Direktoratsnivået

       Direktoratet skal ha rollen som etatsledelse. Dette nivået skal ha ansvaret for å utvikle og tilpasse virksomheten til de overordnede politiske mål- og ressursrammer, og påse at de underordnede nivåer har både kompetanse og ressurser til å løse sine oppgaver. Videre innebærer rollen som etatsledelse at direktoratet har ansvar for å innhente og levere faglig baserte beslutningsgrunnlag til departementsnivået. Utvikling av et nytt felles styrings- og rapporteringssystem vil her være et nødvendig tiltak.

       Hovedresultatområdet innenfor en samlet skatte-, avgifts- og tolletat vil være todelt: fastsettelse/kontroll og innbetaling/innfordring. Det forutsettes at styringssignalene mellom departement og direktorat tar hensyn til innbetalings-/innfordringsområdets særskilte stilling som et separat fagområde.

       Det påpekes at enkelte oppgavetyper fortsatt vil kunne legges til direktoratet eller til egne landsdekkende enheter, slik som sentralskattekontorene, og det legges opp til at sentralskattekontorene fortsatt vil rapportere direkte til direktoratet.

       Spørsmålet om plasseringen av Oljeskattekontoret vil bli vurdert nærmere. Etter departementets mening er det mye som taler for at Oljeskattekontoret bør bli en del av en felles skatte-, avgifts- og tolletat.

       Enkelte oppgaver som forvaltes av dagens Toll- og avgiftsdirektorat, adskiller seg fra de tradisjonelle skatte- og avgiftsfunksjoner knyttet til fastsettelse/kontroll og innbetaling/innfordring. Det gjelder bl.a. tollmessig oppfølging av handelsavtalene, og håndheving av forbud og restriksjoner i forbindelse med import og eksport. Tollforvaltningen omfatter iverksettelse av handelsavtalenes økonomiske regelverk og dessuten etablering av og tilsyn med frisone- og frilagerordninger, transitt, innenlands og utenlands bearbeidelse m.v. Toll- og avgiftsetaten benytter i dag ca 15 % av sine ressurser til arbeidet med reguleringer og restriksjoner. En samlet skatte-, avgifts- og tolletat som foreslått antas ikke å føre til nevneverdige problemer for utførelsen av disse oppgavene i fremtiden.

Delegering av operative oppgaver

       Det bør legges vekt på delegering av operative oppgaver til regionalt og lokalt nivå. Hensynet til rettssikkerhet, herunder krav til særskilt kompetanse, kan likevel sette visse grenser for delegering.

       Departementet vil arbeide videre med forslag til å kunne gi personalet ved regionkontorene en særlig kompetanse til å fastsette skatter. Klage over slike regionale tjenestemannsvedtak om ligning bør ellers normalt gå til ligningsnemnda.

Delegering av styringsansvar

       Styringsoppgaver bør delegeres til det regionale nivå slik at direktoratsledelsen kan konsentrere seg mer om etatsledelse og regionnivået kan tillegges et utvidet ansvar som styrings- og kompetanseenhet for de lokale enhetene. Det bør legges økt vekt på mål- og resultatorientert styring av oppgaveløsningen. Det bør som hovedregel ikke lenger være styringslinjer mellom direktorat og lokalt nivå når det gjelder skatteinnfordring og kontroll. Gjennomgående retningslinjer på dette området forutsettes imidlertid utformet i direktoratet. Den faglige styringen av folkeregistreringsfunksjonen forutsettes å kunne skje direkte mellom sentralkontoret for folkeregistrering og lokalt nivå.

Det regionale nivå

       Fylkes- og kommuneinndelingen skal være retningsgivende for den geografiske inndelingen på regionnivå og lokalnivå (for Oslo-Akershus vil det bli foretatt en nærmere vurdering).

       Regionnivået skal ledes av en felles regionsjef for alle virksomhetsområdene. Hovedprinsippet er at styringslinjene formelt skal gå via regionsjefen. Faglige kommunikasjonslinjer fra regionalt til sentralt nivå, respektive lokalt nivå, etableres i tillegg mellom funksjonsområdene på ulike nivåer. Innenfor denne hovedmodellen vil det bli overveiet modifikasjoner for den statlige oppgaveløsningen slik at innbetalings-/ innfordringsfunksjonens særskilte behov ivaretas.

       Fastsettelse av arveavgift forutsettes lagt til virksomhetsområdet Fastsettelsesskatt på regionnivå.

       Regionenheten er ansvarlig som styringsenhet for de lokale enhetene, dvs. gis ansvar for og myndighet til å tilpasse og prioritere ressursbruken på lokalt statlig nivå. Regionenhetens ansvar for kommunens oppgaver skal ivaretas gjennom mål og retningslinjer fastsatt av staten. Dette tilsier stor vekt på utvikling av både ledelse og fagkompetanse. Det regionale nivå forutsettes utviklet til et kompetansesenter for skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen.

       Den operative oppgaveløsningen på regionalt nivå vil omfatte:

-	Fastsettelse av merverdiavgift, arveavgift, særavgifter, innførselsmerverdiavgift og toll.

-	Virksomhetskontroll (skatt, avgifter, toll).

-	Fastsettelse etter avdekning (skatt, jf. proposisjonens kap. 7 pkt. 5.1).

-	Innfordring (avgifter og toll).

       Den vekt det foreslås lagt på det regionale nivået i en reorganisert etat, innebærer at oppgaver og ressurser til en viss grad må flyttes fra sentralt til regionalt nivå.

       Når det gjelder arbeidsdelingen mellom regionene vil det bli vurdert løsninger der bl.a. deler av innfordringsoppgavene legges til enheter som dekker mer enn et fylke. Det gjelder også høykvalifisert juridisk rådgivning på innfordringsområdet.

Det lokale nivå

       Det lokale nivå består i dag av bl.a. det statlige ligningskontor/folkeregister og kommunalt ansvar for innfordring og arbeidsgiverkontroll knyttet til kemner/kommunekasserer. Det legges til grunn at det lokale nivået for disse kontorene fortsatt vil følge kommuneinndelingen.

       I tillegg omfatter det lokale nivå de lokale tollsteder. Antall lokale tollsteder pr. 1. januar 1994 var 40. Lokalisering av tollsteder skal bl.a. ta utgangspunkt i og avveie trafikk- og servicemessige behov, arbeidsmengde o.l. Ca. 40 % av de ressurser distriktstollstedene samlet sett i dag disponerer er knyttet til lokale oppgaver som normalt utføres på lokale tollsteder. Innplassering av de lokale tollstedsoppgavene ved de nåværende distriktstollsteder vil bli utredet og vurdert i de enkelte tilfeller. Hvorvidt de lokale tollsteder skal være et eget forvaltningsnivå eller inngå i fylkesnivået som i dag, må også vurderes nærmere.

       Det skal fortsatt være et statlig ligningskontor i hver kommune.

       Dagens løsning med kommunalt ansvar for innbetaling/innfordring av skatt og arbeidsgiveravgift opprettholdes, men ansvaret for arbeidsgiverkontroll knyttet til fastsetting foreslås overført til staten. Det lokale nivå vil her være ligningskontorene. Ligningskontorenes arbeidsgiverkontroll vil bli veiledet og supplert fra den regionale virksomhetskontroll, og direktoratet vil ha et samlet ansvar for fordelingen av den samlede innsats på lokalt og regionalt nivå. Kommunekassererne skal likevel ha myndighet til å utføre arbeidsgiverkontroll så langt det er nødvendig for å foreta innfordringen på en effektiv og forsvarlig måte, samt å gjennomføre skatteaksjoner.

       For å sikre at så vel kommunale som statlige hensyn skal kunne bli ivaretatt ved en arbeidsdeling som skisseres, vil det kunne bli behov for særskilte samarbeidsorganer. Det bør derfor vurderes å etablere et sentralt samarbeidsorgan med representanter for både staten og kommunene, som skal kunne foreta de nødvendige tilpasninger underveis i arbeidet.

       Departementet vil vurdere innfordringsansvaret for kommune 2312 (sokkelen), hvor skatten i praksis er en ren statsskatt.

       Hovedoppgavene på lokalt statlig nivå blir slik:

-	Ved ligningskontorer: FSA-ordningen med vekt på Arbeidsgiverkontroll/ Grunnlagsdatakontroll/ Lett ligning/ Verdiorientert ligning/ Folkeregistreringsoppgaver

-	Ved tollsteder: Fastsettelse/ Avskilting/ Trafikkontroll, håndhevelse av restriksjoner m.v.

Fastsettelse og innfordring etter kontroll

       Departementet legger stor vekt på at fastsettelse og innfordring etter kontrollmessig avdekking av unndragelser m.v. skal kunne skje hurtigst mulig etter avdekkingen.

       For saker om direkte skatt og folketrygdavgift må det vedtas lovendringer for å kunne gi personalet ved regionkontorene en særlig fastsettelseskompetanse. Forutsetningen må være at slike fastsettelser etter kontroll skal kunne påklages, overprøves og endres på samme måte som andre fastsettelser, idet rettssikkerheten må ivaretas. Hensynet til rettssikkerhet vil også tilsi en nærmere regulering og avgrensning av en slik særlig fastsettelseskompetanse. Departementet vil arbeide videre med forslag til slike lovendringer.

       I praksis vil det dreie seg om at tjenestemenn ved regionkontorene i særlige saker skal kunne ha deler av den samme fastsettelseskompetanse som tjenestemenn ved de lokale ligningskontorene har. Klager over slike regionale vedtak om ligning bør som ellers normalt gå til ligningsnemnda. Det er ikke grunn til å erstatte ligningsnemnda med fylkesskattenemndas klageorgan bare fordi den avgjørende tjenestemann opptrer på regionkontorets vegne. (Dette må for øvrig ses i sammenheng med at ligningsnemnda gjøres til rene klageorganer jf. proposisjonens kap. 6 pkt. 5.6.)

       Også selve innfordringen etter fastsettelse vil ofte haste i en avdekkingssak. I en avdekkingssituasjon er det mye som taler for at regionale tjenestemenn m.v. bør kunne ha en myndighet til å sikre tilgjengelige aktiva hos den betalingspliktige. Skattedirektoratet har i dag kompetanse til å gi kommunekassereren fullmakt til å utføre utleggsforretninger. Departementet forutsetter at det nye direktoratet løpende vurderer en effektiv praktisering av denne fullmakten.

Konsekvensutredning

       For å bli sikrere på de administrative/økonomiske konsekvensene av en eventuell reorganisering, ble det i tilknytning til Revidert nasjonalbudsjett for 1993 bestemt at det skulle gjennomføres en konsekvensutredning. (Proposisjonens kap. 5 redegjør for dette arbeidet.) Konsulentgruppen som har foretatt konsekvensvurderingene anslår de arbeidsbesparende effekter på kort sikt til ca 170 årsverk. Ifølge konsulentgruppen vil en en-etatsløsning muliggjøre ytterligere betydelige gevinster over tid. Når det gjelder forslag om disponering av slike gevinster på kort og lang sikt opplyser Finansdepartementet at man vil komme tilbake til dette i forbindelse med de årlige statsbudsjetter. Det legges fortsatt til grunn at den overveiende del av frigjorte ressurser skal tilbakeføres til virksomheten.