Sammendrag
- Nettpolitikk
- Eierskap til elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg
- Konsesjonsplikt for lavspente elektriske anlegg
Formålet med energiloven er å sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte.
Olje- og energidepartementet viser i proposisjonen til at energiloven har virket i over 18 år – den er i dag et sentralt rammeverk for styringen av energisektoren, og den er supplert med omfattende regulering av markedsforhold og nettvirksomhet.
Regjeringen foreslår i proposisjonen:
tilknytningsplikt for produksjon i energiloven for å sikre at samfunnsmessige rasjonelle prosjekter gjennomføres,
lovfesting av dagens praksis om å tilknytte forbruk på regional- og sentralnettet;
krav om eierskap til elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg,
konsesjonsplikt for lavspente elektriske anlegg.
Energiloven har gitt en utjevning av kraftprisene på landsbasis, men fortsatt består noen vesentlige forskjeller i overføringstariffer. Regjeringen vil se på mulighetene for utjevning av disse forskjellene, inklusive felles nasjonale nettariffer.
Energiloven legger opp til markedsbasert prissetting av kraft, og den gir grunnlag for samfunnsmessig styring. Konsesjonsbehandling av ulike energitiltak er et viktig redskap i så måte, og det vises til at loven kan kombineres med nødvendige miljøtiltak som utslippskvoter og støtte til fornybar energi.
Det er i proposisjonen gjort rede for energiloven frem til i dag.
Produksjon og forbruk av elektrisk kraft er ikke jevnt fordelt over landet. Det er begrensninger i overføringskapasiteten mellom de ulike delene av landet, og utfordringer knyttet til koordineringen av nett, produksjon og forbruk kan føre til regionale ubalanser i kraftsystemet. Man har derfor i tillegg til en nasjonal kraftbalanse også regionale kraftbalanser. Regjeringen ønsker å fjerne store og langvarige flaskehalser i sentralnettet raskest mulig, og det vises til at innføring av prisområder kun er et virkemiddel før varige løsninger som økt produksjons- og overføringskapasitet er etablert. Det er nødvendig å ha et robust overføringsnett i alle deler av landet og til utlandet.
Det norske kraftsystemet er sårbart fordi kraftproduksjonen kan variere sterkt fra år til år som følge av variasjoner i nedbørsforholdene. Overføringsforbindelsene med utlandet er med på å sikre at kraftforbruket kan dekkes opp med import i perioder med svikt i den innenlandske vannkraftproduksjonen. Det er i tillegg nødvendig å sikre at det finnes gode tiltak for håndtering av anstrengte kraftsituasjoner og oppdaterte planer for rasjonering.
Regjeringen påpeker at det er nettselskapenes oppgave å utvikle nettet. Det vil stilles betydelige krav til nettinvesteringer i de neste årene, blant annet som følge av økt satsing på fornybar energiproduksjon, behov for reinvesteringer i gammelt nett og mer ekstremt vær. Nettpolitikken er en viktig del av regjeringens klimasatsing, og Regjeringen vil legge til rette for at investeringstakten i nettet holdes på et nivå som sikrer god og stabil leveringspålitelighet i Norge. Gjennom direktereguleringer, økonomisk regulering og tilsyn er nettselskapene gitt incentiver til investeringer, drift og vedlikehold av nettet. Den økonomiske reguleringen skal garantere bransjen en rimelig avkastning på sine samlede investeringer over tid.
For å motvirke at det oppstår regionale ubalanser som følge av industriutviklingen, vil det være aktuelt å vurdere ulike tiltak for å fange opp konsekvensene for kraftsystemet på et tidlig tidspunkt. Departementet har satt i gang et arbeid for å vurdere hvilket handlingsrom det er for å støtte ny produksjon og forbrukseffektivisering i regioner med stor sårbarhet ut fra hensynet til forsyningssikkerhet.
I konsesjonsbehandlingen av kraftledninger vurderes nytte og ulemper opp mot hverandre. Vurderinger og beslutningsgrunnlag som innhentes gjennom konsekvensutredninger og pålegg om avbøtende tiltak foreslås styrket. Departementet har gått gjennom eksisterende prosesser, og det legges i proposisjonen fram en strategi for hvordan det skal tas sterkere hensyn til miljø, estetikk og lokalsamfunn når forsterkninger i kraftnettet planlegges, og når søknader om fornyelse av konsesjoner behandles.
Det vises til at konsesjonsbehandlingen skal legge økt vekt på å se energisystemet i de ulike regioner i sammenheng, på tvers av spenningsnivåene. Det skal vurderes om det finnes muligheter for transformering, sanering og omstrukturering av nett som kan øke nytten eller redusere den totale belastningen en region påføres av kraftledninger.
Departementet viser til at kabling skal alltid vurderes når nye kraftledninger i regional- og sentralnettet skal bygges, men bruken skal være gradvis mer restriktiv med økende spenningsnivå. Jord- eller sjøkabel er mest aktuelt på begrensede strekninger med betydelige verneinteresser eller store estetiske ulemper på 66 kV og 132 kV, men kan også være aktuelt på strekninger der det gir særlige miljøgevinster på 300 kV og 420 kV. Med høyere spenningsnivå øker både omfanget av naturinngrepet, kostnadene og usikkerheten knyttet til teknologi og forsyningssikkerhet ved kabling.
Det vises til at en økning i bruk av kabling på høyere spenning vil gi betydelige merkostnader ved investeringer, og en økning i nettariffen for den enkelte kunde. Dette vil også påvirke lønnsomheten til utbygging av ny fornybar kraftproduksjon der dette krever nettforsterkninger. Det utelukkes ifølge departementet likevel ikke at kabling kan være aktuelt på strekninger der det gir særlige miljøgevinster også i regional- og sentralnettet. Imidlertid forutsettes det at kablingen er forenlig med hensynet til forsyningssikkerheten og formålet med kraftledningsforsterkningen.
Regjeringen foreslår i proposisjonen å innføre en tilknytningsplikt for produksjon i energiloven for å sikre at samfunnsmessig rasjonelle prosjekter gjennomføres (ny § 3-4). Dette innebærer at dersom et samfunnsmessig rasjonelt produksjonsprosjekt krever nettinvesteringer, plikter nettselskapet å utrede, omsøke og eventuelt bygge nett uten ugrunnet opphold, slik at det så snart som mulig blir driftsmessig forsvarlig å tilknytte produksjonsprosjektet. Inntil det er tilfelle kan ikke nettselskapet pålegges tilknytning. I tilfeller der nettselskapet mener at nettilknytning sett i sammenheng med produksjonsprosjektet ikke er samfunnsmessig rasjonelt, må selskapet søke om fritak fra tilknytningsplikten. Konsesjonsmyndigheten skal da gjøre en vurdering av om produksjons- og nettprosjektet samlet sett er samfunnsmessig rasjonelle.
Departementet viser til at etablering og utvidelser av store forbruksenheter potensielt kan medføre en utfordring for kraftsystemet. Det er viktig at forholdet til nett, kraftsystem og kraftbalanse utredes og vurderes i forbindelse med etablering av nytt stort forbruk.
Den foreslåtte tilknytningsplikten skal gi kraftprodusenter en rett til å bli tilknyttet nettet, dersom produksjon og nett samlet sett er samfunnsmessig rasjonelt. Plikten innebærer at nettselskap, dersom det ikke er kapasitet i nettet, kan bli pålagt å investere i nettløsninger. Dette vil gjelde selv om en enkelt nettinvestering isolert sett kan være bedriftsøkonomisk ulønnsom for nettselskapet, og det vil gjelde nødvendige nettanlegg fra tilknytningspunktet frem til og med sentralnettet for alle berørte nettselskap. Plikten gjelder for alle områdekonsesjonærer, regionalnettseiere og Statnett. Den samme plikten til å utrede, omsøke og eventuelt investere i nett vil gjelde tilsvarende for produksjonsøkninger ved eksisterende kraftverk. Tilknytningsplikt vil også innebære at NVE får en viktig rolle i å sikre at prosjekter som samlet sett ikke er samfunnsmessig rasjonelle, ikke realiseres.
Ved tilknytning av produksjon vil det som i dag være den enkelte produsents ansvar å sørge for nettanlegg fra produksjonsanlegget til det punkt i nettet som nettselskapet anviser. Det er fortsatt nettselskapet som skal ha hovedansvaret for nettutviklingen, og nettselskapet skal avklare om en tilknytning av produksjon best kan løses gjennom eksisterende nett eller krever oppgraderinger/investeringer i nettet, og eventuelt hvilke nettløsninger det skal utredes, omsøkes og investeres i.
NVE vil gjennom konsesjonsvedtakene avgjøre hvor omfattende nettinvesteringer som skal gjøres. Formålet med tilknytningsplikten er aktiv tilrettelegging for foreliggende produksjonsplaner, ikke en generell tilrettelegging for mulig framtidig kraftproduksjon alle steder. Forutsetningen for konsesjon til nett i slike tilfeller vil være at NVE vurderer det som sannsynlig at nettinvesteringen etter hvert blir samfunnsmessig rasjonell.
Dersom nettselskapet mener at det ikke er samfunnsmessig rasjonelt å tilknytte en produsent, må nettselskapet søke NVE om fritak fra tilknytningsplikten. I søknaden må nettselskapet begrunne sitt syn om at investeringen i nett og produksjon samlet sett ikke er samfunnsmessig rasjonell. Ved behandling av søknader om fritak for tilknytningsplikten vil NVE stille lavere krav til utredninger for prosjekter hvor det fremgår klart at de er ulønnsomme samlet sett. Departementet vil være klageinstans for enkeltsaker om unntak fra tilknytningsplikten.
Produksjonsprosjekter kan knyttes til nettet tidligere dersom nettselskap og produsent kommer til en midlertidig avtale i den perioden hvor det ikke er tilstrekkelig nettkapasitet, men hvor alternative tiltak kan gjøre tilknytning driftsmessig forsvarlig. En slik avtale må ikke medføre problemer for eksisterende nettkunder eller for leveringskvaliteten og forsyningssikkerheten i kraftsystemet. Med driftsmessig forsvarlig mener departementet at tilknytningen skal gi akseptable virkninger ut fra en teknisk faglig vurdering av nettet. Tilknytningsplikten skal ikke svekke den mulighet Statnett har som systemansvarlig til gjennom pålegg å sikre at anlegg som skal tilknyttes nettet har nødvendig funksjonalitet til å kunne ivareta en effektiv utnyttelse og tilfredsstillende leveringskvalitet i kraftsystemet. Tilsvarende skal nettselskapenes mulighet til å sette vilkår om nødvendig funksjonalitet gjennom tilknytningsavtalen opprettholdes.
Tilknytningsplikten vil være en plikt på linje med de øvrige pliktene nettselskapene er pålagt gjennom direktereguleringen, som uttrykker myndighetenes krav og forventninger, og legger rammer for hvilke forhold nettselskapene må oppfylle. For å utfylle den direkte reguleringen og for å gi nettselskapene incentiver til å drive og utvikle nettet effektivt og forsvarlig, er nettselskapenes inntekter regulert. Gjennom inntektsrammereguleringen garanterer NVE bransjen en rimelig avkastning. Økte kostnader som ikke betales av den som utløser kostnaden, vil dermed ifølge departementet få betydning for tariffen for forbrukerne.
Når det gjelder finansiering av investeringene og fordeling av kostnadene ved nettutvidelser og investeringer, skal det legges vekt på å få til en fordeling hvor de ulike hensynene avveies og som gir gode lokaliseringssignaler.
Anleggsbidrag gir lokaliseringssignaler til produsentene ved at kostnadene ved nettilknytning blir synliggjort for produsenten. Det vises til at NVE har igangsatt et arbeid med å vurdere behovet for utvidelse av reglene for anleggsbidrag for å få samfunnsmessig riktige investeringer. Samtidig skal det legges vekt på målet om økt fornybar kraftproduksjon, og anleggsbidrag skal kunne inkluderes som støtteberettigede kostnader i produsentenes søknad til Enova.
Regjeringen vil se på mulighetene for en utjevning av forskjellene i nettleien, inklusive felles nasjonale nettariffer.
Det foreslås i ny § 3-4 en lovfesting av dagens praksis om å tilknytte forbruk på regional- og sentralnettet, som innebærer at det blir en tilknytningsplikt for forbruk på alle nettnivåer. Nettselskapet vil fortsatt ha en rett til å kreve at en forbruker, på samme måte som produsenter, må vente med å tilknytte seg nettet eller øke forbruket til det er driftsmessig forsvarlig.
Ved tilknytning til regional- og sentralnettet vil det som i dag være den enkelte forbruksenhets ansvar å sørge for nettanlegg fra forbruksenheten til det punkt i nettet som nettselskapet anviser.
Nettselskapene skal fortsatt ha hovedansvaret for nettutviklingen, og de skal bestemme om en tilknytning av forbruk krever oppgraderinger eller investeringer i nettet, og eventuelt hvilke nettløsninger som det skal utredes, omsøkes og investeres i. Dette vil gjelde nødvendige nettanlegg fra tilknytningspunktet frem til og med sentralnettet for alle berørte nettselskap. Den samme plikten til å utrede, omsøke og eventuelt investere i nett vil også gjelde for forbruksøkninger som medfører behov for investeringer i nett.
Det foreslås innført en unntaksadgang for tilknytning av nytt eller økt forbruk i ekstraordinære tilfeller. Dette er tilfeller der tilknytning av forbruk vil være ekstremt krevende for kraftsystemet – med hensyn til kostnader og tid eller kraftbalansen regionalt eller nasjonalt.
Det foreslås i proposisjonen å innføre krav om eierskap til elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg, og det foreslås at energiloven §§ 3-1, 3-2 og 5-1 endres slik at den konsesjonspliktige virksomhet omfatter å bygge, eie og drive elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg. Konsesjon etter disse bestemmelsene skal som hovedregel gis til ett selskap som både skal eie og drive anlegget, men det skal fortsatt være rom for fleksible og rasjonelle organiseringer av kraftproduksjon, kraftoverføring og fjernvarmevirksomhet. Konsesjonæren må ha god kontroll og styring med sentrale funksjoner og virkemidler for elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg.
Det er i dag en etablert praksis med langtidsutleie av hele nettanlegg for elektriske anlegg til andre konsesjonærer, for eksempel i forbindelse med utleie av vannkraftanlegg. Forutsetningen for slik utleie er at leietaker har full kontroll med de aktuelle anlegg i leieperioden, og ivaretar alle rettigheter og plikter tilknyttet anleggene.
Det skal fortsatt skal være anledning til å leie elektriske anlegg fra en annen konsesjonær, og det legges opp til en videreføring av dagens ordninger med utleie av elektriske anlegg hvor leietaker har full kontroll med anleggene i en avgrenset leieperiode.
Departementet viser til at det er ikke i strid med kravet om eierskap og drift i samme selskap om de elektriske anleggene inngår i sentralnettsordningen eller i fellesnettordninger. Begge disse ordningene er kun av tariffmessig betydning.
De foreslåtte endringene i §§ 3-1, 3-2 og 5-1 åpner for at konsesjonsmyndigheten i tilfeller hvor eierskap og drift er skilt, kan overføre konsesjonen til eksempelvis en leietaker eller en operatør for en bestemt periode.
Krav om eierskap til elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg – med noen unntak som er nærmere presisert i proposisjonen – vil ifølge departementet åpne for fleksible ordninger ved valg av organisering. Lovendringen vil samtidig innebære at man unngår salg av aktiva som fortsatt skal være i drift, eller andre ordninger som splitter opp disposisjonsretten over de elektriske anleggene og fjernvarmeanleggene. Videre vil man unngå salg av hele eller deler av elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg til aktører som ikke oppfyller de krav energiloven stiller til konsesjonærer.
Lovendringen vil ikke gripe inn i allerede etablerte utleieordninger.
Det foreslås innført konsesjonsplikt for lavspente elektriske anlegg. Dette vil åpne for at departementet gjennom endring i energilovforskriften kan presisere at hovedregelen vil være at områdekonsesjonæren bygger, eier og driver nettanlegg i det geografiske området områdekonsesjonen gjelder for (§§ 3-1 og 3-2). Det vil kreves anleggskonsesjon for å bygge, eie og drive lavspente elektrisk anlegg med nominell spenning fra 230 V til 1 kV. Imidlertid vil det være behov for unntak fra forslaget om konsesjonsplikt for visse lavspente elektriske anlegg.
Det legges til grunn at dagens konsesjonsgrense skal videreføres for nettilknytning av småkraftproduksjon.
Lovendringen vil omfatte de lavspente elektriske anleggene som områdekonsesjonæren normalt har ansvar for i henhold til leveringsplikten. Konsesjonsplikten for lavspente elektriske anlegg vil ikke gjelde for installasjoner inne i bygg, med mindre det gjelder nettselskapets fremføring til et avtalt grensesnitt.
Den foreslåtte lovendringen skal ikke gripe inn i etablerte rettigheter til eksisterende lavspente elektriske anlegg som er bygget og drives uten anleggskonsesjon. Dersom private lavspente elektriske anlegg ønskes overdratt til den lokale områdekonsesjonæren, må det avtales mellom eierne av det uregulerte lavspente nettanlegget og områdekonsesjonæren.