5. Norges Bank og Bankenes sikringsfond – unntak fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45
Norges Bank og Bankenes sikringsfonds adgang til å yte likviditetslån og/eller andre støttetiltak til bankene og andre foretak i finansiell sektor er regulert i hhv. sentralbankloven §§ 19 og 22 og banksikringsloven § 2-12. En forutsetning for tiltak etter disse bestemmelsene er normalt at mottaker av støttetiltakene kan stille sikkerhet. Bankenes utlånsporteføljer er en mulig sikkerhet for Norges Bank og Bankenes sikringsfond, og vil i en situasjon hvor tiltak etter de nevnte bestemmelsene er aktuelt, kunne være de eneste ubeheftede aktiva av særlig verdi som foretakene har.
Finansavtaleloven § 45 fastsetter at det må innhentes samtykke fra låntaker dersom en bank skal overdra sin fordring på låntaker til andre enn finansinstitusjoner eller lignende institusjoner.
Etter gjeldende rett kan det stilles spørsmål ved om ikke Norges Bank og Bankenes sikringsfond skal regnes som "finansinstitusjon" eller "lignende institusjon", dvs. for Norges Banks del som "statsbank" etter finansavtaleloven § 1 annet ledd bokstav a, og dermed vil falle inn under det eksisterende unntaket i finansavtaleloven § 45. En tolkning av gjeldende rett gir ikke uten videre et klart og entydig svar på dette, og svarene kan være ulike for de to institusjonene.
Norges Bank og Bankenes sikringsfond har bedt om at det utformes en lovendring som klargjør at samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 ikke skal gjøres gjeldende ved overdragelse av lånefordringer til disse to institusjonene. Formålet med lovforslaget er å legge til rette for å benytte lånefordringer som sikkerhet for Bankenes sikringsfonds støttetiltak etter banksikringsloven § 2-12, og for Norges Banks kredittilførsel etter sentralbankloven §§ 19 eller 22.
Norges Bank kan yte lån på særlige vilkår (S-lån) til en bank eller annet foretak i finansiell sektor som ikke kan oppta lån i markedet og som har utnyttet sentralbankens ordinære låneordninger som D-lån og F-lån fullt ut. S-lån ytes etter sentralbankloven § 19 tredje ledd eller § 22 første ledd på spesielle vilkår når særlige forhold tilsier det. Norges Banks hovedstyre vedtok våren 2004 retningslinjer for S-lån, herunder at slike lån bør ytes mot full sikkerhet eller garantier. Norges Banks rolle ved likviditetskriser i finansiell sektor er omtalt i Finansiell stabilitet 2/2004. Kravet til sikkerhetsstillelse er særlig basert på prinsippet om at banken ikke skal yte soliditetsstøtte, jf. bl.a. uttalelsene i St.meld. nr. 24 (1989–1990) Om Kredittilsynets, Norges Banks og Finansdepartementets behandling av Sparebanken Nord Norge i 1989, s. 18-19.
Banker som er i "S-lån posisjon" har imidlertid begrenset med aktiva som kan pantsettes. Dette skyldes blant annet at bankene pantsetter sine mest likvide verdipapirer og eierandeler i fond til Norges Bank som sikkerhet for sine D-lån og F-lån i sentralbanken. Som nevnt er det først når en bank har trukket fullt ut på sin rett til D- eller F-lån at den kan få behov for S-lån. Norges Bank skriver at dersom banken ikke har tilstrekkelig sikkerheter for et S-lån, må banken be staten om å garantere for lånet. Dette innbærer i følge Norges Bank at dersom banken i praksis skal kunne yte S-lån i slike tilfeller, må det være mulig å ta pant i de kriserammede bankenes utlånsporteføljer, som er en type ubeheftede aktiva som banken fortsatt kan ha i behold.
En bank som har behov for S-lån vil normalt trenge den ekstra likviditeten raskt, og pantesikkerhet må derfor kunne etableres hurtig og effektivt. Dette forutsetter bl.a. at den kriserammede banken kan pantsette lånefordringene til Norges Bank uten å måtte innhente samtykke fra den enkelte lånekunde. Det samme gjelder ved eventuelle S-lån til kredittforetak med utlånsportefølje.
Etter banksikringsloven § 2-12 kan Bankenes sikringsfond yte ulike støttetiltak for bl.a. å sikre at et medlem av fondet kan oppfylle sine forpliktelser eller videreføre sin virksomhet. Dersom Bankenes sikringsfond yter støtte i form av garanti, lån eller likviditetsstøtte uten sikkerhet, vil fondet indirekte overta risikoen fra innskytere og øvrige kreditorer som kan trekke seg ut av den kriserammede banken. Det er viktig at Bankenes sikringsfond kan tilbys tilfredsstillende sikkerhet for de støttetiltakene som ytes, og en banks utlånsportefølje er et sentralt panteobjekt. Samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 innbærer i følge Bankenes sikringsfond at utlånsporteføljen i praksis ikke er mulig å bruke i en krisesituasjon, som følge av tiden og problemene det vil kunne innebære å innhente samtykke. Bankenes sikringsfond anser på denne bakgrunn at samtykkekravet utgjør en begrensing i de løsningsalternativer som banksikringsloven gir.
Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget om unntak fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 for Norges Bank og Bankenes sikringsfond.
Finansdepartementet slutter seg til forslaget fra Norges Bank og Bankenes sikringsfond om en lovendring som innebærer at de to institusjonene unntas fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45.
Som del av arbeidet med å sikre finansiell stabilitet i Norge, er det etter departementets vurdering et mål at Norges Bank og Bankenes sikringsfond har et best mulig rettslig rammeverk for å kunne tilføre kreditt eller yte andre støttetiltak ved en eventuell bankkrise. Lovendringsforslaget vil etter departementets syn sikre bedre grunnlag for de to institusjonene til å kunne yte kreditt og andre støttetiltak i en eventuell krisesituasjon.
Rettsgrunnlaget som styrer de to institusjonenes mulighet til å tilby krisehjelp til banker mv., bør etter departementets vurdering være utformet slik at adgangen til å ta pant som sikkerhet for krisehjelpen fremgår tydelig. Finansdepartementet mener, i samråd med Justisdepartementet, at det er mest hensiktsmessig med en avklaring av dette gjennom en eksplisitt lovregel.
Departementet slutter seg til Norges Bank og Bankenes sikringsfonds vurdering av at en avklart rettssituasjon er viktig av hensyn til å sikre at de to institusjonene ikke kan møtes med erstatningssøksmål fra låntakere som har fått sine lånefordringer overdratt uten samtykke. Det er vesentlig at det i en krisesituasjon ikke oppstår unødvendig usikkerhet eller tvist om rettsgrunnlaget for de aktuelle tiltakene. Etter gjeldende rett, hvor det ikke er eksplisitt avklart om Norges Bank og Bankenes sikringsfond er omfattet av samtykkekravet i finansavtaleloven § 45, vil faren for eventuelle etterfølgende søksmål kunne føre til at bankenes eller kredittforetaks utlånsporteføljer ikke kan brukes som sikkerhet for tilførsel av likviditet i en krisesituasjon.
Dersom Norges Bank ikke har adgang til å utnytte utlånsporteføljen som pant, vil alternativet kunne være at staten må garantere for den likviditeten institusjonen yter til en kriserammet bank. Departementet slutter seg til Norges Banks vurdering av at en slik løsning vil være klart mindre tilfredsstillende enn en direkte sikring av lånet mot deler av den kriserammede bankens eiendeler, selv om disse kan være mindre likvide.
Departementet slutter seg til forslaget fra Norges Bank om et tilsvarende unntak i sentralbankloven § 22 som i § 19. Departementet viser til at de hensyn som gjør seg gjeldende for overdragelse av utlånsporteføljer som sikkerhet til Norges Bank etter sentralbankloven § 19 er tilsvarende for sentralbankloven § 22.
Finansdepartementet legger, i samråd med Justisdepartementet, til grunn at et unntak fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 for Bankenes sikringsfond og Norges Bank i realiteten ikke anses som en utvidelse av unntakets rekkevidde, ettersom Norges Bank og Bankenes sikringsfond ikke kan anses som dårligere motparter for låntakerne enn de institusjonene som lånefordringer i dag kan overdras til uten samtykke.
Det vises til forslag til § 19 nytt fjerde ledd og § 22 nytt tredje ledd i sentralbankloven, og til § 2-12 nytt syvende ledd i banksikringsloven.
Lovforslagene vil kunne gjøre det enklere for Norges Bank eller Bankenes sikringsfond å tilføre likviditet til en kriserammet bank eller annen institusjon i finansiell sektor med sikkerhet i bankens aktiva.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.