1. Sammendrag
- 1.1 Forslag til endringer i regelverket for EOS-utvalget
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) har i skriv av 13. januar 2009 til Stortinget oversendt forslag til endringer i lov 3. februar 1995 nr. 7 om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (kontrolloven).
I skrivet fra EOS-utvalget ble det også foreslått endringer i instruks om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS) fastsatt av Stortinget 30. mai 1995. Disse forslagene er behandlet i Innst. S. nr. 228 (2008–2009).
EOS-utvalget viser til at spørsmål om endringer i kontrolloven ikke tidligere er tatt opp med Stortinget, og at det derfor er usikkerhet knyttet til hvilken behandlingsprosess Stortinget anser det riktig å følge i saker om lov- og instruksendringer for et eksternt organ for Stortinget, herunder om det bør nedsettes et utredningsutvalg for å se på forslagene eller enkelte av dem. Utvalget har besluttet å starte prosessen med et brev til Stortinget, hvor det er forsøkt å gi en grundig redegjørelse for de enkelte forslag.
Utvalget viser til at det i forkant har oversendt forslag som berører tjenestene til Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Forsvarets sikkerhetstjeneste (tidligere Forsvarets sikkerhetsavdeling) samt Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet.
Justisdepartementet viser i sitt brev til utvalget av 2. januar 2009 til at det vil være riktig å avvente en eventuell henvendelse fra Stortinget om endringer i regelverket.
EOS-utvalget har referert til kommentarene fra tjenestene og Forsvarsdepartementet under omtalen av de aktuelle endringsforslagene.
EOS-utvalget foreslår at det gjøres to endringer i kontrolloven.
Det ene forslaget går ut på å lovfeste prinsippet om at utvalget innenfor rammen av lov og instruks skal utføre sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget. Utvalget foreslår en tilføyelse i § 1 fjerde ledd som presiserer at utvalget innenfor rammen av lov og instruks utfører sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget.
Det andre forslaget går ut på å lovfeste at sikkerhetsklarering av utvalgets medlemmer gis av Stortingets presidentskap (etter personkontroll utført av Nasjonal sikkerhetsmyndighet). Utvalget foreslår en tilføyelse i § 9 om at Stortingets presidentskap skal treffe avgjørelse om sikkerhetsklarering av utvalgets medlemmer.
Utvalget har også sett på spørsmålet om det bør lovfestes i formålsbestemmelsen i kontrolloven at utvalget i kontrollvirksomheten skal bidra til at tjenestene respekterer menneskerettighetene. Utvalget anser at det er reelle grunner som taler for en slik lovbestemmelse og foreslår en tilføyelse i § 2 nr. 1 som fastslår at utvalget skal bidra til at tjenestene respekterer menneskerettighetene.
EOS-utvalget viser til at kontrolloven ikke inneholder noen bestemmelse om forholdet mellom utvalget og Stortinget i det løpende kontrollarbeidet, ut over § 1 fjerde ledd, som overlater til Stortinget å fastsette en nærmere instruks for utvalgets virksomhet.
Utvalget viser videre til at kontrolloven (og instruksen) bygger på Skauge-utvalgets innstilling (NOU 1994:4 Kontrollen med "de hemmelige tjenester"). Skauge-utvalgets vurderinger og utkast til lovtekst fikk i det alt vesentlige tilslutning i lovproposisjonen, jf. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994). Behandlingen i Stortinget medførte ingen endringer, og det var ikke debatt om prinsippspørsmål knyttet til utvalgets rolle i forhold til Stortinget, jf. Innst. O. nr. 11 (1994–1995) og Tidende O. (1994–1995) s. 141. Det må derfor kunne sies at Skauge-utvalgets innstilling på dette punktet reelt sett utgjør det sentrale forarbeidet til kontrolloven.
I Skauge-utvalgets innstilling ble ulike konstitusjonelle spørsmål knyttet til opprettelse av et parlamentarisk forankret kontrollorgan med EOS-tjenestene grundig drøftet. Skauge-utvalget la betydelig vekt på at et slikt kontrollorgan måtte sikres uavhengighet i forhold til EOS-tjenestene og forvaltningen. Dette hensynet ble ivaretatt gjennom kontrollovens bestemmelser om at utvalget ikke har beslutningsmyndighet overfor tjenestene, men bare uttrykker sin mening, at det rapporterer til Stortinget, at dets kontroll med tjenestene skal være etterfølgende, og at tjenestene ikke kan nytte utvalget til konsultasjoner.
Også forholdet mellom utvalget og Stortinget ble drøftet i Skauge-utvalgets innstilling, jf. kapittel 4.5, særlig pkt. 4.5.4, og pkt 4.6 om forholdet til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Skillet mellom parlamentarisk kontroll, som bare Stortinget selv kan utøve, og parlamentarisk forankret ekstern kontroll, ble trukket opp. Det heter i innstillingen pkt 4.5.4 at et stortingsoppnevnt eksternt kontrollorgan med hensyn til spørsmålet om parlamentarisk kontroll bare kan ha som funksjon å være et hjelpemiddel for å gjøre denne mer effektiv, og at det må unngås at den legger bindinger på den parlamentariske kontrollen. For øvrig ville primæroppgaven for utvalget være å drive en rent rettslig kontroll, særlig innsiktet mot enkeltindividers rettigheter. Men ut over dette er forholdet mellom utvalget og Stortinget ikke drøftet.
EOS-utvalget viser til at Skauge-utvalget kan ha ment at dets utkast til lov og instruks i seg selv la så detaljerte rammer for kontrollvirksomheten at det ikke ville være rom for Stortinget til å gi instruks om enkeltsaker uten å gå veien om å endre det formelle regelverket. Men det kan også skyldes at loven var midlertidig og skulle evalueres, og at den innførte en ny kontrollform på et politisk særlig følsomt forvaltningsområde.
Slik EOS-utvalget ser det, er hovedargumentet for å lovfeste prinsippet om at utvalget utøver sin kontrollvirksomhet uavhengig av Stortinget, at det gir en markering utad av at utvalget i dets løpende arbeid er frikoblet fra politiske prosesser og påvirkninger. Dette har en særlig verdi på det området utvalget skal kontrollere, fordi hemmeligholdet av EOS-tjenestenes virksomhet så lett skaper mistanke om styrte prosesser og konspirasjoner. Utvalget ser inn i tjenestenes virksomhet på allmennhetens vegne, og er avhengig av at allmennheten har tillit til dets objektivitet og integritet.
EOS-utvalget er på samme måte som blant annet Sivilombudsmannen en del av Stortingets eksterne kontrollapparat. I ombudsmannsloven § 2 heter det at Stortinget fastsetter alminnelig instruks for Ombudsmannens virksomhet, men at Ombudsmannen for øvrig utfører sitt verv "selvstendig og uavhengig av Stortinget." En bestemmelse tilsvarende ombudsmannsloven § 2 vil etter utvalgets skjønn bidra til å styrke utvalgets tillit hos den enkelte.
Det kan heller ikke sees bort fra at en slik bestemmelse kan ha betydning i forhold til Stortinget, f.eks. i en politisk tilspisset situasjon. Utvalget understreker at når det fremmes forslag om å innta en tilsvarende bestemmelse i kontrolloven som i ombudsmannsloven, skyldes det ikke at forholdet til Stortinget oppleves som problematisk. Utvalget har heller aldri oppfattet at dets stilling på dette punktet er annerledes enn ombudsmannens, verken formelt sett eller i praksis. Gjennom behandlingen i kontroll- og konstitusjonskomiteen og i plenum av utvalgets meldinger får utvalget signaler om hvordan Stortinget mener kontrollen bør innrettes og prioriteres. Dette er slik utvalget ser det nyttig og verdifullt, og innebærer kun en styring av utvalgets virksomhet på et overordnet plan og i en forsiktig form. Sett fra utvalgets side synes det heller ikke problematisk om Stortinget skulle anmode utvalget om å undersøke en bestemt sak, såfremt saken ligger innenfor rammen av kontrollmandatet og ikke ressursmessig ville fortrenge de lov- og instruksfestede oppgavene. Utvalget fremhever også at dialogen med Stortinget er viktig fordi utvalgets demokratiske legitimitet er gitt av Stortinget. Men dersom Stortinget skulle instruere utvalget om å unnlate å undersøke eller stoppe undersøkelsene av en bestemt sak, ville det komme i konflikt med utvalgets uavhengighet og integritet. Da ville det imidlertid også oppstå konflikt i forhold til det mandatet og den initiativretten utvalget er tillagt i lov og instruks. Utvalget viser til at tilsvarende spørsmål ble drøftet av Schei-utvalget, som i sin tid gjennomgikk ombudsmannsordningen, jf. Dokument nr. 9 (1977–1978).
Etter utvalgets syn gjør de samme hensynene som Schei-utvalget ga uttrykk for, seg gjeldende også når det gjelder EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Det er imidlertid ulikheter mellom ombudsmannsordningen og EOS-kontrollordningen. Utvalget er et kollegium, dets primæroppgave er inspeksjonsvirksomhet mens klagebehandling utgjør en mindre del av virksomheten. Formålet er ikke utelukkende å undersøke om det øves urett mot enkeltindivider, men også å påse at tjenestenes virksomhet holdes innenfor rammen av lov og instruksverk. Det meste av informasjonen utvalget får tilgang til, er gradert og kan ikke meddeles til andre. Utvalget arbeider dessuten på et felt som kan være sikkerhetspolitisk og utenrikspolitisk følsomt. Slik utvalget ser det, taler imidlertid ingen av disse ulikhetene på avgjørende måte mot å lovfeste prinsippet om at utvalget innenfor rammen av lov og instruks utfører sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at kontrolloven § 1 fjerde ledd gis følgende ordlyd (endringsforslag i kursiv):
"Stortinget gir en alminnelig instruks om virksomheten til kontrollutvalget innen rammen av denne lov og fastsetter bestemmelser om dets sammensetning, funksjonsperiode og sekretariat. Innenfor rammen av lov og instruks utfører utvalget sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget."
Kontrolloven § 9 annet ledd annet punktum (og kontrollinstruksen § 1 annet ledd) bestemmer at utvalgets medlemmer skal være sikkerhetsklarert for høyeste sikkerhetsgrad, og at de gis autorisasjon etter valget. Tilsvarende krav for ansatte i sekretariatet følger av kontrollinstruksen § 1 tredje ledd.
Verken regelverket eller forarbeidene sier noe om hvem som gir klarering og autorisasjon. Årsaken antas å være at instruksen ble laget før sikkerhetsloven kom i 1998.
Den praksis som har vært fulgt hittil, er at utvalgets medlemmer så vel som ansatte i sekretariatet har fått klarering av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Bakgrunnen for denne praksisen er at sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10 bestemmer i § 23 fjerde ledd at sikkerhetsklarering for høyeste sikkerhetsgrad bare kan gis av NSM. Autorisasjon av medlemmene er gitt av stortingspresidenten, mens utvalgets leder har autorisert de ansatte i sekretariatet.
Utvalget viser til at det nokså sikkert har bidratt til tillit hos tjenestene at klareringsprosessen er gjennomført på regulær måte. Prinsipielt sett er det imidlertid uheldig at en av de tjenestene utvalget er satt til å kontrollere, avgjør om et utvalgsmedlem kan få klarering. En mulig måte å kombinere begge hensyn på, vil kunne være å la personundersøkelsen ligge hos NSM, mens Presidentskapet treffer avgjørelse om klarering på det grunnlaget.
En endring som nevnt vil kreve at det inntas en særbestemmelse i kontrolloven om klarering av utvalgets medlemmer. Årsaken til dette er at sikkerhetsloven § 23 bestemmer at bare NSM kan gi klarering for høyeste sikkerhetsgrad. Utvalget viser til at som spesiell regel vil en bestemmelse som foreslått i kontrolloven gå foran sikkerhetsloven § 23, slik at endringer i sikkerhetsloven ikke vil være nødvendig.
Utvalget har ved henvendelse til NSM fått avklart at NATOs direktivverk ikke inneholder bestemmelser som forutsetter at sikkerhetsklarering for NATO-grader bare gis av spesielt utpekte nasjonale myndigheter. På denne bakgrunn mener utvalget at de foreliggende prinsipielle hensynene er så vidt tungtveiende at klareringsmyndigheten bør legges til Stortinget, men slik at personkontrollen, som i dag, utføres av NSM. Det er uttrykkelig regulert i Forskrift om personellsikkerhet (FOR 2001-06-29 nr. 0722) § 3-3 at personkontroll for sikkerhetsklarering foretas av NSM i alle saker. Det kan likevel ha verdi at det slås fast i kontrolloven at personkontrollen foretas av NSM også i saker som gjelder klarering av utvalgets medlemmer.
I annet ledd annet punktum foreslår utvalget at "autorisert" erstattes av "sikkerhetsklarert", som begrepsmessig er det korrekte.
Utvalget viser til at kontrollinstruksen § 1 kan synes å forutsette at klarering skjer før valget. I dag gis klarering etter valget, men det er mulig det fra Stortingets side på forhånd gjøres uformelle undersøkelser i alle fall med den det gjelder, så man kan være rimelig sikker på at klarering vil kunne gis. En mer nøytralt utformet bestemmelse kan etter utvalgets vurdering være hensiktsmessig. Det gis under enhver omstendighet aldri tilgang til gradert informasjon før klarering og autorisasjon er på plass.
EOS-utvalget foreslår at kontrolloven § 9 gis følgende ordlyd (endringsforslag i kursiv, strykninger i parentes):
"§ 9. Taushetsplikt m.v.
Med de unntak som følger av § 8, har utvalget og dets sekretariat taushetsplikt hvis annet ikke blir bestemt.
Utvalgets medlemmer og sekretariat er bundet av regler om behandling av dokumenter m.v. som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner. De skal være sikkerhetsklarert (autorisert) for høyeste beskyttelsesgrader nasjonalt og etter traktat Norge er tilsluttet. Stortingets presidentskap er klareringsmyndighet for utvalgets medlemmer. Personkontroll utføres av Nasjonal sikkerhetsmyndighet.
Hvis utvalget er i tvil om graderingen av opplysninger i uttalelse eller meldinger, eller mener at av- eller nedgradering bør skje, forelegger det spørsmålet for vedkommende etat eller departement. Forvaltningens avgjørelse er bindende for utvalget."
For ansatte i sekretariatet foreligger etter utvalgets syn ikke de samme prinsipielle hensyn mot å la en tjeneste være klareringsmyndighet. Utvalget foreslår derfor ingen endring når det gjelder sekretariatet. Autorisasjonsmyndigheten bør etter utvalgets syn fortsatt være Presidentskapet for utvalgets medlemmer og utvalgets leder for ansatte i sekretariatet. Utvalget anser det ikke nødvendig å instruksfeste hvem som er autorisasjonsmyndighet for henholdsvis utvalgets medlemmer og ansatte i sekretariatet.
Med bakgrunn i lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), har internasjonale menneskerettigheter og også nasjonale rettsprinsipper om enkeltindividets rettigheter de senere år blitt operasjonalisert og anvendt i en helt annen grad enn tidligere. Denne utviklingen har betydning også på det området utvalget skal kontrollere, og utvalget har i flere saker de siste årene funnet det riktig å ta opp med tjenestene ulike problemstillinger relatert til internasjonale menneskerettigheter, da spesielt Den europeiske menneskerettskonvensjon og praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD).
Slik utvalget ser det, reiser utviklingen spørsmål om det bør tas inn i kontrolloven en uttrykkelig bestemmelse om at utvalget i kontrollarbeidet også skal se til at menneskerettighetene etterleves. Strengt nødvendig er dette etter utvalgets syn likevel ikke, ettersom formålsbestemmelsen i kontrolloven § 2 – både nr. 1 som omhandler kontroll med at tjenestene ikke begår urett mot enkeltindivider og ikke nytter mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene, og nr. 3 som omhandler den alminnelige legalitetskontrollen – i dag innbefatter (gjennom menneskerettsloven) kontroll med at tjenestene respekterer menneskerettighetene.
Samtidig gjelder det også innenfor det området for statlig myndighetsutøvelse som utvalget er satt til å kontrollere, at en presisering i kontrollregelverket vil klargjøre ansvaret for å følge med på at tjenestene respekterer menneskerettighetene. På dette området kan en slik presisering etter utvalgets vurdering antas å ha en særlig betydning fordi tjenestenes oppgaver fører til at de ikke kan unngå å komme i situasjoner hvor hensynet til individuelle rettigheter og nasjonale sikkerhetsinteresser står på hver sin side. I de avveiningene som da må gjøres spiller menneskerettighetene en viktig rolle, og ved å bidra til økt oppmerksomhet om rettsutviklingen, spesielt som følge av EMDs praksis, mener utvalget at en formålsbestemmelse som nevnt vil ha verdi.
Utvalget viser til at forholdet til menneskerettighetene kom inn i ombudsmannsloven i 2004, ved en tilføyelse i formålsbestemmelsen i § 3. I 2007 ble bestemmelsens ordlyd noe endret, og supplert med en særskilt instruksfestet rapporteringsplikt til Stortinget om forvaltningens etterlevelse av menneskerettighetene. Det vises til Innst. O. nr. 75 (2006–2007), hvor det fremgår at bakgrunnen for endringene i 2007 var en forespørsel fra Stortinget i forbindelse med oppfølgingen av resolusjon 1516 (2006) fra parlamentarikerforsamlingen i Europarådet, som pålegger nasjonalforsamlingene i medlemsstatene et overordnet ansvar for å sikre at nasjonale myndigheter implementerer avgjørelser fra menneskerettighetsdomstolen (EMD).
EOS-utvalgets erfaring er at det spesielt er spørsmål knyttet til Den europeiske menneskerettskonvensjonens anvendelse utenfor statens eget territorium (artikkel 1) og forholdet til privatlivets fred (artikkel 8) som er sentrale i kontrollen med tjenestenes virksomhet. I tillegg kan artiklene 10 og 11, om henholdsvis ytringsfrihet og forsamlings- og foreningsfrihet, være aktuelle i enkelte saker. Utvalget ser at det på dette punktet kan være behov for en grundigere utredning dersom man ønsker å konkretisere de enkelte menneskerettigheter og vurdere deres betydning på det området utvalget er satt til å kontrollere, og understreker at det naturligvis vil være lydhørt for enhver videre prosess som Stortinget måtte ønske.
Utvalget har likevel foreslått en mulig lovtekst. Grunnloven § 110c bruker formuleringen at det påligger statens myndigheter å "respektere og sikre" menneskerettighetene. På utvalgets kontrollområde vil det passe bedre kun å benytte verbet respektere, uten at dette kan sees å ha nevneverdig betydning for meningsinnholdet.
Mulig lovtekst for kontrolloven § 2 nr 1 (endringsforslag i kursiv):
"Formålet med kontrollen er:
1. å klarlegge om og forebygge at det øves urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene, og å bidra til at tjenestene respekterer menneskerettighetene,
---"
Forsvarsdepartementet har i brev 4. november 2008 til EOS-utvalget foreslått en alternativ ordlyd i § 2 nr. 1. Utvalgets forslag om at formålet med kontrollen er å "bidra til" at tjenestene respekterer menneskerettighetene, er utarbeidet etter mønster av bestemmelsen i ombudsmannsloven § 3. Utvalget har imidlertid ingen innvendinger til departementets forslag dersom Stortinget skulle mene at det for utvalgets kontroll er mer riktig å benytte "påse".
EOS-utvalget foreslår følgende endringer i lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste av 3. februar 1995 nr. 7:
§ 1 fjerde ledd nytt annet punktum skal lyde:
Innenfor rammen av lov og instruks utfører utvalget sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget.
§ 2 første ledd punkt 1 skal lyde:
Formålet med kontrollen er:
1) å klarlegge om og forebygge at det øves urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene, og å bidra til at tjenestene respekterer menneskerettighetene.
§ 9 annet ledd skal lyde:
Utvalgets medlemmer og sekretariat er bundet av regler om behandling av dokumenter m.v. som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner. De skal være sikkerhetsklarert for høyeste beskyttelsesgrader nasjonalt og etter traktat Norge er tilsluttet. Stortingets presidentskap er klareringsmyndighet for utvalgets medlemmer. Personkontroll utføres av Nasjonal sikkerhetsmyndighet.