1. Sammendrag
- 1.1 Innledning og sammendrag
- 1.2 Rammefinansiering
- 1.3 Finansiering av ikke-kommunale
barnehager
- 1.3.1 Innledning
- 1.3.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet
- 1.3.3 Høringsinstansenes syn
- 1.3.4 Departementets vurdering etter høringen
Regjeringen har som mål å innlemme øremerkede statstilskudd til barnehager i rammetilskuddet til kommunene. Departementet foreslår endringer i finansieringen av ikke-kommunale barnehager etter at barnehagesektoren har blitt rammefinansiert. Rammefinansiering er en forutsetning for forslaget, og endringene kan først tre i kraft ved innlemmingstidspunktet.
Kommunen har fått tilført store myndighetsoppgaver i barnehagesektoren de siste årene, bl.a. plikt til å skaffe tilstrekkelig med barnehageplasser til barn under opplæringspliktig alder og en finansieringsplikt overfor de ikke-kommunale barnehagene i kommunen. Når statstilskudd til barnehager innlemmes i rammetilskuddet til kommunene, vil kommunene få et helhetlig ansvar for sektoren. Både staten og kommunene vil ha en sterk og legitim interesse i å sikre en balansert utbygging og dermed en effektiv bruk av de økonomiske ressursene.
Departementet foreslår at kommunen får økonomisk ansvar for barnehagesektoren gjennom rammefinansiering fra 2011. Kommunene får dermed et helhetlig ansvar for barnehagesektoren. Rammefinansiering innebærer at kommunene gjennom inntektssystemet får tildelt statlig rammetilskudd basert på objektive kriterier. For å sikre de ikke-kommunale barnehagenes videre drift foreslår departementet at kommunen skal ha en finansieringsplikt overfor eksisterende ikke-kommunale barnehager. Nærmere regler for finansiering av de ikke-kommunale barnehagene foreslås fastsatt i lokale forskrifter utformet av den enkelte kommune. Departementet foreslår videre at nyetablerte barnehager ikke automatisk skal ha rett på finansiering. Departementet foreslår at kommunen skal gis kompetanse til å vurdere om barnehager som etableres etter innlemming av barnehagetilskuddene i kommuneramma skal finansieres. Det foreslås at kommunen gis et fritt skjønn i denne vurderingen.
Regjeringen har lagt til grunn at inntil full dekning er nådd skal det fortsatt være øremerkede statstilskudd. Videre har Regjeringen som mål at kommunesektoren i all hovedsak skal være rammefinansiert.
Rammefinansiering av barnehagesektoren er bakgrunnen for forslagene om endringer i barnehageloven om finansiering av ikke-kommunale barnehager.
Rammefinansiering av barnehagesektoren har vært et politisk mål i flere år.
Rammefinansiering av barnehagesektoren innebærer at kommunene får et helhetlig finansieringsansvar for barnehagene. Kommunene vil i all hovedsak få tildelt midler til barnehageformål gjennom inntektssystemet i stedet for ved direkte statlige tilskudd. Staten vil ikke ha direkte innflytelse på ressursbruken i barnehagene i den enkelte kommune, og statlig styring må skje gjennom lov og forskrift.
Innlemming av de øremerkede tilskuddene til barnehager i inntektssystemet vil innebære at midlene blir fordelt etter objektive kriterier framfor etter faktisk aktivitetsnivå. Dette innebærer at midlene skal fordeles mellom kommunene på en måte som ivaretar forskjellene i kommunenes utgiftsbehov til barnehager.
Departementet foreslår innlemming av barnehagetilskudd i rammen til kommunene fra 1. januar 2011. Innlemming av statlige øremerkede barnehagetilskudd i kommunenes rammetilskudd er en stor administrativ og økonomisk omlegging for kommunene. De fleste kommunene og de største organisasjonene ønsker innlemming av barnehagetilskudd. Hovedvekten av disse har imidlertid uttrykt viktigheten av at det er full barnehagedekning først og at dette er finansiert av staten. Mange av disse høringsinstansene er også skeptiske til innlemming allerede fra 2009 fordi konsekvensene av innlemming ennå ikke er utredet (knyttet til utarbeidelse av barnehagenøkkelen og omfordelingseffekter av fordeling av midler etter denne nøkkelen). Mange har også uttalt at hele barnehagereformen (økonomisk likeverdig behandling og redusert maksimalpris) må være gjennomført før innlemming skjer.
Departementet støtter høringsinstansenes syn på at full barnehagedekning må være innfridd før innlemming skjer. Videre bør kommunene få presentert konsekvensene av innlemming og få tid til å forberede seg på nytt finansieringssystem. Dette innebærer bl.a. at de må ha tid til å utarbeide de kommunale forskriftene som skal ligge til grunn for utmåling av tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene.
Regjeringen tar sikte på at barnehagesektoren rammefinansieres fra 2011. Dette innebærer at dagens statlige tilskudd går inn i rammetilskuddet til kommunene, og at finansieringen av de ikke-kommunale barnehagene vil skje over kommunenes egne budsjetter. Endringene i finansieringssystemet for sektoren krever endringer i regelverket.
En forutsetning som ble lagt til grunn i høringen, er at barnehagesektoren skal rammefinansieres. Etter at rammefinansiering inntrer, vil det være kommunen som har det helhetlige finansieringsansvaret både for de kommunale og de ikke-kommunale barnehagene i sin kommune.
Gitt premisset om rammefinansiering av sektoren, ble det i høringsnotatet foreslått to alternativer for kommunens finansiering av ikke-kommunale barnehager (finansieringsordning) og to alternativer for kommunenes kompetanse til å vurdere hvorvidt nye ikke-kommunale barnehager skal ha rett til kommunalt tilskudd eller ikke (kommunal skjønnskompetanse). I forbindelse med finansieringen av barnehagene har man til nå hatt et skille mellom offentlige og private barnehager. Departementet mener at det i forbindelse med innføring av et nytt finansieringssystem er mer hensiktsmessig å dele barnehagene inn i benevnelsene kommunale og ikke-kommunale barnehager. Sykehusbarnehagene vil komme inn under benevnelsen ikke-kommunale barnehager.
Kommunene har etter gjeldende rett en finansieringsplikt overfor ikke-kommunale barnehager gjennom forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlig tilskudd. I forbindelse med overgang til rammefinansiering av barnehagesektoren foreslo departementet at kommunen bør pålegges en plikt til å finansiere eksisterende godkjente ikke-kommunale barnehager. Bakgrunnen er at forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd ble foreslått opphevet når rammefinansiering av sektoren inntrer. Med eksisterende godkjente ikke-kommunale barnehager mener departementet de barnehagene som har søkt om godkjenning senest i løpet av 2009 og som følge av søknaden har fått godkjenning, jf. barnehageloven §§ 10 og 11. Det samme vil gjelde for barnehager som tilbyr faste plasser i midlertidige lokaler senest i løpet av 2009. Alle eksisterende godkjente ikke-kommunale barnehager i kommunen vil etter at statlige tilskudd er innlemmet i rammetilskuddet til kommunene, fremdeles ha en lovfestet rett til kommunalt tilskudd.
Den frie etableringsretten for barnehager ble foreslått videreført. I den sammenheng var det naturlig å vurdere om nye godkjente ikke-kommunale barnehager fremdeles automatisk skal ha krav på kommunalt tilskudd. Når kommunen får det helhetlige ansvaret for barnehagesektoren i sin kommune, bør den gis et verktøy for å tilpasse sektoren i tråd med brukernes ønsker og behov. Departementet mente det er hensiktsmessig at kommunene gis kompetanse til å vurdere om nye ikke-kommunale barnehager skal få kommunalt tilskudd.
Departementet foreslo derfor at kommunen gis en skjønnsmessig adgang til å vurdere om ikke-kommunale barnehager som søker om godkjenning etter 2009, skal motta kommunalt tilskudd. Dette innebærer at ikke-kommunale barnehager som etableres etter 2009, ikke vil ha en lovfestet rett til kommunalt tilskudd.
Departementet vurderte to alternativer for hvor sterk en slik skjønnsmessig kompetanse for kommunen skal være. Det første alternativet var å gi kommunen fritt skjønn til å bestemme om barnehagen skal gis finansiering eller ikke. Det andre alternativet var at kommunen gis et begrenset kommunalt skjønn til å bestemme om barnehagen skal gis finansiering eller ikke.
Godkjente barnehager som kommunen fatter vedtak om å finansiere, vil som følge av vedtaket få rett til kommunalt tilskudd. Barnehagen får rett til tilskudd etter de fastsatte reglene om finansiering av ikke-kommunale barnehager. Det innebærer at når en rett til finansiering gis, får kommunen en tilsvarende plikt til å finansiere barnehagen på lik linje med de eksisterende barnehagene. Kommunens skjønnskompetanse omfatter en vurdering på søknadstidspunktet. Kommuner som i framtiden opplever en nedgang i behovet for barnehageplasser, vil kunne oppleve å finansiere både kommunale og ikke-kommunale barnehager i større utstrekning enn nødvendig. Den foreslåtte skjønnskompetansen omfatter således ikke en rett til å gripe inn og styre det etablerte ikke-kommunale barnehagetilbudet.
En mulighet er å gi kommunen anledning til, etter en nærmere skjønnsmessig vurdering, å avgjøre selv hvorvidt barnehagen skal gis finansiering eller ikke. Ved valg av denne løsningen får kommunen stor frihet til å bestemme hvilke barnehager som skal gis kommunalt tilskudd.
Med dette menes at loven verken setter faste betingelser eller angir hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved avgjørelsen av søknaden, utover kravet om at barnehagen må være godkjent, jf. §§ 10 og 11. Det vil da være opp til kommunens frie skjønn hvorvidt finansiering skal gis eller ikke. Kommunene kan si nei til enhver søknad om finansiering der barnehagen har ført til overetablering av barnehageplasser i kommunen.
Det er flere hensyn som taler for fritt kommunalt skjønn. Blant annet vil kommunen ha behov for å styre tilbudet ut ifra demografiske forhold, fødselstall og lignende. Dersom kommunen gis mulighet for en helhetlig vurdering i finansieringsprosessen, vil kommunenes muligheter til å tilpasse kommunens totale barnehagetilbud til befolkningens ønsker og behov øke.
Ved et fritt skjønn er det viktig at kommunen er bevisst sin dobbeltrolle som eier og myndighet og ikke lar eierrollen påvirke vurderingene og hindre oppstart av barnehagetilbud i tråd med brukernes ønsker og behov, som på sikt kan gå ut over mangfoldet i barnehagetilbudet i kommunen.
Det andre alternativet er å gi nyetablerte barnehager rett til tilskudd dersom finansiering av barnehagen ikke vil medføre vesentlige negative følger for det øvrige barnehagetilbudet i kommunen. Kommunen må foreta en skjønnsmessig vurdering på bakgrunn av faste kriterier for vurderingen av tilskuddssøknadene. Lovens bestemmelse om finansiering av ikke-kommunale barnehager som søker om godkjenning etter 2009, vil da angi hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved avgjørelsen.
Begrenset kommunalt skjønn kan reguleres slik at kommunens vurdering av søknaden skal legge vekt på følgene for det eksisterende barnehagetilbudet i kommunen. Departementet kan legge føringer for hva som skal til før en søknad om finansiering kan bli avslått på grunn av negative følger for det samlede og eksisterende barnehagetilbudet i kommunen. Dette vil gjøre kommunens vurderinger enklere. Vurderingen bør ta utgangspunkt i at en eventuell finansiering må medføre problemer for kommunens samlede barnehagetilbud som vesentlig overstiger de utfordringer som barnehagemyndigheten vanligvis har i dimensjonering og finansiering av sine plikter etter barnehageloven med forskrifter. Implisitt i vesentlighetsvurderingen ligger en antagelse om at drift av barnehager vil føre til et omtrent tilsvarende frafall i søkningen til allerede etablerte barnehager som er finansiert av stat og kommune. Den nyetablerte barnehagen som søker finansiering er altså etterspurt blant brukerne, og finansieringen innebærer i utgangspunktet ikke noen vesentlig samlet merkostnad i kommunen. Relevante momenter for å avslå søknaden kan da være om finansieringen av en ny barnehage medfører en urimelig kostnadskrevende barnehagestruktur eller fører til at enkelte barnehagetilbud ikke lenger kan tilbys i nødvendig utstrekning, slik at mangfoldet i tilbudet reduseres betydelig.
Enkelte kommuner (og andre aktører) ser på kommunens dobbeltrolle som barnehageeier og barnehagemyndighet som utfordrende. En regulering med begrenset kommunalt skjønn vil kunne bidra til å redusere risikoen for at kommunenes dobbeltrolle påvirker utfallet av søknaden.
Departementet vurderte to alternativer for kommunal finansiering av ikke-kommunale barnehager. Alternativene vil gjelde eksisterende ikke-kommunale barnehager og de barnehagene kommunen fatter vedtak om at skal finansieres av kommunen. Det ene alternativet innebærer at det ikke gis detaljerte regler for beregning av det kommunale tilskuddet. Kommunene får imidlertid en plikt til å utforme lokale forskrifter for tilskudd til ikke-kommunale barnehager i sin kommune. Det andre alternativet innebærer statlig regulering av finansieringsnivå i loven.
I dette alternativet vil den kommunale finansieringsplikten forankres i et kommunalt utformet regelverk. Forskriftene må gjelde eksisterende ikke-kommunale barnehager og de barnehagene kommunen fatter vedtak om at skal motta kommunalt tilskudd, jf. forslaget til ny § 14 andre ledd i barnehageloven.
De lokale forskriftene skal inneholde regler om utmåling av tilskudd, søknadsprosedyrer, klageadgang, revisjon og de rutiner og regler som er fastsatt for å unngå overkompensasjon og sikre tilbakebetaling av eventuell overkompensasjon. De ikke-kommunale barnehagene kan da i forskriftene finne informasjon om sin rettsstilling. Departementet foreslo at det bør framgå av lovbestemmelsen et krav om at de lokale reglene om kommunalt tilskudd skal sikre overholdelse av de til enhver tid fastsatte regler om foreldrebetaling og et godt kvalitativt barnehagetilbud i kommunen, i tråd med gjeldende lover og regelverk.
Kommunal finansieringsplikt i samsvar med de krav som framgår av forslag til ny lovbestemmelse, vil sikre at det utformes regler som fører til lik behandling av de ikke-kommunale barnehagene innen samme kommune. Selvbestemmelse åpner for at forskjeller mellom kommunene i finansieringen av ikke-kommunale barnehager kan forekomme. Forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd oppheves. Dette innebærer at kravene om at kommunen skal sørge for kostnadsdekning og minimumsforpliktelsen om 85 pst. av det kommunens egne barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig tilskudd opphører. Tilsvarende oppheves kravet om å begrense tilskuddet til maksimum det samme som kommunenes egne barnehager mottar.
Lokalt utformede forskrifter innebærer at staten ikke gir detaljerte regler for hvordan tilskudd til ikke-kommunale barnehager skal beregnes, men gir kommunene ved lov en plikt til å utarbeide regler for tilskudd til ikke-kommunale barnehager i sin kommune.
Flere kommuner velger i dag å lage egne ordninger innenfor den gjeldende forskriften om likeverdig behandling om utmåling av kommunalt tilskudd. Bakgrunnen for at noen kommuner i dag velger å lage egne ordninger innenfor gjeldende forskrift, er behovet for et enklere system og en forberedelse til innføringen av rammefinansiering.
Kommunen har som lokal barnehagemyndighet det overordnede ansvaret for at barnehagetilbudet i kommunen er godt og i samsvar med brukernes behov. For å kunne oppfylle sine forpliktelser etter barnehageloven vil kommunen være avhengig av å etablere et nært samarbeid med private aktører. Departementet mener et nært samarbeid mellom partene er avgjørende for å få et samlet godt, mangfoldig og tilpasset barnehagetilbud.
Dette alternativet vil innebære en lovfestet plikt for kommunen til å fastsette regler for kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager som både skal sikre overholdelse av de til enhver tid fastsatte regler om foreldrebetaling, og sikre et godt kvalitativt barnehagetilbud i kommunen i tråd med gjeldende lover og regelverk. Innholdet i de lokale forskriftene må følge opp de krav som framgår av lovteksten. På denne måten vil de overordnede nasjonale mål for barnehagesektoren sikres. Departementet mener at felles nasjonale mål til en viss grad vil sikre likebehandling av ikke-kommunale barnehager.
Departementet mener at sentrale føringer i lovteksten om at forskrifter for kommunalt tilskudd skal sikre et godt kvalitativt barnehagetilbud i kommunen i tråd med gjeldende lover og regelverk og sikre reglene om foreldrebetaling, vil bidra til å understreke kommunens finansieringsansvar overfor ikke-kommunale barnehager.
Også etter innføring av rammefinansiering av barnehagesektoren kan det være aktuelt for kommunen å forvalte eventuelle statlige øremerkede tilskudd. Barnehageloven § 8 sjette ledd ble foreslått videreført, men endres slik at det tydeliggjøres hvilke tilskudd kommunen skal forvalte.
Dersom kommunens finansieringsplikt innebærer at de lokale forskriftene utarbeides av kommunen, betyr det at eventuelle regler om avkortning av kommunalt tilskudd bestemmes av den enkelte kommune. Dersom dette alternativet lovfestes, finner departementet det nødvendig å innta i § 8 at kommunen ikke skal kunne avkorte det kommunale tilskuddet som følge av et eventuelt statlig øremerket tilskudd. Kommunens tilskudd skal dekke de ikke-kommunale barnehagenes kostnader ved barnehagedriften. Kommunen kan også yte tilskudd til bygging av barnehager. Et eventuelt statlig øremerket tilskudd gis vanligvis i forbindelse med tiltak for å oppnå et nærmere bestemt mål. Kommunen kan ikke avkorte tilskudd til ordinær drift med den konsekvens at tilskuddet fra staten ikke nyttes etter formålet.
Departementet vurderte om det skal foreslås ytterligere føringer i lovteksten. Statlige føringer for innholdet i de lokale forskriftene kan bidra til mer ensartet behandling av ikke-kommunale barnehager mellom ulike kommuner. Departementet foreslo derfor å gi føringer for å sikre og tydeliggjøre de private barnehagenes rettssikkerhet. Det ble foreslått at de kommunale forskriftene skal gi klare og tydelige regler for hvordan kommunalt tilskudd til den enkelte barnehage skal beregnes, gi klagerett for barnehagen og bestemmelser om søknadsprosedyrer samt revisjon, og de rutiner og regler som er fastsatt for å unngå overkompensasjon og sikre tilbakebetaling av eventuell overkompensasjon.
Som alternativ 2 foreslo departementet at det fastsettes i lov at ikke-kommunale barnehager får krav på en gitt prosentsats av beløpet tilsvarende det barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i kommunal finansiering.
En slik finansieringsordning sikrer de ikke-kommunale barnehagene en minimumsfinansiering. Samtidig innebærer det et ensartet prinsipp for tilskudd til ikke-kommunale barnehager i hele landet. Tilskuddsbeløpene mellom kommunene vil fortsatt variere siden kostnadssituasjonen varierer mellom kommuner, men innad i kommunen blir alle ikke-kommunale barnehager behandlet likt i forhold til det kommunale tilskuddet.
Dette alternativet vil imidlertid føre til at noen ikke-kommunale barnehager ikke får dekket sine kostnader på dagens nivå.
Barnehagetilbud er en kommunal tjeneste, og departementet vurderte det derfor som mest hensiktsmessig med en bestemmelse som gir ikke-kommunale barnehager rett til en andel av den enkelte kommunes egen finansiering av barnehagene.
Departementet får årlig gjennomført en analyse av kostnadene i barnehagesektoren basert på en utvalgsundersøkelse. Foreløpige anslag basert på dette tallmaterialet viser at med de offentlige midlene som er i sektoren i dag (basert på 2006-tall), vil en prosentsats for tilskudd til ordinære ikke-kommunale barnehager kunne settes til 88 pst. av det kommunens egne barnehager mottar i kommunalt tilskudd.
Finansieringsordningene som redegjort for over, vil kunne anses som en ny finansieringsordning og dermed måtte vurderes i forhold til EØS-avtalens regler om offentlig støtte.
Det er usikkert om støtten til ikke-kommunale barnehager etter den nye finansieringsordningen faller inn under forbudet mot konkurransevridende støtte i EØS-avtalen art 61 (1).
Det er flere sentrale momenter som må oppfylles for at ordningen skal være i tråd med reglene om offentlig støtte. For det første må det sikres at pengene brukes i samsvar med formålet, dvs. kommer barna (samfunnsinteressen) til gode. Videre må det sørges for at det ikke skjer en overkompensasjon, dvs. at støttebeløpet er større enn det som er nødvendig for barnehagetjenestene. Eierne kan dog ha en rimelig fortjeneste uten at det regnes for overkompensasjon. Det skal heller ikke være noen kryssubsidiering, dvs. at støtte til barnehagedrift brukes til annen virksomhet eieren måtte drive med. Barnehageeiere som også driver med annet enn støtteberettiget barnehage, må holde de to delene regnskapsmessig atskilt. Videre må det ikke skje forskjellsbehandling mellom de ikke-kommunale barnehagene. Objektive, ikke-diskriminerende og etterprøvbare kriterier for beregning og utbetaling av kommunalt tilskudd bør fastsettes.
Kunnskapsdepartementet mener at forutsetningene i unntaket etter kommisjonsvedtak 2005/842/EC vil foreligge for alternativ 1.
For alternativ 2 vil det kunne bli en utfordring å sørge for at det ikke skjer en overkompensasjon, dvs. at støttebeløpet ikke er større enn det som er nødvendig for å utføre barnehagetjenestene. Dette vil imidlertid avhenge av nivået på tilskuddet. Eierne kan dog ha en rimelig fortjeneste uten at det regnes for overkompensasjon. Det kan også bli utfordrende å sikre at pengene brukes i samsvar med formålet (kommer barna til gode) og kontrollere at det ikke skjer kryssubsidiering, dvs. at støtte til barnehagedrift brukes til annen virksomhet eieren måtte drive med. Barnehageeiere som også driver med annet enn støtteberettiget barnehage, må holde de to delene regnskapsmessig atskilt. Dersom finansieringsnivået fastsettes av staten gjennom lov, vil støttebeløpet ikke beregnes ut fra barnehagens kostnader. Det vil derfor i utgangspunktet ikke foretas en konkret vurdering eller kontroll med hva støtten brukes til og hvor mye støtte barnehagen har behov for. Både støttemottaker og tilskuddsgiver har bevisbyrde for at støtten er i overensstemmelse med reglene om offentlig støtte. Gruppeunntaket er her neppe aktuelt, og notifisering må således gjøres.
Barnehageforliket av 2003 innførte maksimalgrense på foreldrebetaling som gjelder for alle barnehager. Videre hadde barnehageforliket som mål å innføre full økonomisk likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager, jf. Innst. S. nr. 250 (2002–2003). Innføring av full økonomisk likeverdig behandling vil utjevne forskjellene i offentlig finansiering mellom ikke-kommunale og kommunale barnehager. Full økonomisk likeverdig behandling vil innebære en utvidelse av de finansieringsforpliktelser kommunene i dag har og innebære at kommunene får en plikt til å finansiere alle ikke-kommunale barnehager slik at de får den samme offentlige finansieringen per oppholdstime som kommunale barnehager får.
Høringsinstansene er delt i synet på hvilken finansiering av ikke-kommunale barnehager som bør legges til grunn når barnehagesektoren blir rammefinansiert. Generelt kan det sies at de ikke-kommunale barnehagene er svært kritiske til innføring av et nytt finansieringssystem i sektoren. Øvrige høringsinstanser som fylkesmenn, andre statlige instanser og større organisasjoner har noe mer varierte oppfatninger av hvilken finansiering som egner seg. Kommunene har også forskjellige oppfatninger med hensyn til valg av finansieringsordning, men majoriteten av de kommuner som har uttalt seg konkret om ny finansieringsordning, ønsker at det generelle ansvaret for barnehagesektoren også bør følges av et lokalt finansieringsansvar. Enkelte instanser uttrykker generell motstand mot rammefinansiering og har derfor ikke kommentert eller vurdert konkret de ulike alternativene som ble foreslått i høringsnotatet. Dette gjelder også de fleste ikke-kommunale barnehager som har uttalt seg. Blant dem som er mer positive til rammefinansiering, er det en del som har pekt på at den av ulike årsaker bør utsettes til etter 2009. Det kan være fordi man ønsker å vente til det er oppnådd full barnehagedekning, eller at man ønsker mer stabilitet i sektoren mht. utbygging og innhold i barnehagene.
Når det gjelder den kommunale skjønnskompetansen til å avgjøre om nye ikke-kommunale barnehager etablert etter sektoren er rammefinansiert skal ha rett til kommunalt tilskudd, er det svært mange av høringsinstansene blant fylkesmenn, andre statlige instanser og større organisasjoner som foretrekker en ordning med begrenset skjønn i stedet for fritt skjønn. KS og mange av kommunene som har avgitt uttalelse synes derimot å mene at når kommunene først skal gis et helhetlig ansvar for barnehagesektoren, bør de også ha tilstrekkelige styringsmuligheter i forhold til sin finansieringsplikt overfor nye ikke-kommunale barnehager. Argumenter som trekkes fram, er blant annet hensynet til etableringsfrihet, mangfold i sektoren, kommunalt selvstyre og lokaldemokrati, forutsigbarhet og likebehandling.
Flere høringsinstanser er skeptiske til en ordning hvor fritt kommunalt skjønn skal avgjøre om ikke-kommunale barnehager skal ha rett til kommunalt tilskudd. Høringsinstansene som støtter ordningen med begrenset kommunalt skjønn trekker fram argumenter som barnehagenes behov for forutsigbarhet, hensynet til den frie etableringsretten og hensynet til tilstrekkelig betryggende saksbehandling i kommunen.
Flere instanser ser det generelt som positivt at det legges opp til at kommunen gis kompetanse til å vurdere om de nye ikke-kommunale barnehagene skal få kommunalt tilskudd. Dette må være en nødvendig følge av at kommunen får et helhetlig ansvar for barnehagesektoren i sin kommune og at barnehagesektoren blir rammefinansiert. Når graden av skjønnsmessig kompetanse skal velges, må det tas hensyn til at behovene for å etablere ikke-kommunale barnehager kan være svært ulike fra kommune til kommune.
Høringsinstansene som støtter forslaget om fritt kommunalt skjønn, viser til at dette vil fremme det kommunale selvstyret og lokaldemokratiet. Behovet for kommunal styringsmulighet overfor nyetableringer i sektoren, særlig etter at målet om full barnehagedekning er nådd, framheves. Videre sies det at når kommunen gis det fulle ansvaret for barnehagesektoren, blir det viktig at kommunen reelt sett får mulighet til å ta ansvaret og opptre som lokal barnehagemyndighet. Det er kommunene som er nærmest til å vurdere behovet, og det er kommunene som vet hvor mange og hva slags barnehager det er behov for.
Flertallet av kommunene som har uttalt seg om kommunal skjønnskompetanse, støtter fritt kommunalt skjønn.
Av fylkesmenn, andre statlige instanser og større organisasjoner som har uttalt seg konkret om valg av finansieringsordning, støtter litt over halvparten ordningen med statlig fastsatt prosentsats. Flere av disse synes å legge til grunn at dersom det først skal innføres rammefinansiering i barnehagesektoren, bør man velge en ordning med en statlig fastsatt prosentsats og i tillegg utforme klare statlige føringer for kommunenes finansiering av de ikke-kommunale barnehagene.
Hensynet til økonomisk forutsigbarhet, likebehandling og forventninger om en enklere ordning med mindre behov for offentlig administrasjon er argumenter som går igjen til støtte for valg av ordningen med statlig prosentsats.
KS støtter forslaget om lokale forskrifter. KS mener at kommunene gis mulighet til å utforme egne regler tilpasset ulike lokale ønsker og behov. Fra statens side bør det derfor ikke gis detaljerte bestemmelser for beregning av det kommunale tilskuddet til private barnehager.
Blant kommunene er det en positiv holdning til ordningen med lokale forskrifter. Av de kommunene som har avgitt høringsuttalelser, har omtrent 70 pst. gitt en konkret vurdering av finansieringsordningen. De kommunene som ikke har gitt tilslutning til noen av alternativene, ønsker enten at tilskuddet fortsatt skal være øremerket, har bare kommunale barnehager eller har generelt ikke kommentert finansieringsordningen. Av de kommunene som har tatt stilling til alternativ, vil over 2/3 ha lokale forskrifter.
Flere understreker som departementet at retten til barnehageplass, rammefinansiering og finansiering av ikke-kommunale barnehager må ses i sammenheng. Det overføres et større ansvar for barnehagesektoren fra staten til kommunene. Når kommunene gis et slikt utvidet ansvar, er det i følge flere av høringsinstansene også viktig at de får mulighet til å ivareta dette ansvaret på en lokalt egnet måte.
Gjennomgangen av høringsuttalelsene viser at ingen av de foreslåtte alternativene for den kommunale finansieringen eller den kommunale skjønnskompetansen samlet sett får særskilt stor eller entydig tilslutning blant høringsinstansene.
Departementet foreslår at kommunen gis et fritt kommunalt skjønn til å velge om det skal fattes vedtak om rett til tilskudd for ikke-kommunale barnehager for barnehager som søker om godkjenning etter sektoren er rammefinansiert. Dette støttes bl.a. av KS og 89 pst. av kommunene som eksplisitt har valgt modell i høringen.
Departementet foreslår noen redaksjonelle endringer i § 14. Første ledd lød i høringsnotatet:
"Kommunen skal yte tilskudd til ordinær drift av alle ikke-kommunale barnehager i kommunen som har søkt om godkjenning senest i løpet av 2009 (...)".
Leddet endres til
"Kommunen skal yte tilskudd til ordinær drift av alle godkjente, ikke-kommunale barnehager i kommunen, forutsatt at barnehagen har søkt om godkjenning før barnehagesektoren er blitt rammefinansiert".
Andre ledd lød i høringsnotatet:
"Barnehager som søker om godkjenning etter 2009 (...)".
Leddet endres til
"Kommunen kan yte tilskudd til barnehager som søker om godkjenning etter at barnehagesektoren er rammefinansiert."
Endringen foreslås for at bestemmelsen skal være tydelig på at det er et skille mellom barnehagers rettigheter før og etter innlemmingen av barnehagetilskuddene i kommunerammen. Videre presiseres det i lovteksten at kommunene skal fastsette regler for det kommunale tilskuddet i forskrift.
Innføring av rett til barnehageplass og nytt finansieringssystem skal innføres når det er full barnehagedekning. Det kan bli en utfordring for kommunene å håndtere en rett til finansiering for nye barnehager i en fullt utbygd sektor. Departementet mener at kommunen som barnehagemyndighet må få de nødvendige verktøy til å dimensjonere barnehagetilbudet i tråd med lokale forhold og behov. Det er flere hensyn som taler for fritt kommunalt skjønn. Blant annet vil kommunen ha behov for å styre tilbudet ut ifra demografiske forhold, fødselstall og lignende. Dersom kommunen gis mulighet for en helhetlig vurdering i finansieringsprosessen vil kommunenes muligheter til å tilpasse kommunens totale barnehagetilbud til befolkningens ønsker og behov øke.
Et fritt kommunalt skjønn vil sikre at kommunen ikke forpliktes til å finansiere barnehager som fører til overetablering. En overetablering av nye barnehageplasser kan gi kommunene en svært kostnadskrevende barnehagestruktur. Dette kan føre til at flere barnehager i kommunen må drive med ledig kapasitet. Videre kan det være en risiko for at enkelte barnehager som er etterspurt av brukerne må nedlegges, fordi den av økonomiske årsaker ikke klarer å drive med ledig kapasitet. Det vil være uheldig om mange barnehager som stat og kommune har finansiert via investeringstilskudd og driftstilskudd senere skulle legges ned, slik at investeringene ikke kommer samfunnet til gode også på sikt. Eksisterende barnehager må likevel regne med at det kan komme nye barnehager som starter opp, og som kan være mer attraktive for brukerne. Dette kan føre til at eksisterende barnehager på sikt kan komme til å måtte legge ned. Dette er en naturlig følge av bl.a. demografiske endringer som barnehagene har måttet tilpasse seg også de siste årene.
Kommunen bør ved søknad om finansiering undersøke det reelle behovet for barnehagen. Kommunen bør etter departementets vurdering finansiere en nyetablert barnehage som er ønsket av brukerne, har en gunstig beliggenhet i forhold til boligbebyggelse mv.
Flere instanser er bekymret for at et fritt kommunalt skjønn vil gå på bekostning av mangfoldet i barnehagetilbudet. Departementet viser til at kommunen, etter barnehageloven § 8, skal tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov. Kommunen må etterstrebe å legge til rette for at nyetablerte barnehager som er ønsket av brukerne, kan drive med offentlig finansiering. Departementet er av den oppfatning at gjeldende § 8 sikrer et etterspurt mangfold i tilstrekkelig grad. Videre har departementet tillit til at kommunene av eget ønske vil gi sine innbyggere et godt tjenestetilbud. Fylkesmannen vil også kunne føre tilsyn med at kommunen som barnehagemyndighet tilpasser utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov. Departementet vil imidlertid følge med på utviklingen av det framtidige barnehagetilbudet.
Flere høringsinstanser er bekymret over at kommunen skal ha fritt skjønn til å vurdere om nye ikke-kommunale barnehager skal finansieres fordi kommunen både er barnehagemyndighet og barnehageeier. Departementet ser at et fritt kommunalt skjønn kan sette kommunens dobbeltrolle som barnehagemyndighet og barnehageeier under press. Departementet mener at det er viktig at kommunen er bevisst sin dobbeltrolle som eier og myndighet og ikke lar eierrollen påvirke vurderingene og hindre oppstart av barnehagetilbud i tråd med brukernes ønsker og behov. Departementet har imidlertid tillit til at kommunene er bevisst dette. Kommunen skal fra 2009 oppfylle en individuell rett til barnehageplass for alle barn fra ett år som er bosatt i kommunen. Dette vil etter departementets vurdering føre til at kommunen til enhver tid må sikre et tilstrekkelig antall barnehageplasser, og at den dermed ikke kan si nei til å finansiere barnehager som etableres der det er etterspørsel.
Enkelte høringsinstanser mener at kommunens frie skjønn til å velge om det skal fattes vedtak om rett til tilskudd for ikke-kommunale barnehager også bør omfatte de eksisterende barnehagene. Departementet mener at det er viktig for de ikke-kommunale barnehagene å ha en forutsigbarhet og trygghet for at de vil få offentlig finansiering også i framtiden. Det vil også være viktig for foreldrene å vite at barnehagen vil være sikret finansiering, og at den dermed sannsynligvis vil være i drift de årene barna skal motta et barnehagetilbud.
Enkelte høringsinstanser er bekymret over de ikke-kommunale barnehagenes rettssikkerhet ved kommunale vedtak om å ikke finansiere. Departementet har foreslått at barnehageeier skal kunne klage på kommunens vedtak om avslag av finansiering til fylkesmannen. Dette betyr at godkjente ikke-kommunale barnehager som får avslag på søknad om finansiering, vil ha muligheten til å få vurdert sin søknad på nytt hos fylkesmannen. Det vil være begrensninger i fylkesmannens muligheter til å prøve alle sider av saken i klagesaksbehandlingen da klageinstansen skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre, ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34. Fylkesmannen kan føre tilsyn med rutiner for saksbehandlingen hos kommunen, jf. barnehageloven § 9 andre ledd. Departementet mener at dette er en tilstrekkelig rettssikkerhetsgaranti for private barnehageutbyggere.
Departementet foreslår at det er ikke-kommunale barnehager som er godkjent, jf. barnehageloven §§ 10 og 11 som kommunen skal vurdere om den skal finansiere. Departementet foreslår at den frie etableringsretten for barnehager skal videreføres. Dette innebærer at dersom en barnehage oppfyller vilkårene etter barnehageloven § 10, jf. §§ 1 og 2 eller § 11, har den rett på godkjenning. Når et vedtak om godkjenning foreligger, vil den ikke-kommunale barnehagen kunne søke om finansiering etter forslaget § 14 andre ledd. Dette innebærer at en barnehage som vil etablere seg i en kommune, må være ferdigstilt og godkjent før finansieringsspørsmålet blir avgjort. Det vil innebære en viss risiko for barnehageutbyggere å ferdigstille barnehager uten garanti for finansiering. Selv om kommunen gir god veiledning i prosjekteringsfasen, kan det skje endringer i etterspørselen innen finansieringsspørsmålet skal avgjøres. Det er etter departementets vurdering også viktig at private barnehageutbyggere gjør en grundig vurdering av behovet for barnehageplasser i kommunen de ønsker å etablere seg i.
Gjennomgangen av høringsuttalelsene viser at ingen av de foreslåtte alternativene for den kommunale finansieringen samlet sett får stor eller entydig tilslutning blant høringsinstansene. Departementet foreslår at kommunen utarbeider lokale forskrifter for finansiering av ikke-kommunale barnehager. Med rammefinansiering som forutsetning, mener departementet at dette er den mest hensiktsmessige finansieringsmodellen.
Departementet mener det er kommunene, som kjenner de lokale behov og forutsetninger, som er best egnet til å utforme den endelige utforming av finansieringsordningen for sine ikke-kommunale barnehager. Kommunalt tilskudd blir et kommunalt ansvar som behandles politisk i hver kommune. På denne måten sikres både hensynet til lokaldemokrati og at reglene for utmåling av tilskudd skal kunne tilpasses lokale forhold.
Mange instanser påpeker at det vil bli en administrativt krevende jobb å utforme de lokale forskriftene. Departementet ser at det vil medføre arbeid å utforme de lokale forskiftene og at kompetansen hos kommuneadministrasjonen til å utarbeide forskrifter vil variere. Det er kommunen som nå får det helhetlige ansvaret for barnehagetilbudet i sin kommune og som har nærhet til tjenestene. Som mange kommuner har påpekt, vil egne utformede forskifter best ta høyde for lokale ønsker og behov. I så måte er det ikke nødvendigvis negativt at forskiftene blir ulike fra kommune til kommune. Departementet antar at det vil være hensiktmessig at kommunene også samarbeider om utforming av forskifter og oppretter nettverk for på den måten kunne dra nytte av hverandres erfaringer.
Flere høringsinstanser uttrykker motstand mot lokale forskifter ut fra en oppfatning av at dette vil medføre at kommunene nærmest står fritt i forhold til å bestemme nivået på tilskudd til ikke-kommunale barnehager.
Departementet har imidlertid i forslaget til lovtekst lagt inn nasjonale føringer som kommunen må ta hensyn til i utarbeidelsen av forskriftene. For det første må det være mulig å ivareta kvaliteten i henhold til gjeldende regler. Finansieringssystemet må også legge til rette for at barnehagen kan overholde reglene om maksimalpris. Videre vil departementet peke på at prosedyren ved utarbeidelse av lokale forskrifter etter forvaltningsloven kapittel VII, legger opp til at alle berørte parter skal forelegges forskriften før den blir vedtatt. De ikke-kommunale barnehagene i alle kommuner vil dermed få anledning til å komme med innspill og synspunkter på hvordan de lokale forskriftene skal utformes. Departementet mener derfor at det ikke vil være vilkårlig hvordan tilskuddsnivået til ikke-kommunale fastsettes i lokale forskifter.
Flere høringsinstanser har merknader knyttet til at det nye finansieringssystemet må ivareta muligheten for like lønns- og arbeidsvilkår for alle ansatte i kommunale og ikke-kommunale barnehager.
Konsulentfirmaet Fürst og Høverstad utfører hvert år en utvalgsundersøkelse om kostnader i barnehagene. Departementet har behov for å få mer kunnskap om og oversikt over kostnadsforskjellene mellom kommunale og ikke- kommunale barnehager. Departementet har derfor satt i gang et arbeid for å kartlegge kostnadsforskjellene mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager.
I høringsrunden har det kommet mange innspill om ikke-kommunale barnehagers behov for forutsigbare rammevilkår i et nytt finansieringssystem, og særlig behovet for forutsigbar finansiering. Departementet foreslår derfor å innta ytterligere føringer i ny § 14 som skal sikre at de ikke-kommunale barnehagene gis forutsigbarhet ved utforming av de lokale forskiftene. Ved innføring av rett til plass vil kommunen som barnehagemyndighet ha ansvar for full barnehagedekning både på kort og lang sikt. Med tanke på at ikke-kommunale barnehager i mange kommuner utgjør en betydelig del av barnehagetilbudet, vil det være i kommunens interesse å sikre de ikke-kommunale barnehagene tilstrekkelig og forutsigbar finansiering.
For ytterligere å ivareta ikke-kommunale barnehagers behov for forutsigbarhet og likviditet foreslår departementet at kommunene får en plikt til å forskuddsutbetale tilskudd. De ikke-kommunale barnehagene vil med ordningen med forskuddsutbetaling av tilskudd være sikret både forutsigbarhet og regelmessighet med hensyn til kommunens finansiering.
Departementet merker seg at flere instanser går inn for at muligheten for å ta utbytte bør fjernes. Departementet vurderer det slik at det ikke er nødvendig med en nasjonal bestemmelse, men la det være opp til hver enkelt kommune å eventuelt regulere mulighet for utbytte i de lokale forskiftene.
På bakgrunn av høringsinstansenes innspill om behovet for forutsigbarhet i finansieringen for ikke-kommunale barnehager, foreslår Kunnskapsdepartementet å lovfeste plikt til forskuddutbetaling.
Kunnskapsdepartementet foreslår at kommunene skal utbetale tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene forskuddsvis hvert kvartal. Dette betyr at barnehagene skal ha tilskudd for januar til mars utbetalt i januar og tilskudd for april til juni utbetalt i april osv. Slik kvartalsvis forskuddsutbetaling skal kommunen foreta inntil vedtak om tilskudd for hele året fattes. For barnehager som er i drift skal forskuddsutbetalingen ta utgangspunkt i tilskuddsgrunnlaget for foregående år.
Når det gjelder nye ikke-kommunale barnehager som kommunen har vedtatt at den skal finansiere, foreslås det også at disse skal få rett til forskuddsutbetaling inntil endelig tilskuddsutmåling foreligger. Det understrekes at barnehagen først får krav på forskuddsutbetaling idet kommunen vedtar at den ikke-kommunale barnehagen skal finansieres.