Skattereformen fra 1992 ble utformet under hensyn til at arbeidsinntekter skal skattlegges mest mulig likt for næringsdrivende og lønnstakere. Næringsinntekt skal deles i en personinntektsdel knyttet til arbeidsinntekt og en kapitalinntektsdel som er knyttet til kapitalavkastning. Delingen foretas for personlig næringsdrivende. For eiere i deltakerliknende selskaper og personlige eiere i aksjeselskaper skal det også i visse tilfeller beregnes personinntekt av selskapets inntekter.

       Riksrevisjonen foretok i 1988 en undersøkelse av likningen for næringsdrivende, en undersøkelse som viste feilandeler fra 15 til 40 % av det undersøkte utvalget. Størstedelen av de feilene var knyttet til beregningen av gjeldsrentefradraget. Dette til tross - svært få skattytere påklaget likningskontorenes beregninger av pensjonsgivende inntekt i næring.

       Finansdepartementet viste i sitt svar til at det i forbindelse med skattereformen ble vedtatt nye lovregler som ville forenkle arbeidet med å fastsette pensjonsgivende næringsinntekt for næringsdrivende fra og med 1992. Skattereformen var ment å medføre en vesentlig forenkling av skattesystemet, en forenkling som ville medføre administrative gevinster og dermed også gjøre det mulig å føre en mer effektiv kontroll særlig av mer kompliserte selvangivelser.

       Riksrevisjonen har i 1993-94 gjennomført en undersøkelse av hvordan bestemmelsene om fastsettelse av personinntekt for personlig næringsdrivende og aktive eiere i aksjeselskaper (delingsmodellen) er praktisert ved 10 likningskontorer for inntektsåret 1992. Kontrollen har omfattet 626 aksjeselskaper og 1066 personlig næringsdrivende/ansvarlige selskaper. Undersøkelsen viser at det hefter store svakheter ved likningskontorenes praktisering av delingsmodellen, bl.a. at:

-	et betydelig antall aksjeselskaper som hevder å falle utenfor delingsreglene får denne påstand godkjent uten realitetsvurdering.

-	et stort antall personlig næringsdrivende har ikke fått fastsatt personinntekt eller fått fastsatt personinntekt med feil sats.

-	hele 60 % av de skattytere som har krevd forsikringsverdi som verdsettelselsemetode for eiendeler i kapitalavkastningsgrunnlaget, har fått dette godkjent uten at dokumentasjon foreligger.

-	feilaktige verdsettelsesmetoder er godkjent uten nærmere kontroll.

-	det har i en rekke tilfeller ikke vært vurdert hvorvidt boliger har tilknytning til virksomheten.

-	det har gjennomgående ikke vært vurdert hvorvidt leverandørgjeld skal redusere kapitalavkastningsgrunnlaget.

-	det har gjennomgående ikke vært vurdert hvorvidt oppgitte kapitalinntekter og utgifter har tilknytning til kundefordringer og således skal holdes utenfor beregningen av personinntekt.

       Av rapporten fremgår at uklarheter i regelverket, svakheter i skjemautarbeidelsen og manglende utnyttelse av maskinelle feilsøkingsmuligheter har bidratt til et stort antall feil og mangler ved likningen. På disse områdene er det imidlertid forventet forbedringer i løpet av relativt kort tid. De største svakhetene synes å være mange uheldige utslag av manglende kontroll, særlig ved at aksjeselskaper som hevder å faller utenom delingsreglene, får godkjent dette uten nærmere vurdering fra likningskontorenes side. Dette skyldes at et stort flertall av de undersøkte selvangivelsene er vurdert ved behandlingsnivå « lett likning ». Dette innebærer enkel selvangivelsesbehandling hvor skattyters påstand i hovedsak legges til grunn og kontroll skjer maksimalt mot grunnlagsdata. Rapporten reiser spørsmål om hvorvidt likningskontorenes praktisering av delingsmodellen for året 1992 kan sies å være forsvarlig.

       Et særskilt punkt i undesøkelsen gjaldt likningskontorenes gjennomføring av aktuelle maskinelle kontroller som feilsøkingsmetode på delingsområdet. Denne delen av undersøkelsen viste at et stort antall personlig næringsdrivende ikke har fått fastsatt personinntekt eller fått fastsatt personinntekt med feil sats. I et utvalg på 340 næringsdrivende ble det påvist 142 manglende eller feil fastsettelse av personinntekt, dvs. en feilprosent på 42.

       Under forutsetning av at feilprosenten utgjør et gjennomsnitt for hvert enkelt kontor, kan unnlatt beregnet personinntekt med høy sats anslås til totalt 200 mill. kroner ved de åtte kontorene for året 1992. Dette utgjør samlet trygdeavgift på ca 21 mill kroner som ikke er fastsatt, og fastsettelse av personinntekt med feil sats kan tilsvarende anslås til totalt 67 mill. kroner ved de åtte kontorene. Ikke fastsatt trygdeavgift utgjør ca 2 mill. kroner. I tillegg kommer tapt toppskatt til staten.

       Noen av likningskontorene i undersøkelsen har meddelt at de med utgangspunkt i påviste feil og uklarheter vil gjenoppta en rekke saker. Rapporten inneholder bl.a. følgende konklusjoner:

-	likningskontorenes kontroll av aksjeselskaper som hevder at de faller utenfor delingsreglene, har totalt sett vært svært mangelfull.

-	Skattedirektoratet burde gitt likningskontorene sterkere signaler om bruk av maskinelle feilsøkingskontroller ved fastsettelse av personinntekt.

-	det burde vært sendt ut beskrivelse av aktuelle maskinelle kontroller på områder hvor det var grunn til å forvente stor feilhyppighet.

-	likningskontorene følger ulik praksis ved fastsettelse av personinntekt når skattyter ikke har levert personinntektsskjema eller har unnlatt å kreve reduksjon i kapitalavkastningsgrunnlaget for verdien av eiendeler i næring.

-	regnskapsskjemaet er ikke tilstrekkelig spesifisert på områdene renteinntekter samt andre kapitalinntekter og -utgifter. Det kan derfor ikke fastslås hvorvidt deler av de oppførte beløp knytter seg til kundefordringer og således skal holdes utenfor ved beregningen av personinntekt.

-	likningskontorene har ikke tatt stilling til at et stort flertall av skattyterne med regnskapsført leverandørgjeld ikke fører opp noe av denne til reduksjon av kapitalavkastningsgrunnlaget.

-	regnskapsskjemaet er ikke tilstrekkelig spesifisert til at det kan fastlås hvorvidt leverandørgjelden faller utenfor delingsreglene.

-	skjemautarbeidelsen har ikke vært tilstrekkelig målrettet mot å gi likningskontorene tilfredsstillende kontrollmuligheter.

-	forsikringsverdi er i stor utstrekning lagt til grunn som verdsettelsesmetode til tross for manglende eller ufullstendig spesifikasjon.

-	forsikringsselskapenes dokumentasjon av inngåtte avtaler er ofte for dårlig spesifisert i forhold til de krav som er nødvendig for skattemyndighetenes kontroll.

-	likningskontorenes praktisering av delingsmodellen viser at en rekke kompliserte forhold ved delingsmodellen ikke vil bli kontrollert så lenge området ikke underlegges verdiorientert likning.

-	Skattedirektoratet burde ha definert delingsmodellen som sentralt verdiorientert saksbehandlingsområde i sin prioriteringsmelding for inntektsåret 1992.

-	de iverksatte opplæringstiltak på likningskontorene har i hovedsak vært kvalitativt tilfredsstillende og har gitt anvendelig nytteverdi.

       Skattedirektoratet har svart at det bør vises tilbakeholdenhet med å trekke generelle konklusjoner av feil og mangler ved likningskontorenes praktisering av delingsmodellen, idet 1992 var innkjøringsåret for likningskontorene med hensyn til denne skatteomleggingen. Dette har i tid falt sammen med implementering av EDB-systemer. Direktoratet uttrykker samtidig tvil om utvalget av likningskontorer er representativt for landets likningskontorer i sin helhet, i tillegg til at det stilles spørsmål ved den metodikk som ligger til grunn for beregningen av Riksrevisjonens tall for unnlatt eller feil beregnet personinntekt. Det blir også vist til at det uinnhentede skatteproveny er lite sett i forhold til den totale utlignede stats- og kommuneskatt. Det blir videre redegjort for at direktoratet ville være varsom med å definere delingsmodellen som sentralt verdiorientert område i sitt kontrollarbeid for 1992, da innføringen av skattereformen nødvendiggjorde et helhetlig siktepunkt.

       Riksrevisjonen har henledet Finasdepartementets oppmerksomhet på de mange påviste uheldige utslag av manglende kontroll fra likningskontorenes side, og at et stort flertall aksjeselskaper som hevder å falle utenfor delingsreglene, får dette godkjent uten realitetsvurdering. Disse forhold kan føre til betydelige tap i skatteinntekter og trygdeavgift. Det er understreket i rapporten at undersøkelsen ikke er representativ for for landets likningskontorer i sin helhet, og det fremgår videre at det ikke har vært mulig å gjennomføre undersøkelsen uten en viss skjevhet i utvalget, slik at det følgelig må tas forbehold for den statistiske bruk av de presenterte tall.

       Riksrevisjonen har sommeren 1994 gjennomført en tilleggsundersøkelse av i hvilken grad personinntekt for inntektsåret 1992 er blitt innberettet fra de respektive aksjeselskaper, og hvorvidt de aktive eiere har ført opp beløpene i selvangivelsen for inntektsåret 1993. Undersøkelsen, som omfatter 45 aksjeselskaper i fem kommuner med 66 aktive eiere, tyder på at ordningen med innberetning av personinntekt ikke fungerer tilfredsstillende. En undersøkelse ved et av landets største likningskontor viser en tilsvarende tendens. Ved manglende innberetning av personinntekt vil skattyter kunne unngå beskatning dersom beløpet ikke føres i selvangivelsen. Skattedirektoratet anfører at denne mangelen må vurderes med hensyn til at oppgavegiveren har hatt et nytt regleverk å forholde seg til, og at det først og fremst synes å være behov for informasjon på dette området.

       Finansdepartementet hevder at likningen etter omstendighetene må anses forsvarlig selv om en del feil lar seg påvise. Sammenfallet i tid med omstillingsfasen i etaten og iverksettelse av skattereformen hevdes å være bakgrunnen for de påviste mangler. Departementet opplyser videre at det arbeider med en omfattende evaluering av delingsmodellen, dette i tråd med Stortingets forutsetninger da reglene ble innført. Dette arbeidet har pågått siden høsten 1993, med formål å kartlegge hvordan delingsreglene har virket for selskaper og personlig næringsdrivende, evt. likningsadministrative problemer, provenyvirkninger m.v. Departementet understreker at det er av avgjørende betydning at reglene gjøres mest mulig praktikable.

       Riksrevisjonen vil påpeke det store antall feil og mangler ved likningen i tilknytning til delingsmodellen. Undersøkelsen viser at behandlingsnivået « lett likning » er lite egnet til vurderinger som skal foretas i forbindelse med delingsreglene. Selv om mange kontorer har hatt en problematisk arbeidssituasjon med hensyn til inntektsåret 1992, er det lite tilfredsstillende at områder av vesentlig skattemessig betydning gjennomgående ikke er blitt realitetsvurdert. Det er viktig at de igangsatte og planlagte tiltak medfører kvalitetsmessig bedring av likningen.

       Finansdepartementet har på antegnelsen svart bl.a. at:

« ...det generelt er vanskelig å trekke endelige konklusjoner ut fra de undersøkelser som er foretatt vedrørende praktiseringen av delingsmodellen for inntektsåret 1992. Skattereformen har medført omfattende endringer i lovgivningen, noe som også har ført til store omstillinger for likningsmyndighetene. Departementet vil vise til at Skattedirektoratet har nedsatt en arbeidsgruppe som har foretatt en generell gjennomgang av maskinelle feilsøkingsrutiner. Gruppen har konkludert med at en etter ligningen for 1993 skal undersøke de kvalitetskontroller som da ble benyttet, og evt. utarbeide nye for ligningsåret 1994 ».

       Det heter videre at praktiseringen av delingsmodellen er et sentralt kontrollarbeid i direktoratets prioritetsmelding vedrørende gjennomføringen av likningsarbeidet i 1995. Videre påpekes viktigheten av å undersøke om og evt. på hvilken måte delingsmodellen er forsøkt omgått, samt behovet for å gjennomføre særskilte maskinelle kontroller i forbindelse med fastsettelsen av begrepet personinntekt.

       Riksrevisjonen uttaler at forannevnte må være en nødvendig og riktig prioritering, og at det er grunn til å understerstreke betydningen av at likningen under behandlingsnivået lett likning kvalitetssikres og at konkrete kvalitetskriterier utarbeides. Riksrevisjonen vil følge dette arbeidet opp i tiden fremover.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».

1.1  Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny GGrtner Hovig, Rita Tveiten og Tom Thoresen, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, lederen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til Riksrevisjonens påpekning av det store antall feil og mangler ved likningen for 1992 i tilknytning til delingsmodellen og finner forholdene som er avdekket å være bekymringsfull. Komiteen viser til at dette kan ses i sammenheng med sammenfallet i tid mellom omstillingen i skatteetaten og iverksettelse av skattereformen. Komiteen viser likevel til at skattereformen var ment å medføre en vesentlig forenkling av skattesystemet, en forenkling som ville medføre administrative gevinster og dermed også gjøre det mulig å føre en mer effektiv kontroll særlig av mer kompliserte selvangivelser. Komiteen ber departementet følge opp meget nøye Skattedirektoratets prioritetsmelding vedrørende gjennomføringen av likningsarbeidet i 1995 hvor praktiseringen av delingsmodellen skal være en sentral del av kontrollarbeidet. Komiteen understreker Riksrevisjonens påpekning av betydningen av at likningen under behandlingsnivået « lett likning » kvalitetssikres og at konkrete kvalitetskriterier utarbeides.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, viser til at evalueringen av delingsmodellen nå ligger til behandling i finanskomiteen.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det i Riksrevisjonens rapport er vist til den omfattende evaluering av delingsmodellen som departementet har foretatt og som nå ligger til behandling i Stortinget, jf. Ot.prp. nr. 19 (1994-1995) .

       Når Riksrevisjonens rapport avdekker så mange og alvorlige feil at det i rapporten reises spørsmål ved om hvorvidt likningskontorenes praktisering av delingsmodellen for året 1992 kan sies å være forsvarlig, er det også alvorlig grunn til å sette spørsmålstegn ved hvor representativt i evalueringssammenheng året 1992 er som målestokk for hvordan delingsmodellen fungerer og hvilket skattemessig resultat modellen kommer til å gi under et normalår.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sosialistisk Venstreparti i Innst.O.nr.80 (1990-1991) fremmet forslag om en uttaksmodell som alternativ til den valgte kildemodellen. Dette medlem viser til at et slikt valg trolig ville medført noe mindre ligningsmessige problemer.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.