5. Personvalgordningen ved stortingsvalg
Departementet viser til at spørsmålet om endringar i personvalordninga ved val til Stortinget tidlegare har vore lagt fram for Stortinget, som har vilja vente på ei evaluering av personvalordninga ved fylkestingsvalet i 2003 og 2007 før det tek stilling til eventuelle endringar.
Endringar i personvalordninga vart opphavleg føreslått av vallovutvalet i NOU 2001:3. Forslaget til vallovutvalet var ute på brei høyring. Høyringsfråsegnene er omtalte i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002).
Ved val til Stortinget er landet delt inn i 19 valdistrikt. Kvart fylke utgjer eit valdistrikt. Det skal veljast 169 stortingsrepresentantar. Av desse blir 150 valde som distriktsrepresentantar og 19 som utjamningsrepresentantar. Reglar om dette står i Grunnlova § 57 og vallova §§ 11-1 og 11-2.
Ifølgje vallova § 11-3 skal departementet kvart åttande år sørgje for ei fordeling av kor mange stortingsrepresentantar det skal vere frå kvart valdistrikt. For stortingsvala i 2005 og 2009 har departementet vedteke denne mandatfordelinga på valkrinsane, inklusive eit utjamningsmandat per fylke:
Østfold: 9
Akershus: 16
Oslo: 17
Hedmark: 8
Oppland: 7
Buskerud: 9
Vestfold: 7
Telemark: 6
Aust-Agder: 4
Vest-Agder: 6
Rogaland: 13
Hordaland: 15
Sogn og Fjordane: 5
Møre og Romsdal: 9
Sør-Trøndelag: 10
Nord-Trøndelag: 6
Nordland: 10
Troms: 7
Finnmark: 5
Tilsaman: 169
Ved val til Stortinget kan veljarane delta i personvalet. Etter vallova § 7-2 kan veljarane endre på rekkjefølgja kandidatane er sette opp i på røystesetelen. Veljarane kan også stryke kandidatar.
Reglane for korleis kandidatoppgjeret skal gjennomførast, står i vallova § 11-5.
Konsekvensen av reglane slik dei er forma i dag, er at det skal mykje til for at dei rettingane veljarane har gjort på listene, skal spele noka rolle. Reglane om valoppgjer inneber at endringane veljarane gjer på røystesetlane, berre kan få noko å seie dersom meir enn 50 prosent av dei som har røysta på lista, har gjort endringar ved den same kandidaten. Berre da vil den rangeringa partiet har gjort av desse kandidatane, kunne endrast.
Vallovutvalet føreslo i NOU 2001:3 endringar i den personvalordninga som da gjaldt ved alle val. Forslaget var følgt opp i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002). Ved behandlinga i Stortinget vart det med verknad frå lokalvalet i 2003 vedteke å innføre ei ny personvalordning ved både kommunestyreval og fylkestingsval.
Departementet følgde opp forslaget til vallovutvalet i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) og føreslo innført ei ny personvalordning, tilsvarande ordninga ved fylkestingsval, også ved val til Stortinget.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandla spørsmålet om personval ved stortingsval i Innst. O. nr. 102 (2002–2003). Fleirtalet gjekk imot forslaget til departementet om endringar i personvalordninga ved stortingsval.
Spørsmålet vart teke opp på nytt i Ot.prp. nr. 44 (2004–2005). Departementet viste til Rokkansenterets analyse frå valet i 2003 og peikte på at erfaringane viste at veljarane i stor grad deltok ved personvalet, men at dei endringane dei gjorde på røystesetlane, berre i svært liten grad påverka kva personar som faktisk vart valde inn frå dei ulike listene.
Ved behandlinga i kontroll- og konstitusjonskomiteen blei det i Innst. O. nr. 60 (2004–2005) blant anna uttalt:
"… Komiteen anser resultatene av den foreløpige evalueringa av ordningen med personstemmer ved valg til fylkesting for å være interessante og imøteser den endelige rapporten. På grunn av den korte tiden fram til stortingsvalget hvor de fleste nominasjoner nå er gjennomført, og siden man foreløpig har begrenset erfaring med personstemmer ved fylkestingsvalg, vil komiteen anbefale at Stortinget utsetter behandlinga av en ordning med personstemmer ved valg til storting til etter fylkestingsvalget i 2007. Stortinget vil da ha et bedre grunnlag å treffe beslutning på."
Rokkansenteret evaluerte personvalordninga i den nye vallova med utgangspunkt i kommunestyre- og fylkestingsvalet i 2003. Ein omtale av denne evalueringa vart gitt i Ot.prp. nr. 44 (2004–2005) våren 2005. Framstillinga til departementet var basert på analyse av enkelte sider ved personvalet ved fylkestingsvalet i 2003. I kommuneproposisjonen for 2006 (St.prp. nr. 60 (2004–2005)) vart det i tillegg gitt ein omtale av oppslutninga frå veljarane om personvalet og data frå ei spørjeundersøking blant listekandidatane til partia, der det mellom anna er inkludert spørsmål om haldningane deira til personval generelt og reforma spesielt.
Av dei nemnde undersøkingane går det fram at både veljarane og kandidatane var positive til personval generelt og til nyordninga spesielt. Forslag om å avgrense veljarinnverknaden i lokalvala har så å seie inga støtte verken blant veljarane eller kandidatane. Begge gruppene er stort sett positive til dei avgrensingane reforma legg på høvet partia har til å prioritere enkeltkandidatar på førehand.
I oppdraget til Rokkansenteret høyrde det også med ei evaluering av personvalordninga ved fylkestingsvalet i 2007. Gjennomgangen i proposisjonen er basert på deira rapport "To valg med ny personvalgordning – kontinuitet eller endring?".
Analysen var retta mot konsekvensane av den nye personvalordninga for kandidatutveljinga til fylkestinga i 2007. Rokkansenterets tidlegare undersøking av fylkestingsvalet i 2003 fann ingen merkbar effekt av den nye personvalsordninga på kandidatutveljinga. Svært få kandidatar greidde å passere sperregrensa, og dei få som gjorde det, ville ofte i alle tilfelle ha vorte valde inn.
I 2003 inneheldt 23,1 prosent av røystesetlane ei personrøyst. Personvaldeltakinga auka ikkje nemnande i 2007: 24,8 prosent av røystesetlane vart retta. Ved begge vala er det stor variasjon fylka imellom. Som ved kommunestyreval er listerettinga mest utbreidd i dei minste fylka. I overkant av 40 prosent av veljarane i Finnmark retta på fylkestingslistene i både 2003 og 2007, mens dei tilsvarande tala for Akershus var 16,5 prosent i 2003 og 19,6 prosent i 2007.
I 2007 inneheldt altså omtrent éin av fire røystesetlar ei personrøyst. Fekk denne rettinga nokre konsekvensar for kandidatutveljinga? I Rokkansenterets undersøking av 2003-valet var svaret på dette spørsmålet eit klart nei. Tala frå 2007 gir ikkje noko grunnlag for å endre på denne konklusjonen.
Departementet gjer nærmare greie for evalueringa i proposisjonen.
Rokkansenteret konkluderer med at den nye personvalordninga ikkje har hatt nokon synleg effekt på representantutveljinga i dei to fylkestingsvala ordninga har vore nytta. Svært få kandidatar har greidd å passere sperregrensa på 8 prosent. Dei få som faktisk klarte det, vart anten ikkje valde inn eller ville ha vorte valde inn same kva. Dei få er enda færre i 2007 enn i 2003. Endringane er likevel marginale. Dei viser likevel at potensialet for omveltingar på listene absolutt er til stades. Dette gjeld ikkje minst fordi fylkespartia, som i motsetning til partia på kommunenivå, ikkje har høve til å forsvare sine føretrekte kandidatar mot rettingar ved hjelp av røystetillegg. Svært populære kandidatar kan derfor utløyse svært store listeendringar. Slike kandidatar ser likevel ut til å vere ei mangelvare, og dersom dei finst, har partia allereie plassert dei på toppen av lista.
Departementet viser til at hovuddiskusjonen rundt personval handlar om kor stor gjennomslagskraft prioriteringane til partia skal ha versus ønska til veljarane. Ei personvalordning må finne ein rimeleg balanse. I den ordninga vi har i dag, har partia stor gjennomslagskraft. Spørsmålet er likevel om det er grunnlag for å gjere endringar i ordninga.
Departementet legg til grunn at det er viktig at dei som blir valde til Stortinget, er motiverte og har dei rette føresetnadene for vervet. Ein må kunne leggje til grunn at partia nettopp tek slike omsyn ved utveljinga av alle dei kandidatane som stiller til val. Det kan tale for at partia i all hovudsak står for utveljinga.
Ein går ut frå at høvet til personval har ein positiv effekt på forholdet mellom veljar og folkevald. Det kan gi grobotn for auka politisk engasjement. På den andre sida er det usikkert om det vil ha innverknad på valdeltakinga.
Departementet viser til at ei personvalordning vil innehalde fleire element, som til dømes sperregrense for personrøyster og talet på mandat som skal veljast frå kvar krins frå kvart parti. Det gir fleire ukjende faktorar som gjer det vanskeleg å vurdere kva konsekvensar dei får. Det er derfor ikkje mogleg fullt ut å slå fast kva konsekvensar endringar i personvalordninga vil ha ved stortingsval. I siste instans vil eventuelle endringar i den ordninga vi har i dag, måtte prøvast ut i praksis for at ein skal kunne vurdere alle konsekvensane. Vallovutvalet føreslo ei sperregrense på 5 prosent før personrøystene fekk noko å seie. Utvalet føreslo òg at veljarane kunne gi personrøyster til ei uavgrensa mengd med kandidatar. I samband med behandling av personvalordninga til kommunestyre- og fylkestingsval uttaler kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. O. nr. 81 (2001–2002)
"at veljarane må sikrast reelt høve til påverke kven som skal representere partiet, samstundes som partia må ha høve til å sikre nokre av kandidatane sine."
Dette er det slik departementet ser det, ikkje mogleg å sikre fullt ut ved val til Stortinget sidan det i svært mange fylke berre blir valt inn éin kandidat frå enkelte parti. Di meir partia ønskjer å sikre seg kandidatar, di mindre innverknad får veljarane på personvalet. For store avgrensingar i personvalet kan derfor i realiteten og i praksis seie liten eller ingen påverknad. I denne samanhengen er det elles viktig å hugse på at ein del av veljarane som deltek i personvalet, støttar dei prioriteringane partia har gjort av kandidatar, ved å gi dei øvste på vallista personrøysta si. Desse deltek også i personvalet, sjølv om kandidatane på grunn av listeplasseringa ville ha vorte valde også utan desse personrøystene.
Ved val til fylkesting vart det i 2002 innført ei personvalordning med ei sperregrense på 8 prosent. Dette inneber at dersom ein kandidat har fått minst 8 prosent personrøyster, vil desse vere utslagsgivande ved kandidatoppgjeret. Personrøyster under 8 prosent blir det sett bort frå. Vallovutvalet føreslo ei sperregrense på 5 prosent ved stortingsval.
Kor mange personrøyster som skal til for å komme over sperregrensa, vil variere mellom partia i dei ulike valkrinsane (fylka) og er avhengig av kor mange røysteføre valkrinsen har. For dei største partia i dei største krinsane skal det relativt mange personrøyster til for å komme over sperregrensa.
Ei samanlikning mellom fylkestingsval og stortingsval når det gjeld personvalet, er ikkje mogleg fullt ut. Det er færre kandidatar som skal veljast frå kvart parti i ein valkrins ved stortingsval enn ved fylkestingsval. I mange krinsar vil derfor fleire parti berre få valt inn éin representant.
Di større innverknad veljarane får på personvalet, di meir vil dette kunne svekkje høvet partia har til å sikre enkelte av dei føretrekte kandidatane sine. Ved fylkestingvalet i 2007 vart det valt inn mellom 33 og 57 kandidatar frå kvart fylke. Det er her fleire plassar å fordele på kandidatane enn tilfellet er ved stortingsval, der det blir valt mellom 4 og 17 mandat frå kvart fylke. Sannsynet for at rettingane til veljarane slår ut samanlikna med prioriteringane til partia, er derfor større ved stortingsval enn ved fylkestingsval.
Departementet viser til at ein konsekvens teoretisk kan bli at ein partileiar som er sett opp på første plass på vallista, vil måtte vike for ein kandidat lenger nede på lista dersom denne kandidaten får over 5 prosent personrøyster og dette utgjer meir enn dei personrøystene leiaren av partiet får. Evalueringa frå fylkestingsvalet viser likevel at sannsynet for å få personrøyster er størst di lenger oppe på lista ein kandidat står, og at det er dei kandidatane som partia prioriterer, som får personrøyster. Avvik frå dette kan ein sjå ved konfliktar, til dømes der det er to ulike konstellasjonar innanfor eit parti. Kandidatane til ein av konstellasjonane kan da gjerne få mange personrøyster, noko som til dømes går utover den konstellasjonen partileiaren høyrer til.
Elles viser evalueringa frå valet i 2003 at svært få kandidatar blir valde berre på bakgrunn av personrøyster. I 2003 var det 11 kandidatar og i 2007 8 kandidatar som vart valde inn berre på bakgrunn av personrøyster, det vil seie at dei ikkje ville ha vore valde inn dersom ein berre la prioriteringane til partia til grunn.
Rettingane veljarane gjer, kan påverke kjønnsbalansen i negativ retning. Det er viktig at partia er bevisste på dette når dei set opp vallistene. Eit godt utgangspunkt når det gjeld kjønnsbalanse, gir gjennomgåande bra kjønnsbalanse også i organet som det blir valt til.
Somme vil meine at rettingane til veljarane kan føre til skeiv fordeling av valde representantar når det gjeld geografi. Rettingar kan føre til at kandidatar frå dei mest folkerike kommunane i valkrinsen får flest personrøyster. Slik departementet ser det, er det viktig at partia gjennom nominasjonane sine sørgjer for at flest mogleg av kommunane i valkrinsen er representerte på vallista slik at ein kan sikre ei best mogleg geografisk spreiing.
Vallovutvalet føreslo at ein kunne gi personrøyster til så mange kandidatar på vallista som ein ønskte. Spørsmålet er om dette kan føre til at det blir for enkelt å slå ut prioriteringane til partia. Kor mange ein kan gi personrøyster til, påverkar i kor stor grad prioriteringane til partia vil vere utslagsgivande. Di fleire kandidatar veljarane kan gi personrøyster, di større er sjansen for at prioriteringane deira kan få innverknad og gå utover prioriteringane til partia.
Ein viktig faktor ved personval er at mange nyttar høvet til å rette på listene. Dersom få veljarar gjer dette, vil desse kunne få urimeleg stor innverknad på personvalet. Ved fylkestingsvalet i 2003 var det 23 prosent av veljarane som retta på setlane. Tilsvarande tal for 2007 var 24,8 prosent.
Etter ei samla vurdering har departementet komme til at ein ikkje bør gjere endringar i den personvalordninga som gjeld i dag ved val til Stortinget. Erfaringar frå fylkestingsvalet kan ikkje automatisk leggjast til grunn i ei personvalordning ved stortingsval, og det er fleire ukjende faktorar i spørsmålet om kva innverknad eventuelle endringar i personvalordninga vil få ved stortingsvalet.
Komiteen viser til at regler om personvalg til Stortinget i valgloven § 7-2 regulerer forholdet mellom hvor stor gjennomslagskraft partienes prioriteringer skal ha i forhold til velgernes ønsker. I den ordningen som gjelder i dag, har partiene stor gjennomslagskraft. Komiteen legger til grunn at muligheten til personvalg har en positiv effekt på forholdet mellom velger og folkevalgt. Det kan gi grobunn for økt politisk engasjement. På den andre siden er det lite som tyder på at det har noen positiv innvirkning på valgdeltakelsen.
Komiteen støtter derfor departementets vurdering om at det på nåværende tidspunkt ikke gjøres endringer i den personvalgordningen som i dag gjelder for stortingsvalg.