1. Sammendrag

     Forslagsstilleren viser innledningsvis i dokumentet til avisoppslag der det framgår at Sosialdepartementet allerede i 1992 var gjort oppmerksom på at flere tusen eldre par betalte opp til et par tusen kroner for meget i egenbetaling for opphold i eldreinstitusjoner. Videre vises det til at saken ble reist i Stortinget i form av et spørretimespørsmål til helseministeren fra forslagsstilleren onsdag 19. oktober 1994.

       Spørsmål og svar siteres i dokumentet og det påpekes at helseministeren i sitt svar innrømmet at det er tatt for høy egenbetaling for opphold i sykehjem for beboere med hjemmeværende ektefelle, og at han videre fastslo at dette har vært i strid med intensjonene med en av fradragsbestemmelsene i forskriftene for vederlagsbetaling for opphold i institusjoner.

       Forslagsstilleren framholder videre at helseministeren til tross for dette konkluderer med at tilbakebetaling ikke er aktuelt, men at den nåværende praksis skal endres, og at helseministeren i sitt svar uttaler at han tror et flertall av kommunene har fulgt departementets intensjon i merknadene til forskriftene og derfor tatt korrekt betaling.

       Forslagsstilleren understreker at det er av vesentlig betydning å få en oversikt over hvor mange pasienter som har betalt for høy egenandel, og at disse må få pengene tilbake. Det uttales at når helseministeren mener å tro at det er praktisert to ulike betalingsordninger i kommunene fram til dags dato, så må den ene betalingssatsen være gal, idet to ulike betalingssatser umulig kan være korrekt i forhold til samme forskrift.

       Helseministerens tilsvar på tilleggsspørsmålet om departementet offentlig ville beklage misèren, siteres, og forslagsstilleren påpeker at helseministeren i tilsvaret på nytt bekrefter at det har vært foretatt gal innkreving av egenandeler for sykehjemsopphold, og at departementet ser saken som svært ubehagelig.

       Det uttales i dokumentet at Fremskrittspartiet mener at tilbakebetaling av for høy innkrevet egenandel må skje til den enkelte sammen med en beklagelse fra departementets side, og at slik tilbakebetaling må gjennomføres selv om dette skulle avstedkomme et betydelig merarbeid for de kommunale administrasjoner.

       Det fremmes følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen sørge for at pasienter i norske sykehjem og andre omsorgsinstitusjoner som over flere år har betalt for høy egenandel for opphold, får tilbakebetalt det urettmessige merinnkrevde beløp. »

2. Komiteens merknader

      Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen, Bjørnstad, Bæivi, Hornslien, Kristoffersen og Øye, medlemmene fra Senterpartiet, Gløtvold, Kvalbukt og Viken, medlemmene fra Høyre, Gabrielsen og Høegh, medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, Sortåsløkken, medlemmet fra Kristelig Folkeparti, Svarstad Haugland, og medlemmet fra Fremskrittspartiet, Alvheim, vil innledningsvis vise til at vederlagsforskriften er gitt med hjemmel i lov om kommunehelsetjenesten og lov om sosiale tjenester. Kommunene har i loven fått adgang til å kreve vederlag for opphold i institusjoner. Kommunen skal fastsette vederlaget på grunnlag av pasientenes inntekter. Loven angir maksimumsgrenser for hva kommunen kan kreve av den enkelte. Loven gir ikke regler for fradrag for hjemmeboende ektefelle; det er i forskriftene fastsatt av Sosialdepartementet dette fremkommer.

       Komiteen har merket seg at de fleste kommuner har tatt en høyere egenbetaling for sykehjemsbeboere med hjemmeboende ektefeller enn det som har vært intensjonen i gjeldende regelverk for beregning av egenbetaling for opphold i alders/sykehjem. Feilene har oppstått ved at forskriftene og merknadene til disse har hatt en ordlyd som har vært egnet til å bli tolket annerledes enn det som var den egentlige intensjon. Komiteen har merket seg at også departementet i lengre tid har vært av den formening at forskriften har fått en uheldig utforming som er egnet til bli tolket annerledes enn hva som har vært departementets intensjon. Til tross for dette har departementet fremdeles ikke endret forskriftene.

       Det punkt i forskriften som det har vært uklarheter rundt, er § 5 i vederlagsforskriften som går på regler for fradrag i beregningsgrunnlaget. Det har altså vært meningen at fradraget skulle beregnes slik at ektefelle/barn får minst samme disponible inntekt som om institusjonsbeboeren hadde vært død.

       Komiteen har merket seg at den praksis som trygdekontorene i de fleste kommuner har valgt å følge når det gjelder beregning av egenbetaling for pensjonærer med hjemmeboende ektefeller, har vart helt fra januar 1988 og frem til nå. Komiteen har også merket seg at det etter departementets vurdering anslås en øvre grense på 100 mill. kroner som er innkrevd for mye i egenbetaling av sykehjemsbeboere frem til i dag, og at tilsvarende beløp frem til april 1992 var 65 mill. kroner.

       Komiteen har merket seg at departementet mottok et brev fra Harald Engelstad allerede i april 1992 om angjeldende forhold hvor han pekte på det denne saken dreier seg om. Komiteen har også merket seg det svarbrev som departementet sendte 20. oktober 1992 til Engelstad, og i dette svarbrev sies bl.a.:

       Komiteen er innforstått med det forhold, som departementet skriver i sitt svarbrev av 24. mars 1995 til saksordfører, at vederlagsforskriftene oppfattes som kompliserte. Nettopp av den grunn er det urovekkende at fremdriften i saken om å endre og harmonisere forskriftene ikke har vært « tilfredsstillende » som departementet selv karakteriserer det i nevnte svarbrev til saksordfører. Også det forhold at det etter departementets mening var motstrid mellom vederlagsforskriften og merknadene til disse, skulle tilsi at arbeidet med å harmonisere reglene hadde fått en større oppmerksomhet i departementet enn hva tilfelle viser seg å være. Intensjonen og innholdet i formuleringen « Hjemmeboende ektefelle skal ikke komme dårligere ut økonomisk ved at ektefelle kommer på institusjon sammenlignet med det tilfelle at ektefelle dør » er etter komiteens mening entydig.

       I Stortingets spørretime 19. oktober 1994 uttalte helseministeren følgende:

       Komiteen har merket seg at dette arbeidet var i gang allerede i 1992 og fremdeles pågår, og at nye forskrifter ikke er ferdige, selv om statsråden i oktober 94 snakket om « forskriftene som nå går ut », og i februar 95 i Stortinget meddelte at « arbeidet med å sluttføre endringen av forskriftene er nå gitt topp prioritet i departementet ». Komiteen forventer at nye forskrifter gjøres gjeldende senest fra 1. juli 1995.

       Komiteen er av den oppfatning at de pensjonærer med hjemmeboende ektefelle som har blitt avkrevd for høy egenbetaling i forhold til hva som var intensjonen i forskriftene for egenbetaling, skal ha dette tilbakebetalt. Dette gjelder også i de tilfeller der pasienten og/eller ektefellen er død. Komiteen vil be statsråden om å se til at arbeidet med utarbeiding av den nå bebudede proposisjon gis høyeste prioritet da komiteen ingen garantier har for at feilinnkreving av egenbetaling ikke fremdeles pågår, men tvert imot frykter at så er tilfelle.

       Komiteen vil i forbindelse med behandling av proposisjonen komme tilbake til de enkelte konkrete forhold som må løses ved en tilbakebetaling av for mye innbetalt egenbetaling ved opphold på institusjon.

3. Komiteens tilråding

     Komiteen viser til dokumentet og det som står foran, og rår Stortinget til å fatte slikt

       Stortinget ber Regjeringen snarest fremme en proposisjon om tilbakebetaling til de berørte gifte syke- og aldershjemsbeboere med hjemmeboende ektefelle som er blitt avkrevd for høy egenbetaling.

Vedlegg 1: Brev fra helseministeren til sosialkomiteen, datert 1. desember 1994.

       Jeg viser til sosialkomiteens brev av 8. november d.å., hvor komiteen ber om en uttalelse til dokumentet.

       Kommunehelsetjenesteloven § 2-3 gir kommunene hjemmel for å kreve vederlag for opphold i institusjon. Vederlaget fastsettes av kommunen på grunnlag av pasientens inntekter.

       Forskrift om vederlag for opphold i institusjon m.v. gir nærmere regler om hvordan vederlaget skal beregnes, herunder regler om at det skal gjøres fradrag i beregningsgrunnlaget. I forskriftenes § 5 første ledd heter det at « dersom den som oppholder seg i institusjon m.v. har hjemmeboende ektefelle eller mindreårige barn eller helt eller delvis forsørger barn over 18 år skal det gjøres fradrag i beregningsgrunnlaget. Fradraget skal beregnes slik at ektefelle får minst samme disponible inntekt som om han/hun hadde etterlatte/barnepensjon. »

       Som jeg uttalte i mitt svar til John Alvheim 19. oktober d.å., har forskriften dessverre fått en uheldig formulering på dette punkt i forhold til det som var intensjonen. I praksis har ordet « etterlattepensjon » av noen blitt tolket slik at det omfatter folketrygdens pensjon til etterlatte før fylte 67 år. Man har ikke tatt hensyn til alderspensjon med etterlattefordeler for personer over 67 år. Dette var ikke intensjonen. I merknadene til paragrafen står det følgende om den tilsiktede ordning: « Hjemmeboende ektefelle skal ikke komme dårligere ut økonomisk ved at ektefellen kommer på institusjon sammenlignet med det tilfelle at ektefellen dør. »

       Resultatet av den tolkning som har vært lagt til grunn har vært at noen beboere med hjemmeboende ektefeller er blitt avkrevet en høyere betaling enn det som var intensjonen.

       Den praksis som har vært fulgt, er imidlertid ikke i strid med forskriftens ordlyd. I henhold til trygdens terminologi synes betegnelsen « etterlattepensjon » tvert imot å tale for den løsning som er valgt.

       Det er kommunen som i utgangspunktet er ansvarlig for sine vedtak om egenbetaling for opphold i institusjon. Den vil imidlertid bare være ansvarlig for egne feil. Dersom feilen er så alvorlig at vedtaket må anses ugyldig, kan beboerne kreve erstatning for de tap de har lidd på grunn av feilen.

       Mye taler for at vedtakene ikke er beheftet med feil som kan lede til ugyldighet og erstatning. Det ville være urimelig om kommunene skulle holdes ansvarlige for å ha fulgt en praksis som ikke er i strid med forskriften.

       Staten kan ikke pålegge kommunene å tilbakebetale uten hjemmel i lov.

       Flere hensyn taler mot tilbakebetaling:

       De juridiske vurderinger som foreligger gir ikke grunnlag for tilbakebetaling. Intensjonen er bare kommet frem i merknadene til forskriften. Den fremgår verken av kommunehelsetjenesteloven, forarbeidene til loven eller av forskriftens ordlyd.

       Skal kommunen pålegges å tilbakebetale må dette eventuelt skje ved at Stortinget vedtar en særlov om slik tilbakebetaling. Det må da være en forutsetning at staten helt eller delvis dekker kostnadene.

       En tilbakebetaling vil være svært omfattende og vanskelig å gjennomføre i praksis. Departementet vet ikke i hvilket omfang kommunene har praktisert forskriften etter ordlyd eller intensjon. Følgelig kjenner vi heller ikke de økonomiske konsekvenser av en tilbakebetaling. En kartlegging av praksis i alle landets kommuner vil kreve betydelig saksbehandlerressurser.

       Kommunen vil få et betydelig administrativt arbeid med å finne ut hvilke beboere med hjemmeboende ektefeller som har betalt mer enn det som var intensjonen. Det vil også kunne oppstå kompliserte spørsmål i forbindelse med hvem tilbakebetalingen skal skje til. Blant annet vil det kunne dreie seg om dødsbo som allerede er oppgjort.

       Kommunen må foreta en omberegning av tidligere vedtak hvor det både må tas hensyn til beboerens og den hjemmeboendes pensjonsytelser på det gitte tidspunkt. Omberegningen må derfor skje i et samarbeid mellom kommunene og trygdekontorene. Bare innhentingen av de relevante opplysninger vil være en nærmest umulig oppgave.

       Tilbakebetaling vil medføre vanskelige juridiske spørsmål med hensyn til renteberegning og foreldelse.

       Tilbakebetaling vil altså føre til en økning i saksmengden, både i departementet, i kommunene og i trygdesektoren. En tilbakebetaling vil være en meget tidkrevende prosess.

       Jeg ser at det finnes argumenter for tilbakebetaling. På den annen side er det vanskelig å se at disse veier opp de svært omfattende praktiske problem og de prinsipielle motforestillinger et eventuelt vedtak om tilbakebetaling foranlediger.

Vedlegg 2: Brev fra helseministeren til sosialkomiteen, datert 15. februar 1995.

      Jeg viser til sosialkomiteens brev av 16. desember 1994, hvor komiteen ber om en klarlegging av det økonomiske omfanget av ulik praktisering av vederlagsforskriften i landets kommuner i tiden fra 1988.

       En mer detaljert kartlegging vil ta betydelig tid. De kommunene som har praktisert vederlagsforskriften etter forskriftens ordlyd måtte gå nøye gjennom hver enkelt innleggelse i alders- og sykehjem fra 1988 og fram til i dag. Den enkelte institusjonsbeboers og dennes hjemmeboende ektefelles pensjonsforhold måtte vurderes fra år til år i lys av oppkrevet vederlag. Det vil dreie seg om et meget stort antall tilfeller.

       Første skritt vil likevel være å undersøke hvor mange av landets kommuner som har praktisert vederlagsforskriften etter ordlyden. Å kartlegge egen praktisering av vederlagsforskriften over så mange år er såvidt komplisert og arbeidskrevende at kommunene måtte få en rimelig frist bare på denne vurderingen. Dette krever også et nært samarbeide mellom kommune og trygdeetat.

       Gitt forutsetninger basert på tall for gjennomsnittlig tilleggspensjon for denne aldersgruppen av pensjonister og gjennomsnittlig antall gifte pensjonister, kan det anslås en øvre grense på rundt 100 mill. kroner for de økonomiske, forutsatt at det store flertallet av kommunene viser seg å ha praktisert dette punktet i vederlagsforskriften etter ordlyden.

       En eventuell tilbakebetaling vil medføre en rekke praktiske problemer. Kommunen må gjennomgå anslagsvis 150.000 beboere, gitt en gjennomsnittlig liggetid på 2 år. Vel 25.000 av disse anslås å være gifte. I mange av enkelttilfellene vil det være tale om mindre beløp. I mange saker vil ektefellen være død.

       Departementet vurderer nå de forskjellige spørsmål som knytter seg til en tilbakebetaling, herunder opplegg for en nærmere undersøkelse av omfanget.

Vedlegg 3 Brev fra helseministeren til sosialkomiteen, datert 10. mars 1995.

      Jeg viser til mitt brev av 15. februar d.å. til sosialkomiteen, hvor jeg blant annet opplyste komiteen om at departementet nå vurderer de forskjellige spørsmål som knytter seg til en tilbakebetaling.

       Jeg kan opplyse at Sosial- og helsedepartementet, ut fra rimelighetshensyn, vil fremme en proposisjon for Stortinget om etterbetaling til de berørte gifte syke- og aldershjemsbeboere med hjemmeboende ektefelle.

       De nærmere retningslinjene for etterbetalingen vil bli presentert i proposisjonen. Proposisjonen vil bli fremmet så snart vi har funnet løsninger på de vanskelige praktiske spørsmål som reiser seg i forbindelse med en slik etterbetalingsordning.

       Sosial- og helsedepartementet vil snarest endre forskriftsteksten slik at den blir i samsvar med merknaden, slik at nye tilfeller ikke oppstår.

Vedlegg 4: Brev fra helseministeren til saksordfører Ansgar Gabrielsen, datert 24. mars 1995.

      Jeg viser til Deres brev av 14. mars d.å., hvor De ønsker svar på spørsmål vedrørende Dok.nr.8:08.

Spørsmål 1:

       « Saksordfører har fått tilsendt kopi av et brev datert 6. april 1992 fra Harald Engelstad til Sosialdepartementet som tar opp nettopp de forhold som Dok.nr.8:08 dreier seg om.

       Jeg vil gjerne ha svar på hvilken behandling denne henvendelse fikk i departementet og gjerne få tilsendt det svar som ble gitt. »

Svar:

       I brevet av 6. april 1992 gir Harald Engelstad uttrykk for at han mener at Rikstrygdeverket tolket og praktiserte Sosialdepartementets rundskriv I-2/91 feil. Han påpekte at mange hjemmeboende kvinner med tilleggspensjon tapte på den regnemetode som Rikstrygdeverket « på sviktende grunnlag » hadde valgt å benytte overfor kommunene, og viste til ordlyden i forskriften og formuleringene i merknaden.

       I svarbrevet av 25. august 1992 fant departementet at Rikstrygdeverkets praksis var i samsvar med bestemmelsene i vederlagsforskriften § 5 og folketrygdens bestemmelser om beregning av etterlattepensjon. Departementet bemerket videre at dersom fradraget skulle beregnes etter bestemmelsene (i folketrygden) om gjenlevendes rett til egen alderspensjon etter fylte 67 år, jf. folketrygdens § 7-4, ville dette kreve en endring av ordlyden i vederlagsforskriften § 5.

       I brev av 26. august 1992 meddelte Harald Engelstad at han ikke fant departementets redegjørelse avklarende. Han fant ingen kommentar til det han mente var sakens kjernepunkt:

       I departementets svarbrev av 20. oktober 1992 viser departementet til brevet av 25. august 1992 og uttaler at det etter departementets oppfatning her ikke var samsvar mellom forskriftens § 5 og merknadene til denne. Man viste til at forskriften taler om etterlattepensjon (jf. folketrygdlovens § 10-5), mens merknadene sammenligner med det tilfelle at ektefellen dør (jf. folketrygdlovens § 7-4).

       Departementet beklaget den situasjon som her var oppstått, og uttalte videre:

       Brevene av 25. august og 20. oktober ligger ved i kopi.

       Vederlagsforskriften oppfattes som komplisert. Det har derfor vært et ønske å komme frem til en generell forenkling.

       Departementet har arbeidet sammen med Rikstrygdeverket og Statens pensjonskasse for å finne løsninger som kunne være vesentlig enklere å praktisere. En forenklet modell ble vurdert og beregnet, men det lyktes ikke å komme frem til en løsning som kunne anbefales. Fremdriften i saken har etter dette dessverre ikke vært tilfredsstillende. Arbeidet er forsinket, blant annet fordi det er komplisert å beregne og vurdere konsekvensene av de ulike alternativene for like inntektsgrupper.

       Arbeidet har høyeste prioritet.

Spørsmål 2:

       « Statsråden tar nå i sitt brev av 10.3.95 til sosialkomiteen det standpunkt at etterbetaling skal finne sted og vil fremme en proposisjon. I brev av 15.2.95 til komiteen gis det et estimat på 100 mill. kroner som en øvre ramme ved tilbakebetaling av for mye innkrevd egenbetaling fra den enkelte sykehjemsbeboer. Hva hadde estimatet vært om departementet hadde endret den praksis, som departementet nå vil endre, allerede på det tidspunkt når man ble gjort oppmerksom på den divergens det var mellom intensjon og praktisering av vederlagsforskriften? »

Svar:

       En endring av forskriften i 1992 ville ha ført til en endring i kommunenes fremtidige inntektsgrunnlag. Kommunenes reduserte inntekter som følge av mindre vederlagsinnbetaling fra beboere med hjemmeboende ektefelle, måtte forutsetningsvis ha blitt kompensert/innarbeidet i de årlige kommuneøkonomiske oppleggene. Det er derfor grunn til å tro at de anslåtte reelle utgifter for staten antakelig ville blitt de samme enten man har gjennomført en etterbetaling i 1992 eller nå.

       Gitt de samme forutsetninger som angitt i mitt brev til sosialkomiteen av 15. februar d.å., ville den anslåtte øvre grense for de økonomiske konsekvenser av en etterbetaling i 1992 til beboere med hjemmeboende ektefelle med egen opptjent tilleggspensjon fra folketrygden, vært rundt 65 mill. kroner. Det er usikkerhet knyttet til anslaget.

Spørsmål 3:

       « I hvilken grad har Rikstrygdeverket gitt forskrifter, merknader eller føringer til de lokale trygdekontor med hensyn til tolkinger av departementets forskrifter om vederlag ved opphold i institusjon? »

Svar:

       I henhold til forskrift om vederlag for opphold i institusjon m.v. § 5 skal fradraget beregnes slik at hjemmeboende ektefelle « .... får minst samme disponible inntekt som om han/hun hadde etterlattepensjon ... »

       Folketrygdens etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år gir rett til pensjon på grunnlag av avdødes tilleggspensjon. Gjenlevende ektefelle som er alderspensjonist over 67 år, har rett til tilleggspensjon både på grunnlag av egen og avdødes tilleggspensjon. Sistnevnte pensjon til gjenlevende ektefeller over 67 år er ikke etterlattepensjon i folketrygdens forstand.

       Ved en endring i 1989 ble det tatt inn en merknad til forskriften om at hjemmeboende ikke skal komme dårligere ut økonomisk enn om institusjonsbeboeren var død. Merknaden gir uttrykk for departementets opprinnelige intensjon på dette punktet, men forskriftsteksten ble ikke endret. En følge av dette er at for beboere med hjemmeboende ektefelle over 67 år med opptjent rett til egen tilleggspensjon, gir forskriftsteksten mulighet for en høyere maksimumsbetaling for sykehjemsplassen enn merknaden gir uttrykk for.

       Rikstrygdeverket har gitt retningslinjer for praktiseringen av vederlagsforskriften, herunder fradrag for hjemmeboende ektefelle i eget rundskriv av 5. mars 1991. I retningslinjene er det lagt til grunn at fradraget skal beregnes etter ordlyden i forskriftsteksten. dvs. at den i forhold til pensjoner fra folketrygden skal tilsvare folketrygdens etterlattepensjon til gjenlevende under 67 år, beregnet på grunnlag av avdødes tilleggspensjon. Det tas ikke hensyn til de tilfellene der hjemmeboende over 67 år også har opptjent egen tilleggspensjon.

       På bakgrunn av undersøkelser foretatt av trygderevisjonen, har Rikstrygdeverket også sendt ut retningslinjer i form av presiseringer av innholdet i rundskrivet samt eksempler på beregninger i samsvar med forskriftstekstens ordlyd.

       Rikstrygdeverket antar at de fleste kommunene trenger støtte fra trygdekontorene for å kunne beregne ytelser fra folketrygden. Rikstrygdeverket antar videre at de fleste trygdekontorene følger retningslinjene i rundskrivet, men at noen trygdekontor har gjort fradrag hvor det er tatt hensyn til både hjemmeboendes og beboerens tilleggspensjoner i samsvar med merknadene.

       Kopi av brev av 19. januar d.å. fra Rikstrygdeverket ligger ved.

       Forøvrig viser jeg til mitt brev av 10. mars d.å. til sosialkomiteen. Som nevnt vil de ulike sider av saken bli omtalt i en proposisjon.