5. Avgjørelser om møteoffentlighet og habilitet (lovlighetskontroll)
Kommunelovens regler om møteoffentlighet gir allmennheten anledning til å være til stede når folkevalgte organer har møte. At innbyggerne kan observere sine folkevalgte i åpne møter, stimulerer interessen for lokalpolitikk og gir grunnlag for tillit og legitimitet til lokaldemokratiet. Åpne møter gir også en mulighet for at allmennheten kan føre kontroll med lokale myndigheter. Hensynet til åpenhet må avveies mot hensynet til blant annet personvern, og kommunelovens regler om åpne og lukkede møter bygger på en avveiing av disse ulike hensynene.
Det følger av kommuneloven § 30 nr. 3 at det skal føres møtebok over forhandlingene i alle folkevalgte organer. Når et organ har truffet en avgjørelse om at et møte skal holdes for lukkede dører eller om inhabilitet, er dette en avgjørelse som framtrer som selvstendig og derfor bør skrives inn i møteboken. Departementet mener at det også bør være et krav at møteboken skal angi hvilken bestemmelse som er tatt i bruk, og foreslår at det tas inn et nytt nr. 4 i kommuneloven § 30 om at det ved slike avgjørelser skal protokollføres hvilken lovbestemmelse avgjørelsen bygger på.
Dette vil være med på å sikre at disse spørsmålene blir behandlet på en forsvarlig måte ved å bidra til en regelorientert saksbehandling og kan også være nyttig av hensyn til klarhet og kontroll.
Departementet viser til at lovlighetskontroll er et sterkt statlig styringsvirkemiddel overfor kommunene og fylkeskommunene. Lovlighetskontroll er ment som et middel til å få avklart rettslig tvil uten å måtte gå til domstolene.
Fylkesmennene foretok i 2007 lovlighetskontroll i 97 saker.
Departementet foreslår å ta inn et tillegg i kommuneloven § 59 nr. 1 om særskilt lovlighetskontroll av avgjørelser om at møter skal holdes for lukkede dører.
Det forhold at en avgjørelse om å lukke dørene bringes inn for lovlighetskontroll, kan ikke føre til at den videre saksbehandlingen stopper. Et slikt system ville gjøre det mulig å trenere saksbehandlingen.
Det følger av ordlyden i kommuneloven § 31 at folkevalgte organer som hovedregel er pålagt en plikt til å holde møter for åpne dører. Etter departementets vurdering taler dette for at grunnlaget for innskrenkninger i allmennhetens adgang til å være tilstede, bør kunne prøves.
Departementet foreslår på samme bakgrunn å ta inn et tillegg i kommuneloven § 59 nr. 1 om særskilt lovlighetskontroll av avgjørelser om habilitet. Habilitet står helt sentralt i utøvelsen av god forvaltningsskikk. Habilitetsreglene skal sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres upartiskhet og troverdighet.
Departementet viser til at disse forslagene i høringen fikk støtte av et stort flertall av dem som uttalte seg om dem.
Departementet legger vekt på at lovlighetskontroll kan føre til læring utover den aktuelle saken. Departementet mener at det er viktig at folkevalgte kjenner til reglene om når møter kan lukkes for allmennheten og aktivt går inn for å lære av fylkesmannens lovforståelse i lovlighetskontrollsaker, både i saker som angår egen kommune og avgjørelser som gjelder praksis i andre kommuner.
Departementet legger også vekt på at vissheten om at det kan finne sted en overprøving i seg selv kan ha en normerende effekt.
Dersom en lovlighetskontroll av en avgjørelse om at et møte skal holdes for lukkede dører og om habilitet gis oppsettende virkning, vil dette kunne være uheldig for kontinuiteten i saksbehandlingen.
Departementet foreslår derfor en klarere formulering av kommuneloven § 59 nr. 3, slik at det kommer tydelig fram i lovteksten at krav om lovlighetskontroll ikke medfører at den aktuelle avgjørelsen gis utsatt iverksetting, med mindre det organ som har truffet avgjørelsen, kommunalt eller fylkeskommunalt organ overordnet dette eller departementet, fatter slik avgjørelse.
Komiteen viser til at Regjeringen foreslår at ved avgjørelser om at møter skal holdes for lukkede dører og om habilitet, skal det protokollføres hvilken lovbestemmelse avgjørelsen bygger på. Komiteen støtter forslaget.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, vil peke på at kommuneloven § 31 angir at som hovedregel er folkevalgte organer pålagt en plikt til å holde møter for åpne dører. Flertallet viser videre til at departementet tolker kommuneloven § 59 slik at lovlighetskontroll bare gjelder realitetsavgjørelser i saker, og at prosessledende avgjørelser ikke i seg selv er gjenstand for lovlighetskontroll. Flertallet støtter vurderingen om at fylkesmannen kan nøye seg med å se på gyldigheten av en avgjørelse om at et møte skal holdes for lukkede dører, i stedet for å vurdere hele sakskomplekset når det ikke er stilt spørsmål ved realitetsvedtaket. Flertallet er enig i at dette også må gjelde avgjørelser om habilitet.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at proposisjonen drøfter spørsmålet om lukking av møter. Det foreslås endring slik at hjemmelsgrunnlaget for lukking blir presisert i § 30 nytt nr. 4. Dette flertallet er enig i dette.
Dette flertallet viser til at hovedregelen er at møter i folkevalgte organer holdes for åpne dører. Dette flertallet vil understreke at allmennhetens adgang til møter i folkevalgte organer er grunnlaget for et levende demokrati og nødvendig for at rettssikkerheten ivaretas. Lukking av møter skal være en unntaksordning, noe som også framgår av § 31 som åpner for at møter i spesielle tilfeller kan lukkes. Dette flertallet mener det er behov for at det materielle grunnlag for lukking må presiseres i selve loven. For å sikre en mest mulig enhetlig praksis og for å skape større klarhet, ber dette flertallet Regjeringen legge fram forslag til endring av § 31. Dette flertallet viser til at spørsmålet om presisering av § 31 flere ganger er utredet, senest av offentlighetsutvalget, jf. NOU 2003:30.
Dette flertallet viser til at offentlighetsloven regulerer offentlighetens tilgang til saker som omfatter personsensitive opplysninger.
Dette flertallet mener også at votering om lukking av møter bør skje for åpne dører. Å lovfeste at vedtaket protokolleres er formelt viktig sjøl om rettspraksis tilsier at dette skal skje.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre er misfornøyde med at Regjeringen ikke har klart å fremme et forslag om møteoffentlighet, men heller velger å skyve dette ut til et senere tidspunkt. Disse medlemmer mener Regjeringen burde tatt standpunkt i proposisjonen, slik at forslag kunne ha blitt behandlet nå. Disse medlemmer ber Regjeringen om å foreta den endelige utredningen av dette, og legge frem en sak for Stortinget raskt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre finner det betenkelig at prinsippet om meroffentlighet ikke synes å bli fulgt opp i endringene i kommuneloven. Offentlighetslovutvalgets innstilling i NOU 2003:30 som tar til orde for en kodifisering av gjeldende rett er ikke fulgt opp i senere lovrevisjoner, men henvises stadig til nye utredninger. Det er disse medlemmers syn at tiden er overmoden for en implementering av det opprinnelige utkast til lovtekst fra 1996–1997 og vil foreslå å endre § 31 nr. 3.
Selv om rettstilstanden etter all formodning allerede i dag tilsier at vedtak om lukkede møter skal protokolleres er det disse medlemmers syn at dette bør kodifiseres i kommuneloven slik at der ikke er tvil om dette blant praktikere som kun forholder seg til lovteksten i sin tolkning av kommuneloven. Tidvis vil et marginalt flertall bruke sin makt til å lukke møter uten at dette synes godt forankret i gjeldende rett. Det er disse medlemmers syn at man skal innrømme mindretallsrettigheter til å motsette seg lukking, dette av hensynet til tilliten til politiske prosesser og beslutninger.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"§ 31 nr. 3 skal lyde:
I saker hvor hensynet til opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt gjør det nødvendig, skal behandlingen i folkevalgte organer skje for lukkede dører. Et folkevalgt organ kan, når det er nødvendig av hensyn til personvern eller andre tungtveiende private og offentlige interesser, gjøre vedtak om at saken skal behandles for lukkede dører. Som tungtveiende offentlige interesser kan regnes hensynet til rikets sikkerhet, hensynet til det offentliges økonomiske interesser i forhandlinger med private, hensynet til det offentliges partsinteresse i sivile søksmål, hensynet til gjennomføring av lovpålagte kontroll- og straffetiltak og hensynet til vern av forvaltningens kilder. Votering over forslag om å lukke dørene skjer for åpne dører. Vedtak om å lukke dørene krever minst tre firedels flertall blant de møtende representanter. Personalsaker skal alltid behandles for lukkede dører."
Komiteens medlem fra Venstre mener det nå er på tide å gjennomføre endringer i kommunelovens § 31 nr. 3. Hovedregelen i kommuneloven er at møter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner er åpne. Adgangen til å gjøre unntak fra hovedregelen fremgår av lovens § 31 nr. 3, som er gitt en vid og til dels upresis utforming. Det har lenge vært bred enighet om behovet for en ny utforming av unntaksbestemmelsen. Dagens ordlyd skaper usikkerhet og uklarhet og fører også til at møter lukkes i større grad enn hva som var intensjonen med bestemmelsen. Dette medlem ønsker å klargjøre bestemmelsen, slik at den anvendes i tråd med det som var formålet. Også departementet har innsett dette behovet. Spørsmålet har vært gjenstand for utredning og fullstendig høringsrunde i 2005, men ble lagt til side i det endelige lovforslaget i Ot.prp. nr. 96 (2005–2006) med den begrunnelse at man måtte vente på den nye offentlighetsloven. Denne ble vedtatt i Stortinget i juni 2006. I den pågående lovrevisjonen heter det fortsatt at departementet "på et senere tidspunkt" vil komme tilbake til en gjennomgang av reglene om møteoffentlighet.
Dette medlem mener dette spørsmålet er tilstrekkelig utredet, gjennom tidligere høringsrunder.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
"§ 31 nr. 3 skal lyde:
Et folkevalgt organ kan, når det er nødvendig av hensyn til personvern eller andre tungtveiende private og offentlige interesser, gjøre vedtak om at saken skal behandles for lukkede dører. Som tungtveiende offentlige interesser kan regnes hensynet til rikets sikkerhet, hensynet til det offentliges økonomiske interesser i forhandlinger med private, hensynet til det offentliges partsinteresse i sivile søksmål, hensynet til gjennomføring av lovpålagte kontroll- og straffetiltak og hensynet til vern av forvaltningens kilder. Votering over forslag om å lukke dørene skjer for åpne dører. Vedtak om å lukke dørene krever minst to tredjedels flertall blant de møtende representanter. Personalsaker skal alltid behandles for lukkede dører."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet finner det betenkelig at kun medlemmer av det folkevalgte organet og parter i saken kan kreve lukningsvedtak brakt inn for departementet for lovlighetskontroll. Det følger av Grunnloven § 100 femte ledd at hovedregelen skal være åpne møter. Videre følger det at allmennheten har krav på innsyn med mindre tungtveiende grunner som er lovfestet tilsier det motsatte. Det er disse medlemmers syn at man må innrømme også allmennheten rett til å få gjennomført lovlighetskontroll ut i fra enhver rimelig fortolkning av Grunnloven § 100.
Komiteens medlem fra Venstre beklager at allmennheten ikke er gitt klageadgang på at retten til møteoffentlighet ikke oppfylles. Adgangen til å overvære møter i folkevalgte organer er en grunnlovfestet rett for allmennheten – etter revisjonen av Grunnloven § 100 i 2004. Det finnes mange eksempler på at fylkesmennene har vegret seg for å behandle klager fra presse eller publikum på manglende møteoffentlighet, og hvor Sivilombudsmannen har måttet påpeke og rette opp åpenbare lovbrudd fra de folkevalgtes side. At departementet ønsker en klageadgang for de folkevalgte er vel og bra. Men møteoffentligheten er ikke til for de folkevalgte. Den er til for folket. Da må også allmennheten gis adgang til å få prøvet lovligheten av slike vedtak.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre fremmer følgende forslag:
"§ 59 nr. 1 skal lyde:
Tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Det samme gjelder vedtak om habilitet. Lukking av møter, jf. § 31, kan påklages av enhver."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at kommuneloven § 77 som regulerer møteordningen for Kontrollutvalget, fastsetter at møtene holdes for lukkede dører med mindre utvalget sjøl bestemmer noe annet. Hovedregelen for kommunale organer er at møtene holdes for åpne dører, men at de unntaksvis kan lukkes. For Kontrollutvalget gjelder det omvendte prinsipp, nemlig at utvalgets møter holdes for lukkede dører. Flertallet viser til at Regjeringen har nedsatt en arbeidsgruppe som skal gjennomgå kontrollutvalgets funksjon og arbeidsform.
Flertallet mener at hovedprinsippet om åpne møter i den kommunale forvaltning også skal gjelde for Kontrollutvalget. Flertallet ber Regjeringen sørge for at hovedprinsippet om åpne møter blir utredet av den nedsatte arbeidsgruppen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre finner det svært betenkelig å opprettholde, som hovedregel, lukkede møter for kontrollutvalgene. Ut ifra prinsippet om meroffentlighet i forvaltningen synes det lite gjennomtenkt som hovedregel å lukke møtene i de organer hvis oppgave også er å føre tilsyn med at forvaltningen opptrer i tråd med intensjonene om god forvaltningsskikk. Disse medlemmer vil med bakgrunn i dette endre rettstilstanden slik at også kontrollutvalgene som utgangspunkt skal la møtene gå for åpne dører og at de kun kan lukkes der særskilte grunner tilsier det.
Disse medlemmer vil derfor foreslå å endre § 77 nr. 8:
"§ 77 nr. 8 skal lyde:
Reglene om åpne dører i folkevalgte organer, jf. § 31 nr. 1-3, gjelder tilsvarende for kontrollutvalget."