Innledning

   Til Stortinget.

       I samsvar med Grunnlovens § 75 bokstav k har Riksrevisjonen 25. november 1994 lagt frem antegnelser med svar og forslag til desisjon vedrørende enkeltsaker på skatte- og avgiftsområdet, jf. Dok.nr.3:03 (1994-1995).

       Vedlagt dokumentet følger som trykt vedlegg en rapport om praktiseringen av delingsmodellen for inntektsåret 1992 ved 10 ligningskontorer.

1. Skattereformen 1992 - Praktiseringen av delingsmodellen for inntektsåret 1992 ved 10 likningskontorer

       Skattereformen fra 1992 ble utformet under hensyn til at arbeidsinntekter skal skattlegges mest mulig likt for næringsdrivende og lønnstakere. Næringsinntekt skal deles i en personinntektsdel knyttet til arbeidsinntekt og en kapitalinntektsdel som er knyttet til kapitalavkastning. Delingen foretas for personlig næringsdrivende. For eiere i deltakerliknende selskaper og personlige eiere i aksjeselskaper skal det også i visse tilfeller beregnes personinntekt av selskapets inntekter.

       Riksrevisjonen foretok i 1988 en undersøkelse av likningen for næringsdrivende, en undersøkelse som viste feilandeler fra 15 til 40 % av det undersøkte utvalget. Størstedelen av de feilene var knyttet til beregningen av gjeldsrentefradraget. Dette til tross - svært få skattytere påklaget likningskontorenes beregninger av pensjonsgivende inntekt i næring.

       Finansdepartementet viste i sitt svar til at det i forbindelse med skattereformen ble vedtatt nye lovregler som ville forenkle arbeidet med å fastsette pensjonsgivende næringsinntekt for næringsdrivende fra og med 1992. Skattereformen var ment å medføre en vesentlig forenkling av skattesystemet, en forenkling som ville medføre administrative gevinster og dermed også gjøre det mulig å føre en mer effektiv kontroll særlig av mer kompliserte selvangivelser.

       Riksrevisjonen har i 1993-94 gjennomført en undersøkelse av hvordan bestemmelsene om fastsettelse av personinntekt for personlig næringsdrivende og aktive eiere i aksjeselskaper (delingsmodellen) er praktisert ved 10 likningskontorer for inntektsåret 1992. Kontrollen har omfattet 626 aksjeselskaper og 1066 personlig næringsdrivende/ansvarlige selskaper. Undersøkelsen viser at det hefter store svakheter ved likningskontorenes praktisering av delingsmodellen, bl.a. at:

       Av rapporten fremgår at uklarheter i regelverket, svakheter i skjemautarbeidelsen og manglende utnyttelse av maskinelle feilsøkingsmuligheter har bidratt til et stort antall feil og mangler ved likningen. På disse områdene er det imidlertid forventet forbedringer i løpet av relativt kort tid. De største svakhetene synes å være mange uheldige utslag av manglende kontroll, særlig ved at aksjeselskaper som hevder å faller utenom delingsreglene, får godkjent dette uten nærmere vurdering fra likningskontorenes side. Dette skyldes at et stort flertall av de undersøkte selvangivelsene er vurdert ved behandlingsnivå « lett likning ». Dette innebærer enkel selvangivelsesbehandling hvor skattyters påstand i hovedsak legges til grunn og kontroll skjer maksimalt mot grunnlagsdata. Rapporten reiser spørsmål om hvorvidt likningskontorenes praktisering av delingsmodellen for året 1992 kan sies å være forsvarlig.

       Et særskilt punkt i undesøkelsen gjaldt likningskontorenes gjennomføring av aktuelle maskinelle kontroller som feilsøkingsmetode på delingsområdet. Denne delen av undersøkelsen viste at et stort antall personlig næringsdrivende ikke har fått fastsatt personinntekt eller fått fastsatt personinntekt med feil sats. I et utvalg på 340 næringsdrivende ble det påvist 142 manglende eller feil fastsettelse av personinntekt, dvs. en feilprosent på 42.

       Under forutsetning av at feilprosenten utgjør et gjennomsnitt for hvert enkelt kontor, kan unnlatt beregnet personinntekt med høy sats anslås til totalt 200 mill. kroner ved de åtte kontorene for året 1992. Dette utgjør samlet trygdeavgift på ca 21 mill kroner som ikke er fastsatt, og fastsettelse av personinntekt med feil sats kan tilsvarende anslås til totalt 67 mill. kroner ved de åtte kontorene. Ikke fastsatt trygdeavgift utgjør ca 2 mill. kroner. I tillegg kommer tapt toppskatt til staten.

       Noen av likningskontorene i undersøkelsen har meddelt at de med utgangspunkt i påviste feil og uklarheter vil gjenoppta en rekke saker. Rapporten inneholder bl.a. følgende konklusjoner:

       Skattedirektoratet har svart at det bør vises tilbakeholdenhet med å trekke generelle konklusjoner av feil og mangler ved likningskontorenes praktisering av delingsmodellen, idet 1992 var innkjøringsåret for likningskontorene med hensyn til denne skatteomleggingen. Dette har i tid falt sammen med implementering av EDB-systemer. Direktoratet uttrykker samtidig tvil om utvalget av likningskontorer er representativt for landets likningskontorer i sin helhet, i tillegg til at det stilles spørsmål ved den metodikk som ligger til grunn for beregningen av Riksrevisjonens tall for unnlatt eller feil beregnet personinntekt. Det blir også vist til at det uinnhentede skatteproveny er lite sett i forhold til den totale utlignede stats- og kommuneskatt. Det blir videre redegjort for at direktoratet ville være varsom med å definere delingsmodellen som sentralt verdiorientert område i sitt kontrollarbeid for 1992, da innføringen av skattereformen nødvendiggjorde et helhetlig siktepunkt.

       Riksrevisjonen har henledet Finasdepartementets oppmerksomhet på de mange påviste uheldige utslag av manglende kontroll fra likningskontorenes side, og at et stort flertall aksjeselskaper som hevder å falle utenfor delingsreglene, får dette godkjent uten realitetsvurdering. Disse forhold kan føre til betydelige tap i skatteinntekter og trygdeavgift. Det er understreket i rapporten at undersøkelsen ikke er representativ for for landets likningskontorer i sin helhet, og det fremgår videre at det ikke har vært mulig å gjennomføre undersøkelsen uten en viss skjevhet i utvalget, slik at det følgelig må tas forbehold for den statistiske bruk av de presenterte tall.

       Riksrevisjonen har sommeren 1994 gjennomført en tilleggsundersøkelse av i hvilken grad personinntekt for inntektsåret 1992 er blitt innberettet fra de respektive aksjeselskaper, og hvorvidt de aktive eiere har ført opp beløpene i selvangivelsen for inntektsåret 1993. Undersøkelsen, som omfatter 45 aksjeselskaper i fem kommuner med 66 aktive eiere, tyder på at ordningen med innberetning av personinntekt ikke fungerer tilfredsstillende. En undersøkelse ved et av landets største likningskontor viser en tilsvarende tendens. Ved manglende innberetning av personinntekt vil skattyter kunne unngå beskatning dersom beløpet ikke føres i selvangivelsen. Skattedirektoratet anfører at denne mangelen må vurderes med hensyn til at oppgavegiveren har hatt et nytt regleverk å forholde seg til, og at det først og fremst synes å være behov for informasjon på dette området.

       Finansdepartementet hevder at likningen etter omstendighetene må anses forsvarlig selv om en del feil lar seg påvise. Sammenfallet i tid med omstillingsfasen i etaten og iverksettelse av skattereformen hevdes å være bakgrunnen for de påviste mangler. Departementet opplyser videre at det arbeider med en omfattende evaluering av delingsmodellen, dette i tråd med Stortingets forutsetninger da reglene ble innført. Dette arbeidet har pågått siden høsten 1993, med formål å kartlegge hvordan delingsreglene har virket for selskaper og personlig næringsdrivende, evt. likningsadministrative problemer, provenyvirkninger m.v. Departementet understreker at det er av avgjørende betydning at reglene gjøres mest mulig praktikable.

       Riksrevisjonen vil påpeke det store antall feil og mangler ved likningen i tilknytning til delingsmodellen. Undersøkelsen viser at behandlingsnivået « lett likning » er lite egnet til vurderinger som skal foretas i forbindelse med delingsreglene. Selv om mange kontorer har hatt en problematisk arbeidssituasjon med hensyn til inntektsåret 1992, er det lite tilfredsstillende at områder av vesentlig skattemessig betydning gjennomgående ikke er blitt realitetsvurdert. Det er viktig at de igangsatte og planlagte tiltak medfører kvalitetsmessig bedring av likningen.

       Finansdepartementet har på antegnelsen svart bl.a. at:

       Det heter videre at praktiseringen av delingsmodellen er et sentralt kontrollarbeid i direktoratets prioritetsmelding vedrørende gjennomføringen av likningsarbeidet i 1995. Videre påpekes viktigheten av å undersøke om og evt. på hvilken måte delingsmodellen er forsøkt omgått, samt behovet for å gjennomføre særskilte maskinelle kontroller i forbindelse med fastsettelsen av begrepet personinntekt.

       Riksrevisjonen uttaler at forannevnte må være en nødvendig og riktig prioritering, og at det er grunn til å understerstreke betydningen av at likningen under behandlingsnivået lett likning kvalitetssikres og at konkrete kvalitetskriterier utarbeides. Riksrevisjonen vil følge dette arbeidet opp i tiden fremover.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».

1.1  Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny GGrtner Hovig, Rita Tveiten og Tom Thoresen, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, lederen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til Riksrevisjonens påpekning av det store antall feil og mangler ved likningen for 1992 i tilknytning til delingsmodellen og finner forholdene som er avdekket å være bekymringsfull. Komiteen viser til at dette kan ses i sammenheng med sammenfallet i tid mellom omstillingen i skatteetaten og iverksettelse av skattereformen. Komiteen viser likevel til at skattereformen var ment å medføre en vesentlig forenkling av skattesystemet, en forenkling som ville medføre administrative gevinster og dermed også gjøre det mulig å føre en mer effektiv kontroll særlig av mer kompliserte selvangivelser. Komiteen ber departementet følge opp meget nøye Skattedirektoratets prioritetsmelding vedrørende gjennomføringen av likningsarbeidet i 1995 hvor praktiseringen av delingsmodellen skal være en sentral del av kontrollarbeidet. Komiteen understreker Riksrevisjonens påpekning av betydningen av at likningen under behandlingsnivået « lett likning » kvalitetssikres og at konkrete kvalitetskriterier utarbeides.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, viser til at evalueringen av delingsmodellen nå ligger til behandling i finanskomiteen.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det i Riksrevisjonens rapport er vist til den omfattende evaluering av delingsmodellen som departementet har foretatt og som nå ligger til behandling i Stortinget, jf. Ot.prp. nr. 19 (1994-1995) .

       Når Riksrevisjonens rapport avdekker så mange og alvorlige feil at det i rapporten reises spørsmål ved om hvorvidt likningskontorenes praktisering av delingsmodellen for året 1992 kan sies å være forsvarlig, er det også alvorlig grunn til å sette spørsmålstegn ved hvor representativt i evalueringssammenheng året 1992 er som målestokk for hvordan delingsmodellen fungerer og hvilket skattemessig resultat modellen kommer til å gi under et normalår.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sosialistisk Venstreparti i Innst.O.nr.80 (1990-1991) fremmet forslag om en uttaksmodell som alternativ til den valgte kildemodellen. Dette medlem viser til at et slikt valg trolig ville medført noe mindre ligningsmessige problemer.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

2. Skattereformen 1992 - Praktiseringen av overgangsreglene for vurdering av varelager for inntektsåret 1991 ved tre likningskontorer

    I forbindelse med skattereformen 1992 ble det vedtatt en rekke overgangsregler med sikte på å redusere de negative konsekvensene for næringsdrivende ved overgangen til nytt periodiseringsprinsipp. For inntektsåret 1992 ble realisasjonsprinsippet innført ved verdsettelse av varelager og varekontrakter, hvilket bl.a. medfører at det ikke lenger gis fradrag for nedskriving av ukurans og forventet prisfall. Fradrag for verdifall blir først gitt ved realisasjon. For å lette overgangen til nye vurderingsregler ble det for inntektsåret 1991 vedtatt regler for oppskriving av varelageret til virkelig verdi. Overgangsreglene innebar at næringsdrivende kunne velge mellom to regler for oppskriving av varelagerets verdi.

       Riksrevisjonen gjennomførte i 1992-93 en undersøkelse vedrørende likningskontorene i Oslo, Bergen og Bærums praksis i tilknytning til overgangsbestemmelsene for vurdering av varelager for innteksåret 1991. Det ble avdekket at betydelige beløp ikke var kommet til beskatning ved kontorene i Oslo og Bærum pga at overgangsreglene ikke var anvendt. Ved de to kontorer var samtlige selvangivelser i utvalget underlagt behandlingsnivået « lett likning ». Bare et fåtall av selvangivelsene i utvalget var saksbehandlet, og ingen skattemessige korreksjoner på varelagerområdet var foretatt til tross for at pliktige vedlegg til selvangivelsen i stor utstrekning ikke forelå. Bergen likningskontor hadde gjort overgangsreglene til gjenstand for verdiorientert likning, og det var pr. 7. september 1993 en økning i selskapenes antatte inntekt på ca 12 mill. kroner pga overgangsreglene på varelagerområdet.

       I rapporten er det bl.a. konkludert med at

       På denne bakgrunnen ble det anbefalt at de ulike behandlingsnivåer, særlig lett likning, ble tatt opp til ny vurdering.

       Skattedirektoratet har svart at resultatene i rapporten er en konsekvens av den planlegging og de prioriteringer likningskontorene må gjøre for at likningsbehandlingen skal bli så rasjonell og effektiv som mulig. Direktoratet uttaler at kritikken synes å gjelde de prioriteringer av oppgaver og utvalg av verdiorienterte områder som er gjort i forbindelse med likningsbehandlingen for året 1991, herunder at det ikke ble gitt anvisning på at overgangsreglene for varelager var et prioritert område. Direktoratet viser til at de politiske myndigheter i første rekke var opptatt av at flest mulig skulle falle inn under bestemmelsen, at overgangsreglene skulle praktiseres liberalt og at kontroll ikke burde prioriteres. Spørsmålet om hvordan likningsmyndighetene skulle forholde seg til overgangsreglene var i stor grad politisk styrt.

       Riksrevisjonen uttalte i brev til Finansdepartementet at direktoratets svar var lite tilfredsstillende, da det ikke var knyttet kommentarer til de ulike resultater som var oppnådd på dette området, eller til den uensartede behandling av skattytergrupper ved forskjellige likningskontorer. Riksrevisjonen uttaler at det primært er forskjellene i valg mellom de ulike behandlingsnivåene som synes å ha bidratt til den store kvalitetsforskjellen i likningen.

       Finansdepartementet svarer at det ideelt sett hadde vært ønskelig at varelagerkontrollen ved Oslo og Bærum likningskontorer hadde vært mer aktiv. Det fremheves som et fremskritt at kontrollprioriteringene er blitt underlagt mer styring, dels av direktoratet og dels av likningskontorenes ledelse. Det heter videre at direktoratet foretar en fortløpende og kontinuerlig vurdering av det nærmere innhold av lett likning, en er spesielt opptatt av å forbedre utvelgelsesmekanismene fra lett likning til tyngre verdiorientert likning når det gjelder næringsdrivende.

       Riksrevisjonen ser det som viktig at det ikke er tvil om forvaltningsorganers plikt til å sørge for lik praktisering av det regelverk Stortinget har vedtatt. Praksis knyttet til overgangsreglene har variert i så stor grad at det kan reises spørsmål om dette er forsvarlig forvaltningspraksis. Lett likning er av departementet omtalt som likning av lønnstakere og pensjonister som benytter ordinær selvangivelse, men at også personlig næringsdrivende i utgangspunktet vil bli undergitt lett likning. Riksrevisjonen finner grunn til å stille spørsmål ved om slik lett likning er egnet forvaltningspraksis i forbindelse med prøving av regnskaper og selvangivelser for etterskuddspliktige selskaper, og revisjonen fastholder at det er behov for på generelt grunnlag å revurdere anvendelsen av behandlingsnivået lett likning.

       Finansdepartementet har på antegnelsen svart bl.a. at en vil peke på at det i forarbeidene er uttalt at lett likning først og fremst skal bidra til effektiv behandling av mange saker. Dette skal legge grunnlaget for overføring av ressurser til verdiorientert likning/regnskapskontroll. Det vil således være forsvarlig å benytte nivået lett likning også i enkelte tilfeller hvor skattyteren er etterskuddspliktig. Slike skattytere skal i utgangspunktet undergis verdiorientert likning, men en vurderer det som nødvendig at det av hensyn til forsvarlig prioritering i visse konkrete situasjoner benyttes lett likning. En beklagelig, men nødvendig følge av å prioritere noe opp, er at andre kontrollområder må prioriteres lavere. I forbindelse med lett likning av personlig næringsdrivende, selskapsdeltagere og etterskuddspliktige har direktoratet fremhevet at det er nødvendig med en noe mer omfattende behandling av disse enn av lønnstakere og pensjonister med lett likning. Videre fremheves nødvendigheten av effektive rutiner og god organisering av gjennomføringen av lett likning ved siden av kvalitetssikring gjennom maskinelle kontroller.

       Riksrevisjonen har svart at den er enig med departementet i at etterskuddsskattepliktige skattytere som hovedregel bør undergis verdiorientert likning/regnskapskontroll, men at det i enkelte tilfeller vil kunne være forsvarlig å benytte behandlingsnivået lett likning. Riksrevisjonen understreker samtidig at direktoratet har påpekt nødvendigheten av en noe mer omfattende saksbehandling ved lett likning av personlig næringsdrivende, selskapsdeltakere, deltakerliknede selskaper og etterskuddsskattepliktige.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».

2.1  Komiteens merknader

       Komiteen vil i likhet med Riksrevisjonen understreke at det ikke råder tvil om forvaltningsorganenes plikt til å besørge korrekt og lik praktisering av det regelverk Stortinget har vedtatt. Både Finansdepartementet og Skattedirektoratet har et hovedansvar for at dette prinsipp følges opp i praksis.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens understrekning av nødvendigheten av en noe mer omfattende saksbehandling ved bruk av « lett likning » for spesielle grupper og slutter seg til forslaget til desisjon.

3. Fylkesskattekontorenes stedlige kontrollvirksomhet

       Fylkesskattekontorene utfører bl.a. kontroll av de skatte- og avgiftspliktiges regnskaper. Målsettingen er å kontrollere en størst mulig del av skatte- og avgiftsfundamentet hvert år samtidig som en forsøker å rette spesiell oppmerksomhet mot områder hvor risiko for unndragelser er størst. Det legges også vekt på kontrollens preventive virkning. Riksrevisjonen har i 1992-93 foretatt en kartlegging av fylkesskattekontorenes stedlige kontrollvirksomhet, herunder kontroll av i hvilken grad ettersyn har ført til innbetaling av etterberegnede skatter og avgifter.

       Undersøkelsen avdekket bl.a. følgende svakheter og mangler:

       Skattedirektoratet har i sitt svar sagt seg enig i at det bør foretas en presisering for så vidt angår begrepet effektive årsverk. Det blir anført at Enhetsregisteret muligens kan gi en fullstendig oversikt over alle næringsdrivende i fylket. Det uttales videre at direktoratet har satt som mål at ca 30 % av revisorressursene bør disponeres til plankontroller, og at disse bedrifter skal ha jevnlig kontroll (ca hvert 4.-5. år). Direktoratet syns for øvrig at situasjonen for landet sett under ett er tilfredsstillende.

       Når det gjelder kontrolldekningen opplyser direktoratet at overordnet myndighet ikke har sagt noe om hvilket kontrolltilfang de ønsker. Det blir likevel medgitt at antallet ettersyn er lavt i forhold til antall kontrollobjekter. Det legges derfor stor vekt på utvelgelsesprosessen, slik at en treffer der sannsynligheten for feil er størst. Gevinsten ved innføring av forenklet selvangivelse skal settes inn på bl.a. kontroll med selvstendig næringsdrivende og mindre selskaper, og en effektivisert kontroll på fylkesskattekontorene vil medføre at større revisorressurser kan settes inn på de store bedriftene.

       Når det gjelder behandlingen av bokettersynsrapportene opplyses at skatteetaten pga EDB-innføringen og skattereformen har vært nødt til å nedprioritere slike « sekundæraktiviteter ». Direktoratet er enig i at det bør vurderes tiltak for å effektivisere innfordringen av etterberegnede skatter og avgifter.

       Finansdepartementet har svart Riksrevisjonen at det er igangsatt arbeid med systemer for resultatstyring av skatteetatens virksomhet, men at det gjenstår mye arbeid bl.a. med å finne gode resultatindikatorer, fastsettelse av kvalitetskrav, utvikling av rapporteringssystemer m.v. Departementet har i tildelingsbrevet for 1994 lagt vekt på at skatteetatens samlede kontrollvirksomhet skal forbedres. Det blir opplyst at direktoratet planlegger å iverksette resultatindikatorer for kontrollvirksomheten fra og med 1995. Kontrollen med storbedrifter hevdes å være styrket etter at Sentralskattekontoret for storbedrifter er kommet i drift. Kontrollvirksomheten utbygges ved at likningskontorene i forbindelse med EDB-innføring og omstilling tilføres en bedre regnskaps- og kontrollkompetanse, og kontorene vil heretter gjennomføre mange kontroller som tidligere ble utført av fylkesskattekontorene, hvilket vil gi bedre kontrolldekning.

       Departementet anser det for øvrig ønskelig å øke den samlede kontrollinnsats i skatteetaten, hvilket muliggjøres gjennom de omstillinger og omorganiseringer som er påbegynt eller planlagt. Det blir gitt uttrykk for at det ofte er normalt at det oppstår avvik mellom revisors forslag og endelig vedtak, da forhold som revisor har tatt opp blir klarlagt gjennom den etterfølgende saksbehandling. Det opplyses at direktoratet arbeider med å etablere administrative rutiner for å registrere innbetalingen etter ettersynene, herunder muligheten til å kunne følge opp årsakene til manglende innbetaling. Departementet legger videre stor vekt på at innbetaling etter avdekking av unndragelser skal skje hurtigst mulig, for bl.a. ikke å svekke de innfordringsmuligheter som foreligger på avdekkingstidspunktet. Departementet har i tildelingsbrevet for 1994 pekt på behovet for å fastsette resultatkrav for saksbehandlingstiden, og departementet vil se nærmere på hvordan innbetalings-/innfordringsfunksjonene kan styrkes og effektiviseres gjennom ulike tiltak. Departementet uttaler til slutt at det er opptatt av de mangler og svakheter som er påpekt.

       Finansdepartementet har på antegnelsen svart at det i Skattedirektoratets prioritetsmelding for 1995 til ytre etat er vektlagt betydningen av å redusere restansene av bok- og trekkettersynsrapporter, samt arbeide for at behandlingstiden blir kortere. Utviklingen på dette området vil derfor bli fulgt opp av departementet.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».

3.1  Komiteens merknader

       Komiteen viser til Riksrevisjonens undersøkelser og forutsetter at de tiltak departementet omtaler i sitt svar på antegnelsen blir aktivt fulgt opp. Komiteen anser det for særlig viktig at behandlingstiden gjøres kortest mulig slik at den virksomheten som blir gjort til gjenstand for kontroll får færrest mulig ulemper og vanskeligheter som følge av selve kontrollen og bokettersynet.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

4. Kommunekasserernes anmeldelser til påtalemyndigheten for overtredelser av skattebetalingsloven m.v.

  Ved manglende rettidig betaling av skatter og avgifter plikter kommunekassererne å iverksette nødvendige innfordringstiltak, og vurdere anmeldelse til påtalemyndigheten for overtredelse av skattebetalingsloven. Finansdepartementet har 29. mai 1972 fastsatt særskilt instruks for anmeldelser for overtredelser av skattebetalingsloven m.v. Slik anmeldelse er særlig aktuelt ved arbeidsgivers manglende oppgjør/og eller innbetaling av skattetrekk. Departementet har ved instruksen tatt særlig sikte på å fastlegge en mest mulig ensartet praksis på området, samt vektlagt at personer som viser manglende vilje til å etterleve skattebetalingsloven blir trukket til rettslig ansvar. Skattefogdene skal føre tilsyn med innkrevingen i sine fylker og påse at anmeldelser foretas i henhold til instruksen.

       Riksrevisjonen har våren 1993 gjennomført en undersøkelse av kommunekasserernes arbeid med slike anmeldelser. Undersøkelsen avdekket til dels svært ulik praksis av anmeldelsesinstruksen, herunder kommunevise forskjeller bl.a. med hensyn til prioritering og kriterier for anmeldelser, svikt med hensyn til melding til skattefogd, innhenting av påtalebegjæring for statens del, purrerutiner og advarsler. Undersøkelsen viser ellers bl.a. at:

       Kommunekassererne oppgir at de har for lite ressurser til å gjennomføre alle de oppgaver de er pålagt innenfor fellesinnkrevingen.

       Rapporten inneholder flere forslag til tiltak:

       Finansdepartementet har forelagt rapporten for Skattedirektoratet, som bl.a. viser til at det er store variasjoner mellom de ulike politidistrikters håndtering og prioritering av denne type saker. Arbeidssituasjonen for skatteoppkreveren ble også forverret i siste halvdel av 80-tallet, bl.a. med økt grad av betalingsmislighold. Direktoratet kan for øvrig ikke se at kommunekassererinstruksen og anmeldelsesinstruksen er til hinder for håndteringen av disse sakene. Direktoratet vil vurdere en ordning med årlige rapporteringsrutiner, og antar for øvrig at anmeldelser forekommer hyppigere i dag enn tidligere, slik at utviklingen har gått i retning av å oppfylle mål som ligger til grunn for anmeldelsesinstruksen. Det vises i den forbindelse til at det totalt ble inngitt 536 anmeldelser i 1992, hvorav 315 saker vedrørende Oslo, mot henholdsvis 207 og 396 anmeldelser for 1988 og 1991.

       I svaret heter det videre at det vil bli iverksatt bl.a. følgende tiltak:

       Finansdepartementet har på anmodning fra Riksrevisjonen gitt en oversikt over status i arbeidet med slike tiltak, hvor det bl.a. fremgår at arbeidet med fastsettelse av en norm var påbegynt, og var ment å være ferdig ved midten av 1994.

       Riksrevisjonen antar at den ulike praktisering og manglende prioritering av anmeldelser bl.a. kan ha sammenheng med mangelfulle rapporteringsrutiner for bruk av instruksen. Det uttales videre at det store andelen henleggelser er uheldig og kan svekke den preventive virkning av kommunekasserernes og politiets arbeid.

       Finansdepartementet har på antegnelsen svart at de tiltak som ble nevnt i departementets brev 31. august 1993 er iverksatt og opplyser ellers at Finansdepartementet vil ta initiativ til en ajourføring av anmeldelsesinstruksen.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».

4.1  Komiteens merknader

       Komiteen forutsetter i likhet med Riksrevisjonen at både departementet og Skattedirektoratet sørger for at det for fremtiden blir en ensartet praksis på området når nå skattefogdene har fått et særlig ansvar. Komiteen viser til at Finansdepartementet i sitt svar på antegnelsen opplyste at det ville bli tatt et initiativ til ajourføring av anmeldelsesinstruksen av 29. mai 1972, noe som ble fulgt opp i brev fra departementet til Skattedirektoratet av 20. februar 1995. Komiteen har fått opplyst at utkastet fra Skattedirektoratet skal forligge før 1. august 1995. Komiteen forutsetter at denne tidsfrist holdes og at Finansdepartementets behandling og fastsettelse av ny instruks skjer uten unødig opphold, høsten 1995.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

5. Forenklet lønnsinnberetning og trekkoppgjør (flt-ordningen) - Manglende avstemmingsmuligheter

    En ordning med forenklet lønnsinnberetning og trekkoppgjør (FLT-ordningen) ble innført fra og med 1987. Denne ordningen innebærer at arbeidsgiverne skal innbetale forskuddstrekket til kommunekassereren i kontorkommunen uansett hvor arbeidstakeren er skattepliktig. Kommunekassereren i kontorkommunen vil dermed også motta skattetrekk som skal til andre kommuner. FLT-ordningen omfatter systemene som fordeler innbetalt forskuddstrekk til riktig skattekommune, samt systemene som foretar godskriving av forskuddstrekk overfor arbeidstakere, og avstemming og ansvarsføring av trekk overfor arbeidsgiverne.

       Enkelte kommunerevisorer har de senere år ikke anbefalt kommuneregnskapet godkjent pga manglende avstemmingsmuligheter i forbindelse med FLT-ordningen, hvilket igjen har ført til at kommunestyret ikke har godkjent/har tatt forbehold ved godkjennelsen av skatteregnskapet. Riksrevisjonen har overfor Skattedirektoratet gitt uttrykk for at det er uholdbart at stadig flere skatteregnskaper ikke godkjennes, og bedt direktoratet klargjøre hvordan kommunerevisorene og skattefogdene skal forholde seg. Direktoratet svarte 7. juli 1992 at det ville utarbeide en egen melding til de nevnte instanser om de manglende avstemmingsmulighetene i skatteregnskapet ved avregningen. Etter at Riksrevisjonen 22. januar 1993 hadde etterlyst de tidligere bebudede tiltak, uttalte direktoratet at sikkerheten i systemet er ivaretatt ved den kontroll direktoratet utfører på dette området. Det uttales videre at det ligger betydelige besparelser i denne ordningen, men at den medfører en viss sentralisering i forhold til tidligere, og at den enkelte kommune må bygge på at den kontroll som utføres i arbeidsgiverkommunen og i direktoratet er tilfredsstillende. Det fremgår videre at det arbeides med å utvikle rapporter som kan gi den enkelte kommune oversikt over trekkansvar hos egne og utenbygds arbeidsgivere, men at dette arbeidet ikke har gitt det ønskede resultat.

       Finansdepartementet har uttalt at direktoratet ønsker å avvente utarbeidelse av tidligere bebudet melding til kommunerevisjonene og skattefogdene om de manglende avstemmingsmuligheter, til det foreligger et resultat av arbeidet med å utvikle rapporter over den enkelte kommunes andel av trekkansvaret i egen og andre kommuner. Slike rapporter viser at det ikke er samsvar mellom den foretatte fordeling og differansen mellom godskrevet og innbetalt forskuddstrekk. Direktoratet konkluderer med at det vil være meget vanskelig å foreta avstemming pr. en bestemt dato, men at det selv fører kontroll med at forskuddstrekkene ikke blir godskrevet skattytere før det er skjedd tilsvarende debitering av arbeidsgivers konto. Direktoratet mener derfor at FLT-ordningen fungerer tilfredsstillende.

       Skattedirektoratet har videre presisert at avstemmingen er et ansvar som nå ligger hos direktoratet, og ikke hos den enkelte kommune. Manglende avstemmingsmuligheter bør derfor ikke være grunnlag for å nekte kommunal godkjenning av skatteregnskapene. Departementet og direktoratet antar videre at løsningen på avstemmingsproblematikken ved denne ordningen vil inngå i arbeidet med utviklingen av det nye skatteregnskapet, og departementet understreker at direktoratet utarbeider melding til skattefogdene og kommunerevisorene om avstemmingen så snart arbeidet med å utvikle rapporter over den enkelte kommunes andel av trekkansvaret i egen og andre kommuner er sluttført.

       Finansdepartementet har på antegnelsen svart bl.a. at Riksrevisjonen ser ut til å være enig i at det er vanskelig å utarbeide en ordning som tilfredsstiller kommunerevisorenes behov for avstemming, og at dette derfor vil stå sentralt ved utformingen av nytt skatteregnskap, som må gis høy prioritet. Departementet opplyser at målsettingen er at dette systemet kan igangsettes i løpet av 1998.

       Riksrevisjonen anser en regnskapsmessig avstemming av stor betydning for et sikkert og helhetlig system. Utvikling av rutiner som dekker kommunerevisorenes behov for avstemming av utenbys trekkansvar bør derfor søkes påskyndet.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».

5.1  Komiteens merknader

       Komiteen viser til at problemene med FLT-ordningen som ble innført i 1987 ikke gir akseptable metoder for avstemming av forskuddstrekk overfor arbeidstagere og arbeidsgivere til riktig skattekommune når disse er forskjellige for arbeidstager og arbeidsgiver. Komiteen finner det mindre tilfredsstillende at det ikke vil bli en løsning på dette før i 1998, når Riksrevisjonen påpekte forholdet første gang i Dok.nr.1 (1991-1992). Komiteen vil derfor i likhet med Riksrevisjonen be departementet søke å påskynde utvikling av rapporter og rutiner som dekker kommunerevisorenes behov for avstemming av utenby(gd)s trekkansvar.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

6. Dok.nr.3:03 (1994-1995) - Generelle kommentarer

     Komiteen viser til at Dok.nr.3:03 (1994-1995) i sin helhet er viet undersøkelser hos skattemyndighetene og det arbeid som utføres i forskjellige skatteetater. Det fremgår av Riksrevisjonens undersøkelser klare indikasjoner på vesentlige mangler i rutiner og arbeidsutførelse som komiteen vil forvente blir gitt spesiell oppmerksomhet både i Finansdepartementet og Skattedirektoratet. Det synes å være et særlig behov for å sikre en langt større sikkerhet for likebehandling av landets skattebetalere og en lik oppfølging og arbeidsutførelse mellom de forskjellige likningskontorer, fylkesskattekontorer, skattefogder og kommunekasserere. Komiteen vil be departementet vie likebehandlingsprinsippet spesiell oppmerksomhet.

       Komiteen vil understreke at det er skattemyndighetenes oppgave å kontrollere om regnskaper, rapportføring, bilagsføring, kjørebokføring, m.m. er ført i henhold til regler, forskrifter og lover. Komiteen mener at det vil styrke etatens tillit og troverdighet at skattemyndighetene selv i sin arbeidsutførelse følger opp lover, forskrifter, instrukser og regler på samme måte som man forventer at de kontrollerte må gjøre. Riksrevisjonens undersøkelser viser at også skattemyndighetene har en del igjen før dette er tilfredsstillende. Komiteen vil ikke se bort fra at både Skattedirektoratet og Finansdepartementet i denne sammenheng burde vurdere om internrevisjonen og internkontrollen i skatteetaten burde styrkes.

7. Komiteens tilråding

      Komiteen viser til det som er anført foran, og rår Stortinget til å gjøre følgende

       Antegnelsene vedkommende Dok.nr.3:03 (1994-1995) - om enkeltsaker på skatte- og avgiftsområdet - blir desidert i samsvar med Riksrevisjonens forslag.