Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

5. Levealdersjustering og nøytralt fleksibelt uttak

Ved behandling av St.meld. nr. 12 (2004–2005) vedtok Stortinget å innføre en ordning med levealdersjustering i folketrygdens alderspensjon. Ved behandling av St.meld. nr. 5 (2006–2007) sluttet Stortinget seg til forslaget om å iverksette ordningen fra 2010 med virkning for nye alderspensjonister.

Levealdersjustering er en mekanisme som knytter pensjonsalderen eller pensjonsnivået til utviklingen i befolkningens levealder. Når levealderen i befolkningen øker, må en arbeide noe lenger for å få samme årlige pensjon, fordi opparbeidede pensjonsrettigheter da skal fordeles på lengre levetid.

Levealdersjusteringen henger nøye sammen med innføringen av fleksibilitet i alderspensjonen. Stortinget vedtok i forbindelse med behandling av St. meld. nr. 5 (2006–2007) fleksibelt uttak av pensjon fra 62 år fra 2010, basert på at årlig pensjon skal reflektere forventet antall år som pensjonist. I St.prp. nr. 1 (2008–2009) varslet Regjeringen forslag om å forskyve iverksettingen av fleksibelt uttak av alderspensjon til 2011.

Levealdersjustering kombinert med fleksibelt uttak av alderspensjon gir den enkelte valget mellom å utsette uttaket av pensjon noe, kombinere hel eller delvis pensjon med fortsatt arbeid, eller å ta ut en lavere årlig pensjon. Levealdersjusteringen sikrer at folketrygdens utgifter til alderspensjon på lang sikt blir om lag upåvirket av endringer i levealderen.

Det foreslås å konkretisere levealdersjusteringen for det enkelte årskull ved delingstall som beregnes med utgangspunkt i forventet gjenstående levetid fra tidspunktet for uttak av alderspensjon, justert for dødelighet frem til uttakstidspunktet. Dette innebærer også at forventet nåverdi av samlede pensjonsutbetalinger vil være uavhengig av uttakstidspunkt.

Det foreslås at det fastsettes delingstall for hvert årskull fra og med 62 år til og med 75 år. En øvre grense for pensjonsopptjening og delingstall sikrer at forskjellene i kompensasjonsnivå mellom de som tar ut pensjon tidlig og de som tar den ut sent, ikke blir urimelig store. Det fastsettes felles delingstall for kvinner og menn. Delingstallene foreslås fastsatt endelig når årskullene er 61 år slik at delingstallene for den enkelte vil være kjent før nedre uttaksalder. Delingstallene foreslås fastsatt på grunnlag av observert dødelighet for eldre årskull over en tiårsperiode forut for fastsettingstidspunktet. Ved fastsettingen benyttes forventet lønnsvekst som diskonteringsrente, og det tas hensyn til at pensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 pst.

Når det gjelder dagens alderspensjon tjenes det opp rettigheter til en årlig ytelse og ikke til en pensjonsbeholdning. Det foreslås derfor at det i tillegg til delingstallene utarbeides forholdstall for pensjon opptjent etter dagens regler. Forholdstallene beregnes med utgangspunkt i forventet gjenstående levetid fra tidspunkt for uttak av pensjon, hensyntatt overlevelsessannsynligheten fra nedre grense for uttak til uttakstidspunktet. Forholdstallene foreslås fastsatt endelig når årskullene er 61 år, basert på observert dødelighet for eldre årskull over en tiårsperiode forut for fastsettingstidspunktet. På samme måte som delingstallene i ny alderspensjon, vil forholdstallene ha en funksjon ved fleksibelt uttak av dagens alderspensjon. Det utarbeides derfor forholdstall for årene fra 62 til 75 år på tilsvarende måte som for delingstallene.

Delingstallene foreslås fastsatt med to desimaler, mens forholdstallene foreslås fastsatt med tre desimaler. Dette gjør at delingstallene og forholdstallene blir om lag like nøyaktige.

I forbindelse med lønnsoppgjøret i privat sektor i 2008 ble det inngått avtale mellom partene i arbeidslivet om ny AFP tilpasset fleksibel alderspensjon i folketrygden. I brev av 2. april 2008 fra statsministeren til Riksmeklingsmannen heter det at Regjeringen er innstilt på å foreslå for Stortinget en gradvis innfasing av levealdersjusteringen som innebærer at de første årskullene som kan ta ut pensjon etter at pensjonsreformen er trådt i kraft, i noen grad vil skjermes for effekten av den sterke økningen i levealderen de siste årene.

Departementet sendte 8. mai 2008 på høring forslag som følger opp brevet fra statsministeren. Levealdersjusteringen foreslås faset gradvis inn for årskullene 1943–1949, slik at forholdstallet ved 67 år ikke øker mer enn 0,5 pst. fra et årskull til det neste. Dette innebærer i praksis at observert dødelighet før 2010 ikke får betydning for beregningen av disse årskullenes forholdstall ved 67 år. Det foreslås at skjermingen får gradvis mindre effekt for årskullene fra 1950 til og med 1958 ved at endringen i forholdstallene ved 67 år mellom disse årskullene beregnes som en veid sum av 0,5 pst. og levealdersjusteringen slik denne er definert i høringsnotatet av 28. januar 2008, dersom sistnevnte overstiger 0,5 pst.

Det foreslås at både delingstall og forholdstall fastsettes administrativt basert på et entydig regelverk. Det foreslås at praktiseringen av ordningen med levealdersjustering følges opp som en del av den fortløpende evaluering av pensjonsreformen som vil foretas for å vurdere om reformen virker etter hensikten. Det legges til grunn at evalueringsarbeidet vil gjennomgås i et arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd som er opprettet i samarbeid med partene i arbeidslivet.

Det vises til proposisjonens kapittel 5.7 for nærmere presentasjon av anslag på delingstall og forholdstall samt redegjørelse for effektene av levealdersjusteringen for den enkelte.

Flere høringsinstanser har uttalt seg kritisk til innføring av levealdersjustering i ny alderspensjon i folketrygden.

Delingstallene er det mest sentrale elementet i levealdersjusteringen. Dette er fordi dødeligheten etter 62 år, som er nedre grense for uttak av pensjon, har større potensial for å endre seg over tid enn dødeligheten før 62 år, som allerede er lav. Innføring av delingstall har dermed størst betydning for bærekraften i pensjonssystemet. En konsekvent levealdersjustering tilsier at det tas hensyn til endringer i dødelighet både før og etter 62 år. Det enkelte årskull vil da bære risikoen for endringer i dødelighet både i yrkesaktiv alder og som pensjonist. Når levealdersjusteringen på denne måten tar hensyn til både hvor mange i det enkelte årskullet som når pensjonsalderen, og hvor lenge årskullet i gjennomsnitt lever som pensjonist, blir alderspensjonssystemet robust mot økninger i levealderen både i perioden pensjonsrettighetene tjenes opp og i perioden de betales ut.

Det foreslås derfor at levealdersjusteringen skal ta hensyn til dødelighet gjennom hele livet. Det kan virke kompliserende på pensjonssystemet å beregne arvegevinst som et separat tillegg til opptjeningen. Flere av høringsinstansene peker på at arvegevinsten virker kompliserende, og i liten grad uttaler seg om prinsippet om å ta hensyn til dødelighet gjennom hele livet i levealdersjusteringen. På denne bakgrunn foreslås det en alternativ måte å ta hensyn til utviklingen i dødelighet før uttak av alderspensjon i levealdersjusteringen.

Begrunnelsen for i noen grad å skjerme enkelte årskull fra effekten av levealdersjusteringen, er at de første kullene av pensjonister etter 2010 må arbeide lenger for å motvirke effekten av levealdersjusteringen enn de som får sin pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler. Videre er det kort tid til pensjonsreformen iverksettes, slik at disse årskullene har mindre muligheter til å tilpasse seg.

Det vises til at Regjeringen, blant annet på bakgrunn av innspill i høringen, har foreslått å forskyve iverksettingen av fleksibelt uttak til 1. januar 2011, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009). Forskjøvet iverksetting av fleksibiliteten berører ikke levealdersjusteringen direkte. I tråd med Stortingets vedtak i april 2007 er forholdstallet ved 67 år i 2010 normert til 1. Forskyvningen vil dermed ikke påvirke beregningen av delingstall og forholdstall for ulike årskull og uttaksaldre, men de forholdstallene som skulle ha vært benyttet ved fleksibelt uttak i 2010 kommer ikke til anvendelse.

Det foreslås at det skal fastsettes en øvre aldersgrense for delingstall på 75 år. En øvre aldersgrense bidrar til at forskjellene i pensjonsnivå ikke blir for store mellom de som tar ut pensjon tidlig og de som tar den ut sent. Grensene for beregning av delingstall og opptjening vil dermed være like, og dette bidrar til et enkelt og konsistent system.

Delingstall for hvert årskull innebærer en gradvis justering av delingstallene i takt med levealdersutviklingen. Dersom delingstallene alternativt skulle gjelde for flere årskull, for eksempel for fem årskull av gangen, ville en kunne få terskeleffekter fra et årskull til det neste. Det foreslås at det fastsettes delingstall for hvert årskull. Det fastsettes felles delingstall for kvinner og menn.

Månedlige delingstall sikrer at den enkelte får pensjonsmessig uttelling for å utsette uttaket også utover hele år. Det vises til at månedlige delingstall også harmonerer med månedlig utbetaling av pensjoner.

Fordi det ikke utarbeides offisiell levealdersstatistikk på månedsbasis, foreslås det at månedlige delingstall fastsettes ved lineær interpolering mellom de to tilstøtende årlige delingstallene. Forslaget innebærer at endringer i forventet gjenstående levetid forutsettes jevnt fordelt mellom to tidspunkt for pensjonsuttak målt i hele år.

Delingstallene for et årskull fastsettes på bakgrunn av forventet gjenstående levetid fra uttakstidspunktet og reflekterer hvor lenge en person som tilhører årskullet, i gjennomsnitt vil leve fra ulike uttakstidspunkt etter 62 år.

Delingstallene må baseres på et gjennomsnitt av observert dødelighet over en periode for å unngå at det blir store tilfeldige variasjoner i delingstallene mellom årskull. Endringene i delingstallene mellom årskullene blir jevnere jo lenger observasjonsperiode en velger.

Det foreslås at delingstallene fastsettes med utgangspunkt i forventet gjenstående levetid på uttakstidspunktet på bakgrunn av observerte dødelighetsrater for eldre årskull de siste ti årene forut for fastsettingsåret.

Enkelte høringsinstanser mener at det kan være sent å få fastsatt delingstallene først ved 61 år.

Delingstallene bør fastsettes nært opp til uttakstidspunktet.

Det vises til at ved å fastsette delingstallene med endelig virkning det året den enkelte fyller 61 år, vil informasjon om effekten av å utsette uttak være tilgjengelig før ethvert mulig uttakstidspunkt.

Det foreslås at delingstallene skal fastsettes med endelig virkning det året det enkelte årskull fyller 61 år.

Det foreslås at delingstallene skal fastsettes med to desimaler.

Med bakgrunn i at mange høringsinstanser har uttalt at utformingen av arvegevinsten virker kompliserende, foreslås det at effekten av endringer i dødelighet før 62 år inkluderes i delingstallene. På denne måten tas det hensyn til utviklingen i dødelighet både før og etter uttakstidspunktet i delingstallene.

Med den utformingen av arvegevinst før 62 år som nå foreslås, vil arvegevinsten være uavhengig av opptjeningsprofil. Dette innebærer at lik livsinntekt (under 7,1 G) gir samme pensjon for en gitt uttaksalder for alle i samme årskull.

Ved fastsetting av delingstallene tas det også hensyn til at pensjon under opptjening og pensjonsbeholdningen skal reguleres med lønnsveksten, at pensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst., og en diskonteringsrente for å beregne nåverdien av utbetalingene.

Forslaget til hvordan delingstallene skal beregnes innebærer at delingstallene på ethvert utgangstidspunkt beregnes etter samme formel, hvor faktoren for regulering av pensjon under utbetaling inngår. Stortingets vedtak om at pensjon under utbetaling, skal reguleres med gjennomsnittet av prisveksten, og lønnsveksten er foreslått implementert ved at pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst. Denne utformingen innebærer at avviket fra lønnsveksten inngår multiplikativt i formelen for beregning av delingstallet. Når diskonteringsrenten som korrigerer for ulike uttakstidspunkt også er lønnsvekst, bidrar dette til at delingstallsberegningen kan forenkles betydelig og gjøres uavhengig av forutsetninger om framtidig pris- og lønnsvekst. Dette bidrar til et enkelt og konsistent system.

Det foreslås at alderspensjon skal levealdersjusteres og at alderspensjon skal være nøytral i forhold til uttaksalder. Levealdersjustering og nøytralt uttak gjennomføres ved hjelp av delingstall.

Det foreslås at det fastsettes delingstall for hvert årskull fra og med 1954-kullet som gjelder for uttak av alderspensjon mellom alder 62 og 75 år. Videre foreslås det at det fastsettes månedlige delingstall, som gjelder for uttaksaldre mellom hele år, og at det fastsettes felles delingstall for kvinner og menn.

Det foreslås at delingstallene fastsettes endelig det året et årskull fyller 61 år. Delingstallene fastsettes på bakgrunn av forventet gjenstående levetid på uttakstidspunktet beregnet ut fra gjennomsnittet av observerte dødelighetsrater for eldre årskull de siste ti årene forut for fastsettingstidspunktet. Ved fastsettingen skal det tas hensyn til dødelighet frem til uttakstidspunktet. Det foreslås at lønnsveksten benyttes som diskonteringsrente ved fastsettingen av delingstallene.

Videre foreslås det at månedlige delingstall fastsettes ved lineær interpolering mellom de to tilstøtende delingstallene for uttaksalder i hele år. Det foreslås at delingstallene skal fastsettes med to desimaler.

Få høringsinstanser har kommentert forslagene om fastsetting av forholdstall særskilt, men kommentarene til forslagene om fastsetting av delingstall antas å gjelde også her.

Det foreslås å opprettholde betegnelsen forholdstall om de tallene som skal benyttes i levealdersjusteringen av pensjon opptjent etter dagens regler.

Forholdstallene beregnet på bakgrunn av observert dødelighet vil ikke komme til anvendelse den første perioden etter 2010 ettersom det foreslås at levealdersjusteringen skal fases gradvis inn. Prinsippene for beregning av forholdstallene må likevel vedtas fordi de vil ha betydning for beregning av forholdstallene og levealdersjusteringen i den perioden skjermingen skal ha gradvis mindre effekt og etter skjermingsperiodens utløp.

1943-kullet foreslås å bli det første kullet som får tildelt forholdstall. Årskull helt tilbake til 1936-kullet kunne tenkes å bli omfattet av fleksibiliteten og levealdersjusteringen fordi årskullene fra 1936 til 1942 vil være innenfor den foreslåtte rammen for fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 til 75 år i 2011.

På samme måte som for delingstallene tas det også ved fastsetting av forholdstallene hensyn til reguleringsfaktorer og diskonteringsrente (lønnsvekst).

Det foreslås at alderspensjon skal levealdersjusteres og at alderspensjon skal være nøytral i forhold til uttaksalder. Levealdersjustering og nøytralt uttak foreslås gjennomført ved hjelp av forholdstall.

Det foreslås at det fastsettes forholdstall for hvert årskull fra og med 1943-kullet til og med 1962-kullet som gjelder for uttak av alderspensjon mellom alder 62 og 75 år. Det foreslås videre at det fastsettes månedlige forholdstall, som gjelder for uttaksaldre mellom hele år, og at det fastsettes felles forholdstall for kvinner og menn.

Forholdstallene foreslås fastsatt endelig det året et årskull fyller 61 år.

Årskullene 1943–1949 vil ha fylt 61 år når fleksible uttaksregler trer i kraft 1. januar 2011. Disse årskullene vil få fastsatt sine forholdstall i 2010. Forholdstallene til disse årskullene vil bli fastsatt i medhold av overgangsregler.

Det foreslås at forholdstallene fastsettes på bakgrunn av forventet gjenstående levetid på uttakstidspunktet beregnet ut fra gjennomsnittet av observerte dødelighetsrater for eldre årskull de siste ti årene forut for fastsettingstidspunktet. Det foreslås at det ved fastsettingen skal tas hensyn til dødelighet mellom 62 år og uttakstidspunktet. Det foreslås videre at lønnsveksten benyttes som diskonteringsrente ved fastsettingen av forholdstallene, og at forholdstallet normeres til 1 for 1943-kullet ved 67 år.

Månedlige forholdstall foreslås fastsatt ved lineær interpolering mellom de to tilstøtende forholdstallene for uttaksalder i hele år. Det foreslås at forholdstallene fastsettes med tre desimaler.

Begrunnelsen for i noen grad å skjerme enkelte årskull fra effekten av levealdersjusteringen er at de første kullene av pensjonister etter 2010 må arbeide lenger for å motvirke effekten av levealdersjusteringen enn de som får sin pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler, samt at det er kort tid til pensjonsreformen iverksettes slik at den enkelte har mindre muligheter til å tilpasse seg.

Det foreslås derfor en gradvis innfasing av levealdersjusteringen. Endringen i forholdstallet ved 67 år fra et årskull til det neste for årskullene fra 1943 til og med 1949 skal ikke settes høyere enn 0,5 pst. Det foreslås videre at denne skjermingen skal ha gradvis mindre effekt for årskullene fra 1950 til og med 1958 ved at endringen i forholdstallene ved 67 år fra et årskull til det neste for disse årskullene skal tilsvare en veid sum av 0,5 pst. og beregnet økning.

Det foreslås å presisere at for årskullene 1959–1962 skal endringen i forholdstallet ved 67 år fra et årskull til det neste tilsvare endringen som beregnes i henhold til reglene i § 19-7 annet ledd.

Det foreslås også å presisere at forholdstallene ved andre uttaksaldre enn 67 år for alle årskullene 1944–1962 skal fastsettes med utgangspunkt i forholdstallene ved 67, slik at alderspensjonen blir nøytral i forhold til uttaksalder.

Levealdersjusteringen og nøytralt fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden er sentrale elementer i et økonomisk bærekraftig pensjonssystem. Det er derfor vesentlig at prinsippene for fastsetting av delingstall og forholdstall er entydige og utgjør en del av lovverket for alderspensjon i folketrygden, slik at det ikke oppstår diskusjon om grunnlaget for beregning av delingstall og forholdstall.

I henhold til høringsmerknader vedrørende renteforutsetningen er det i lovforslaget presisert at diskonteringsrenten skal være nominell lønnsvekst.

Det foreslås at praktiseringen av ordningen med levealdersjustering følges opp som en del av den fortløpende evaluering av pensjonsreformen som vil foretas for å vurdere om reformen virker etter hensikten. Det vises til statsministerens uttalelse i brev av 2. april 2008 til Riksmeklingsmannen i forbindelse med lønnsoppgjøret i privat sektor.

Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd ble opprettet 25. november 2008 i tråd med dette, og med utgangspunkt i Arbeidslivspolitisk råd. Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd vil gjennomgå og vurdere den løpende evalueringen av pensjonsreformen.

Det foreslås at departementet gir forskrifter om fastsetting av delingstall og forholdstall. Det foreslås at delingstallene og forholdstallene fastsettes av Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Det vises til lovforslaget § 19-7 åttende og niende ledd og til § 20-13 femte og sjette ledd.

Det foreslås at bestemmelsene i §§ 20-12 og 20-13 trer i kraft 1. januar 2010. Bestemmelsene kommer ikke til anvendelse før i 2015, da delingstallene for det første årskullet som omfattes av nye opptjeningsregler, 1954-kullet, skal fastsettes.

Det foreslås at bestemmelsene i §§ 19-6 og 19-7 trer i kraft 1. januar 2011. For årskullene 1943–1949 bør det fastsettes forholdstall i 2010, slik at disse er kjent før fleksible uttaksregler trer i kraft 1. januar 2011. Det foreslås at forholdstall for disse årskullene fastsettes i medhold av egne overgangsregler, se nærmere lovforslaget avsnitt II.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at Stortinget allerede i Pensjonsforlik 2005 vedtok prinsippet om såkalt levealdersjustering i folketrygdens alderspensjon. Med levealdersjustering knyttes pensjonsalderen eller pensjonsnivået til utviklingen i befolkningens alder. Når levealderen i befolkningen øker, må en arbeide noe lenger for å få samme årlige pensjon.

Flertallet viser videre til Pensjonsforlik 2007 der det ble vedtatt å iverksette prinsippet om levealdersjustering fra 2010. I St.prp. nr. 1 (2008–2009) foreslo Regjeringen å forskyve iverksettingen av fleksibelt uttak av alderspensjon til 2011, noe Stortinget sluttet seg til. Flertallet viser til at dette ikke berører innfasingen av levealdersjusteringen, siden denne også uten denne forskyvningen først får effekt fra 2011.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at de konkrete delings/forholdstallene som skal benyttes i beregningen av levealderjusteringen, først ble kjent gjennom den proposisjonen vi nå behandler.

Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet har avvist modernisert folketrygd ved to tidligere behandlinger og ønsker å beholde dagens pensjonssystem. På denne bakgrunn går disse medlemmer imot å innføre levealderjustering på dagens pensjonssystem.

Disse medlemmer har merket seg at flere tunge aktører som SSB og Nordea Marketing ved Steinar Juul har påpekt at det såkalte pensjonsgapet har blitt borte, og at det ikke lenger er det samme behov for å foreta de innsparinger som flertallspartiene legger opp til.

Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader som er gjengitt innledningsvis i denne innstillingen.

Forrige kapittelNeste kapittel