6. Finansdepartementets omgjøringsrett overfor Klagenemnda for merverdiavgift
Høringsinstansene har i all hovedsak vært positive til forslaget i høringsnotatet om å fjerne departementets omgjøringsadgang overfor vedtak fattet av Klagenemnda for merverdiavgift, og departementet fastholder forslaget.
Det er i praksis lagt til grunn at omgjøringsadgangen er hjemlet i forskrift nr. 17 § 4, og ikke i forvaltningsloven § 35. Etter forvaltningsloven § 35 annet ledd kan vedtak omgjøres av "klageinstansen eller av annet overordnet organ".
Etter departementets oppfatning er Klagenemnda for merverdiavgift et kollegialt organ med en selvstendig og uavhengig stilling, og Finansdepartementet kan ikke sies å være "overordnet organ". Departementet legger derfor til grunn at departementet ikke kan omgjøre Klagenemndas vedtak med hjemmel i forvaltningsloven § 35.
Det er da tilstrekkelig med en forskriftsendring for å fjerne omgjøringsadgangen. Departementet vil sørge for en slik forskriftsendring.
Bakgrunnen for forslaget om en ordning med søksmålsadgang til erstatning for omgjøringsadgangen, er i første rekke departementets ønske om å ha en "sikkerhetsventil" for de tilfeller at klagenemnda treffer avgjørelser staten ikke ønsker skal bli stående. I tillegg legges det vekt på at det er en tilsvarende søksmålsadgang i ligningsloven § 11-2.
Departementet er enig med Advokatforeningen i at en søksmålsadgang ikke må innvirke på mulighetene til å få nemnda besatt med kompetente og uavhengige personer. Det er derfor viktig at nemnda får tilstrekkelige midler til å ivareta sine interesser i en søksmålssituasjon, bl.a. til å søke kompetent og uavhengig advokatbistand og til å sikre godtgjørelse til nemndsmedlemmer. Klagenemnda vil, på samme måte som andre forvaltningsorganer som saksøkes, være representert av en advokat.
Departementet er enig i at søksmål mot et vedtak fattet av klagenemnda i realiteten er bestemmende for enkeltsubjekters avgiftsposisjon, men er ikke enig med NHO-reiseliv og Klagenemnda for merverdiavgift i at det gir best kontradiksjon om søksmålet rettes mot avgiftssubjektet. En tvist etter § 20-2 vil gjelde om klagenemnda har bygd på et feilaktig faktisk grunnlag eller uriktig oppfatning av et rettsspørsmål. Det dreier seg således om uenighet mellom offentlige myndigheter. Departementet kan ikke se at det i en slik situasjon gir best kontradiksjon å saksøke avgiftssubjektet. Tvert i mot vil det være klagenemnda som er nærmest til å forklare seg om hvilket faktum som er lagt til grunn og om rettsanvendelsen.
Avgiftssubjektet vil ikke bli part i saken automatisk, men kan velge å tre inn i saken som intervenient etter de alminnelige prosessregler. Dersom departementet når fram med et søksmål etter forslagets § 20-2, vil retten avsi dom for at Klagenemnda for merverdiavgifts vedtak oppheves. Saken går så tilbake til klagenemnda, som behandler saken på ny og treffer nytt vedtak. Under denne nye klagebehandlingen har avgiftssubjektet fulle forvaltningsrettslige partsrettigheter. Videre kan subjektet bringe det nye klagevedtaket inn for domstolene om det skulle være ønskelig.
Departementet kan ikke se at noen av de øvrige innvendingene mot forslaget er spesielt tungtveiende. Tvistelovens regler vil gjelde fullt ut, og klagenemnda ved lederen vil ha vanlig forlikskompetanse. Departementet antar at forlik sjelden vil være aktuelt, siden noe av formålet med søksmålsadgangen vil være å avklare rettstilstanden. Når det gjelder sakskostnader, må det sørges for at klagenemnda har tilstrekkelige midler til å dekke disse. Avgiftssubjektet slipper partskostnadene i rettsaken, og kan velge å ta kostnadene som hjelpeintervenient.
Når det gjelder klagenemndas arbeidsbyrde med søksmål, antar departementet at denne ikke vil bli stor. Den foreslåtte søksmålsadgangen gjelder kun prøving av om et vedtak bygger på feilaktig faktisk grunnlag eller uriktig oppfatning av et rettsspørsmål, og innebærer en innsnevring i forhold til dagens omgjøringsadgang, som også omfatter skjønnsutøvelsen. Det er tale om en sikkerhetsventil som skal brukes i prinsipielle saker eller i saker av stor provenymessig betydning.
Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om at departementet bør ha en søksmålsadgang mot Klagenemnda for merverdiavgift, se lovforslagets § 20-2.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre er positive til fjerningen av departementets omgjøringsrett overfor Klagenemnda for merverdiavgift. Disse medlemmer vil imidlertid understreke at den søksmålsadgang som nå foreslås innført overfor Klagenemnda, ikke må bli praktisert slik at det blir vanskelig å få nemnda besatt med kompetente personer. Disse medlemmer peker også på at nemnda må få tilstrekkelige midler til å ivareta sine interesser i en søksmålssituasjon slik at de kan opptre som en fullverdig motpart i forhold til staten og at det blir balanse mellom partene. Disse medlemmer forutsetter videre at avgiftssubjektet kan ivareta sine rettigheter ved å tre inn som hjelpeintervenient uten for store kostnader for vedkommende.