På bakgrunn av rapporten fra ovennevnte forprosjekt ble det konkludert med at det var grunnlag for å gå videre med et hovedprosjekt.

       Dette hovedprosjektet ble gitt følgende mandat:

« Hovedprosjektet skal med utgangspunkt i konkrete undersøkelser fastslå om det er grunnlag for å trekke konklusjoner mht til om forvaltningen av tilskuddsordningene er effektiv og om den administrative kontroll er tilfredsstillende, med sikte på evt å ta dette opp med Finansdepartementet. Videre skal det legges fram et forslag til generelle retningslinjer for revisjonskontroll med tilskuddsordningene. Retningslinjene skal innarbeides i den generelle revisjonsveiledning som er under arbeid. »

       I alt er 25 tilskuddsordninger fra 8 departementer med underliggende etater utvalgt til undersøkelsen. 19 av de utvalgte tilskuddsordningene har et budsjett på over 100 mill. kroner, og utvalget representerer overføringer på ca 14 mrd. kroner.

       Tilskuddsforvaltningen dekkes i dag av bestemmelser i forskjellige regelverk og rundskriv; bestemmelser i Bevilgningsreglementet, i Reglement for økonomiforvaltningen i departementene, og av ulike rundskriv fra Finansdepartementet.

       Ved brev 19. august 1991 til Finansdepartementet orienterte Riksrevisjonen om sin undersøkelse av hvordan tilskuddsbevilgningene forvaltes av departementene og underliggende etater. Av dette brevet fremgikk hvilke mangler ved tilskuddsforvaltningen undersøkelsen hadde avdekket, bl.a. at:

-	målformuleringene for de undersøkte tilskuddsordninger gjennomgående var lite presise

-	det manglet kriterier for måloppnåelse, eller kriteriene var så uklare at de ikke egnet seg som grunnlag for å vurdere om målet for ordningen ble nådd.

       Riksrevisjonen uttalte i brevet at i de tilfeller hvor målformulering og kriterier for måloppnåelse er ufullstendige, kan informasjon til tilskuddsmottaker, behandling av søknader, tildeling av tilskudd og evaluering av tilskuddsordningen bli mangelfull. Når det ikke er fastsatt tilfredsstillende kriterier for måloppnåelse, blir det i svært liten grad utført evaluering og oppfølgning vedrørende bruken av midlene i det enkelte tilfelle. Det ble også vist til at det i liten grad var utarbeidet overordnede retningslinjer for forvaltningen av tilskuddsordningene. Dette medfører at administrasjonen blir varierende og personavhengig.

       I de tilfeller hvor departementene har delegert administrasjonen til andre, f.eks. private eller kommunale instanser, er behovet for klare retningslinjer spesielt stort. Det er avdekket en del forhold som kan svekke kontrollen, og enkelte av disse er av en slik art at mulighetene for et effektivt kontrollarbeid blir redusert; dette gjelder f.eks. at det ikke alltid blir stilt krav til kostnadskalkyler og budsjett, manglende krav til revisorbekreftede regnskaper og rapporter, og at tilskuddsmidler ikke holdes atskilt fra den øvrige virksomhet. I de tilfeller forvaltningsoppgavene var delegert var det heller ikke utarbeidet retningslinjer for departementenes tilsyn med underliggende etaters tilskuddsforvaltning. Fasene målformulering og evaluering er grunnleggende og sentrale deler av tilskuddsforvaltningen. Siden disse på tilfredsstillende måte ikke ivaretar de hensyn som det er vist til i Finansdepartementets egne merknader til Reglement for økonomiforvaltningen, kan en ikke være sikker på at forvaltningen av tilskuddsordningene blir formålstjenlig.

       Overfor Finansdepartementet pekte Riksrevisjonen på at det ikke foreligger noe samlet regelverk som behandler følgende sider ved tilskuddsforvaltningen:

-	målformulering

-	informasjon til tilskuddsmottaker

-	behandling av søknader

-	tildeling av tilskudd

-	utbetalingsrutiner

-	oppfølging av dokumentasjon/regnskapsmateriale

-	evaluering/oppfølging vedrørende bruken av midlene.

       Med utgangspunkt i undersøkelsen og at enkelte, tilfeldige bestemmelser gitt i diverse rundskriv m.v. ikke gir en tilfredsstillende tilskuddsforvaltning, uttalte Riksrevisjonen i brevet av 19. august 1991 at det bør utarbeides et sentralt regelverk som inneholder bestemmelser om bl.a følgende forhold:

-	det må formuleres en målsetting for tilskuddsordningen før forslag om bevilgning fremmes

-	kriterier for måloppnåelse som gjør det mulig i etterhånd å fastsette graden av måloppnåelse, må fastsettes parallelt med målformuleringene

-	forvaltningen av enhver tilskuddsordning bør baseres på et regelverk utarbeidet av vedkommende fagdepartement

-	for å sikre at målgruppen for den enkelte ordning nås, må det gis retningslinjer for hvordan dette skal skje

-	det skal foreligge skriftlig instruks for hvilke oppgaver som påligger saksbehandler, den som attesterer og den som anviser enhver utbetaling

-	hvor det er mulig bør det kreves at det er utarbeidet kostnadskalkyle, budsjett eller at det legges ved et regnskap som er del av grunnlaget for søknad om tilskudd

-	tilskuddsmottaker skal alltid gjøres kjent med de betingelser og forutsetninger som legges til grunn for utbetalingen, eksempelvis krav om revisorbekreftet regnskap og andre former for tilbakemelding

-	en innskjerping og konkretisering av hva departementenes tilsynsplikt innebærer, eksempelvis at tilsynsplikten også omfatter den administrasjon og kontroll som utføres av det forvaltende organ når administrasjonen av tilskuddsordningen er delegert

-	enhver tilskuddsordning skal evalueres slik at bevilgende myndighet og de som forvalter ordningen mottar nødvendig informasjon om hvorvidt man oppnår fastsatt målsetting.

       Finansdepartementet har hittil ikke gitt noe direkte svar på forannevnte brev, eller gitt uttrykk for noe standpunkt til resultatet av undersøkelsene og Riksrevisjonens synspunkter og forslag vedrørende tilskuddsforvaltningen. Departementet tok imidlertid høsten 1991, i samarbeid med Riksrevisjonen, initiativ til å se på muligheten til å organisere et prosjekt vedrørende resultatstyring og -rapportering for overføringsordningene. Dette resulterte i et notat med forslag om at enkelte overføringsordninger bør inngå i et utredningsarbeid fokusert på utforming av resultatmål, utvikling av resultatmåling, resultatevaluering og oppfølgning.

       I Finansdepartementets hovedbudsjettskriv for 1993 ble departementene pålagt en skjerpet plikt til å følge opp de krav som allerede er nedfelt i Bevilgningsreglementet §§ 2 og 13 om formulering av resultatkrav og resultatrapportering. Det ble også informert om at det skal arbeides med å utvikle resultatmålings- og rapporteringssystemer som gjør det mulig med rapportering i forhold til de angitte resultatmål. Hensikten skal være å få et bedret grunnlag for overordnet og rammemessig styring og utvikling av statlig virksomhet. Riksrevisjonen ble invitert til å delta med en observatør i styringsgruppen for prosjektet som inngår som en del av det alminnelige arbeid for styrket resultatorientering.

       Ved brev 22. mai 1992 til Riksrevisjonen orienterte Finansdepartementet om arbeidet så langt og avsluttet med å vise til at departementet fortsatt er innstilt på en høy prioritering av feltet.

       I antegnelsene til statsregnskapet for 1991, Dok.nr.1 (1993-1994), ga Riksrevisjonen en orientering om resultatet av sitt prosjekt vedrørende tilskuddsforvaltningen, og at dette ville bli fulgt opp med retningslinjer for revisjonskontrollen med tilskuddsordningen. Det ble også orientert om prosjektet i Finansdepartementets regi. Etter forutsetningen skulle retningslinjene for revisjonskontrollen tilpasses resultatet av Finansdepartementets prosjekt. Da det trakk ut med slike resultater, fant Riksrevisjonen det nødvendig å utarbeide retningslinjene for revisjon av tilskudd basert på de foretatte undersøkelsene av departementenes og underliggende etaters tilskuddsforvaltning. Retningslinjene er tatt i bruk på prøve.

       Ved brev 12. mai og 21. juni 1993 bad Riksrevisjonen om Finansdepartementets redegjørelse for status vedrørende utredningsarbeidet om resultatanalyse og rapportering m.v. for bestemte overføringsordninger. Finansdepartementet har besvart henvendelsen ved brev 6. august 1993 med en generell gjennomgåelse av det pågående arbeid med en bedret mål- og resultatstyring i staten. Det heter i brevet bl.a.:

« Arbeidet med tilskuddsforvaltningen/overføringsordningene utgjør et meget viktig område i den totale prosess som er satt i gang, herunder også prøveprosjekter/pilotprosjekter. Etter Finansdepartementets oppfatning vil en en slik totaltilnærming gi en større effekt enn å videreføre arbeidet med bestemte overføringsordninger i en engere gruppe. »

       Riksrevisjonen ser det slik at det igangsatte prosjektarbeid vedrørende tilskudds-/overføringsordningene ikke kan bli sluttført som eget prosjekt uten at Finansdepartementet har besvart eller tatt stilling til de spørsmål og forhold Riksrevisjonen tok opp med departementet i brevet av 19. august 1991. Det er grunn til å understreke at de påviste mangler og de foreslåtte tiltak gjelder en betydelig del av statsbudsjettet, i 1991 ca 750 forskjellige tilskuddsordninger og ca 65 % av det totale budsjett. Selv om mange av problemstillingene vil være de samme som i det generelle arbeidet med bedret resultatstyring og -rapportering i henhold til Bevilgningsreglementet §§ 2 og 13, er det knyttet særskilte problemstillinger til departementenes forvaltning av tilskuddsordninger/overføringer som krever særlig oppmerksomhet. Etter Riksrevisjonens oppfatning er dette en så viktig sak at den må undergis prioritert saksbehandling. Riksrevisjonen uttalte derfor at det ble forventet at Finansdepartementet i svaret på antegnelsen gjør rede for og tar stilling til de forhold og forslag til tiltak som er omtalt i brevet av 19. august 1991 og den foreliggende rapport.