full oversikt forelå.

       Flertallet viser også til Riksrevisjonens opplysning om at dens undersøkelser i 1992-93 av materiellanskaffelsesprosjekter i Sjøforsvaret og Luftforsvaret, viser mange av de samme svakheter som de man finner i Hæren.

       Selv om departementet i brev av 14. november 1994 opplyser at de tiltak som er skissert i St.meld. nr. 17 (1992-1993) - og som Stortinget har sluttet seg til - er iverksatt, er flertallet av den oppfatning at praksisen med å presentere prosjektene for Stortinget i utrykt vedlegg før full oversikt foreligger, nå må tas opp til ny vurdering.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sine generelle merknader innledningsvis.

       Komiteen slutter seg til at saken fortsatt står til observasjon.

4.3 Forsvarets lønnsadministrasjon

       Allerede i antegnelsen til statsregnskapet for 1972 ble den administrative behandling av lønn og tillegg i Forsvaret tatt opp. Senere er lønnsadministrasjon i Forsvaret behandlet i antegnelsene for flere år, sist for årene 1992 og 1993. Departementet har hver gang skissert forskjellige tiltak for å redusere feilutbetalingene - dette til tross har feilutbetalingene snarere økt enn minsket i omfang. Forsvarets lønnsbudsjett var i 1992 på ca 8,3 mrd. kroner. Av dette utgjorde diverse tillegg ca 1/3. Mens beregningen av den faste lønnen stort sett har skjedd feilfritt, har det vært svært mange feilutbetalinger når det gjelder tilleggene, de fleste knyttet til beordring fra ett tjenestested til et annet.

       Inntil 1984 ble flyttegodtgjørelse til Forsvarets personell utbetalt ved de enkelte avdelinger og postert i de samme avdelingenes regnskaper. Denne praksis ble endret, bl.a. etter henstilling fra Riksrevisjonen. Endringen innebar at kun flytteforskudd kunne utbetales lokalt, mens flytteoppgjørene skulle skje gjennom edb-lønnssystemet. Fra 1. juli 1992 ble det foretatt en endring av rutinene som innebar at flyttegodtgjørelsen igjen ble utbetalt lokalt, og flytteregningene oppbevart i avdelingene som regnskapsbilag. Dette innebar etter Riksrevisjonens oppfatning en betydelig svekkelse av den administrative kontroll. Endringen ble tilsynelatende gjennomført uten at departementet ble orientert. Riksrevisjonen minnet deretter om at det etter lov om statens revisjonsvesen tilligger Riksrevisjonen å gi forskrifter om regnskapenes formelle innretning med bilag mv. Departementet uttalte deretter at det ville bli truffet umiddelbare tiltak for å bringe praksis mht. flytteoppgjør i samsvar med den ordning som gjaldt før 1. juli 1992. Dette er nå gjennomført.

       Det skjer imidlertid fortsatt mange og store feilutbetalinger i Forsvarets lønnssystem. De store feilutbetalingene gjelder først og fremst beordrings- og kompensasjonstillegg. Et gjennomgående trekk har vært at hovedprinsippene og forutsetningene i regelverket for tilståelse av tillegget ikke har vært fulgt. Riksrevisjonen har påtalt feilutbetalinger på mer enn 1,5 mill. kroner i 1993 og i første halvår i 1994. Departementet har opplyst at de tiltak som pr. november 1994 er iverksatt for å forbedre Forsvarets lønnsadministrasjon, er handlingsplaner for å eliminere feilutbetalinger, koordinering av virksomheten ved forsvarsgrenenes lønnskontorer og bedre rutiner for kontroll og lønnsstatistikk. Departementet har iverksatt et prosjekt som skal evaluere rutiner og prosedyre for saksbehandling og internkontroll, lønnssystemer, organisering, kompetanse, regelverk og holdninger. Målet er å heve kvaliteten i lønnsadministrasjonen ved å foreslå konkrete tiltak innenfor disse områdene. Handlingsplaner for å forbedre kvaliteten i saksbehandlingen og øke personellets kompetanse skal være utarbeidet av alle lønnskontorer innen 1996. I forbindelse med feilutbetalinger av lønn skal ansvar gjøres gjeldende i større grad enn i dag. Prosjektet vil også legge vekt på den rolle departementet har utøvd når det gjelder styring og utvikling av systemer og rutiner innenfor området.

       Saken står fortsatt til observasjon.

4.3.1 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser til at problemet med feilutbetalinger av lønn i Forsvaret har vært under Riksrevisjonens bevåkenhet helt siden 1972. Til tross for de tiltak departementet ved hver antegnelse har vist til for å bedre på forholdene, slår Riksrevisjonen fast at feilutbetalingene snarere har økt enn minsket i omfang. Det er stort sett lønnstilleggene som skaper problemene.

       Etter flertallets oppfatning har departementet nå hatt så lang tid på seg for å bringe orden og rimelig kontroll med lønnsutbetalingene, at sterkere virkemidler enn gode råd og anbefalinger nå bør vurderes tatt i bruk.

       Flertallet er derfor enig med departementet i at det for fremtiden i større grad enn hittil bør legges vekt på å gjøre ansvar gjeldende overfor dem som foretar slike feilutbetalinger.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sine generelle merknader innledningsvis.

       Komiteen slutter seg til at saken fortsatt står til observasjon.