3.1 Sammendrag

3.1.1 Tidlegrøysting

Førehandsrøystinga innanriks (bortsett frå på Svalbard og Jan Mayen) tek til 10. august og blir avslutta siste fredag før valdagen, jf. vallova § 8-1.

Røystinga utanriks, på Svalbard og på Jan Mayen startar 1. juli og blir avslutta nest siste fredag før valdagen. Sysselmannen på Svalbard kan fastsetje at førehandsrøystinga skal avsluttast før nest siste fredag.

Veljarar som held til utanfor riket og ikkje har høve til å oppsøkje ein røystemottakar, kan røyste ved brevpost utan at ein røystemottakar er til stades når han eller ho røystar, jf. vallova § 8-1 (3).

Departementet viste i høyringsnotatet til at det er ulike måtar å organisere røystinga på i andre europeiske land. Etter forholda er høvet til førehandsrøysting god i Noreg.

Eit fleirtal av høyringsinstansane har støtta framlegget om å etablere ei ordning med "tidlegrøysting" frå 1. juli i valåret.

Enkelte har teke til orde for alternative ordningar. Ein kommune meiner at kommunane sjølve bør få avgjere om ein skal leggje til rette for "tidlegrøysting". Departementet meiner at dette ikkje er i samsvar med prinsippet om allmenn røysterett og like gode høve til å røyste uavhengig av kvar ein er busett i landet. Ein kan derfor ikkje rå til ei slik ordning.

Somme høyringsinstansar tek til orde for at ein i staden for "tidlegrøysting" bør opne for brevrøysting innanriks. Etter vallova kan veljarar som oppheld seg utanriks, og som ikkje har høve til å røyste til offisielle røystemottakarar (det er ikkje krav til dokumentasjon), røyste via brev.

Departementet viser til at ordninga med brevrøysting er ei særordning for røysting utanriks og er meint å skulle nyttast i heilt spesielle tilfelle. For at også veljarar utanriks som oppheld seg langt frå ordinære røystemottak, som ambassadar og andre utanriksstasjonar, skal få høve til å røyste, var brevrøysting einaste måten for at desse veljarane i det heile skulle få røysta. Det same omsynet gjer seg ikkje gjeldande innanriks, der det er heilt andre høve for veljarar til å få røysta med røystemottak i kvar kommune.

Som eit alternativ til "tidlegrøysting" meiner somme av høyringsinstansane at ein like godt kan opne for ordinær førehandsrøysting alt frå 1. juli. Departementet understreker at formålet med "tidlegrøysting" er å innføre ei ordning der ein på ein enkel måte legg til rette for at veljarar som i dag av ulike årsaker ikkje får førehandsrøyste eller røyste på valdagen, likevel får eit tilbod. Departementet meiner det ikkje er tenleg å påleggje alle kommunar å innføre ei fullskalaordning for røysting alt 1. juli innanriks. Slik departementet vurderer det, vil det vere svært ressurskrevjande og lite samfunnstenleg når ein ser landet under eitt.

Departementet er samd i at ei slik særordning kan komplisere valet. Dette kan ein likevel unngå ved at ein utarbeider gode rutinar for mottak av røystene. Slike rutinar må gjerast enklast mogleg, samstundes som ein sikrar at prinsippet om hemmeleg val blir følgt, og at røystene blir oppbevarte på ein sikker måte. Departementet meiner ei slik ordning ikkje bør bli særleg ressurskrevjande.

Enkelte høyringsinstansar meiner at ordninga kan vere vanskeleg å avgrense, og at ein i realiteten opnar for ei utviding av perioden for førehandsrøysting. Det blir derfor av somme teke til orde for at veljarane må vise til eit dokumentert behov for å kunne røyste før ordinær førehandsrøysting tek til. Departementet meiner det ikkje er tenleg å innføre krav om dokumentasjon. Dette vil etter departementets vurdering kunne føre til unødig ressursbruk. Det vil òg vere vanskeleg å seie noko om kva krav ein i tilfelle skal stille til dokumentasjon. Departementet meiner det her lett kan komme til vanskelege avgrensingsspørsmål. Dersom veljaren til dømes får avslag på søknaden om å få røyste, vil dette vere eit enkeltvedtak som vedkommande kan klage på etter forvaltningslova. Det bør derfor ikkje stillast krav til formell søknad. Ordninga skal vere enkel å innrette seg etter for veljaren, og alle bør ha rett til å røyste utan at dei må dokumentere behov.

Departementet går ut frå at det ikkje er særleg mange som vil ha behov for å røyste før 10. august innanriks. Alle veljarar som ønskjer det, skal likevel kunne kontakte kommunen frå 1. juli og be om å få røyste. For å markere at dette er ei særskilt ordning, føreslår departementet likevel at det går fram av lovteksten at ordninga er meint for veljarar som ikkje kan røyste innanfor ordinær førehandsperiode eller på valdagen. Det er likevel ikkje krav til at veljarane skal dokumentere dette.

Departementet har komme til at det ikkje bør stillast krav til at desse røystene blir bokførte særskilt i møteboka. Mottekne "tidlegrøyster" skal såleis bokførast saman med andre ordinære førehandsrøyster i valprotokollen. Det er likevel naturleg at kommunane noterer kor mange slike "tidlegrøyster" kommunen tek imot ved valet i 2009, slik at ein i ettertid kan evaluere ordninga.

Veljaren skal ha høve til å "tidlegrøyste" i alle kommunane i landet. Valstyret må sende røystene til rett kommune der det er aktuelt.

Fleire av høyringsinstansane legg til grunn at valmateriell som manntal, valkort og røystesetlar må vere klart til tidlegrøysting 1. juli. Departementet er ikkje samd i dette. Departementet understreker at dei som valstyret har peikt ut til å ta imot røystene, ikkje samstundes skal ta stilling til om røystegivinga skal godkjennast eller ikkje. Dei skal heller ikkje krysse av for motteken røysting i manntalet. Førehandsrøyster skal handsamast av valstyret. Røystene må derfor oppbevarast i ei valurne inntil dei skal prøvast saman med ordinære førehandsrøyster av valstyret. Dette svarer til ordninga for mottekne røyster frå utlandet. Tidspunktet for prøving og kontroll skal fastsetjast av valstyret. Når prøvinga tek til, må valstyret ta stilling til om røystinga skal godkjennast, eventuelt om ho skal sendast til ein annan kommune dersom veljaren ikkje er manntalsført i kommunen. Departementet meiner det såleis ikkje er noko problem at manntalet ikkje er klart til røystinga tek til 1. juli.

Departementet ser at det for somme fylkeskommunar/kommunar kan vere vanskeleg å ha klar røystesetlane til røystinga tek til 1. juli. Departementet meiner derfor at veljarar bør kunne nytte røystesetelen til departementet. Veljaren vil da ikkje ha høve til å gjere endringar på setelen. Dette må likevel etter departementets vurdering vere akseptabelt når alternativet i tilfelle er at veljaren ikkje får røysta i det heile. Det er viktig at kommunar og fylkeskommunar gjer eit godt forarbeid for tilrettelegging til trykking av røystesetlar i forkant av valstyret/fylkesvalstyret si godkjenning av listeforslaga, og ha grunnlaget for røystesetlane klart på møtedagen for handsaming av dei framlagde listene. Departementet understreker at fylkeskommunen/kommunen skal gjere nødvendige kontrollar av listeforslaga før dei blir godkjende. Departementet viser til at listene skal vere godkjende innan 1. juni, men at det ikkje er noko i vegen for at godkjenninga blir gjord før dette. I utgangspunktet skal det ikkje gjerast endring i desse etter at godkjenninga har funne stad. Røystesetlane kan såleis i utgangspunktet sendast til trykking rett etter at valstyret har handsama dei. Korrektur, opptrykk og distribusjon vil sjølvsagt ta noko tid, og større kommunar og fylkeskommunar vil bruke lengre tid enn dersom ein liten eller mellomstor kommune trykkjer listene sine sjølv hos eit lokalt trykkjeri. Det som kan seinke trykkinga, er at det blir sett fram klage på vedtak om godkjenning eller forkasting av vallister. Klage må fremjast innan sju dagar etter offentleggjeringa av overskrifta på dei godkjende vallistene.

Departementet meiner at fylkeskommunane/kommunane ikkje kan påleggjast å ha klar røystesetlane til 1. juli. Etter vallova § 7-1 (1) og (2) skal valstyret/fylkesvalstyret sørgje for at det blir trykt opp røystesetlar for alle godkjende vallister før førehandsrøystinga startar innanriks. "Tidlegrøysting" må reknast som ein del av ordninga med førehandsrøysting innanriks. For å få fram kravet til når røystesetlane skal vere klare, føreslår departementet at lova får ei presisering i dei nemnde føresegnene.

Departementet meiner at dersom fylkesvalstyret/valstyret har klart røystesetlane før 1. juli, kan desse nyttast ved "tidlegrøystinga". I motsett fall skal røystesetlane til departementet nyttast.

Valkort vil ikkje kunne sendast ut til veljarane før etter skjeringsdatoen i manntalet 30. juni. Det vil seie at enkelte veljarar som ønskjer å røyste tidleg, ikkje har med seg valkort. Kommunen må her sørgje for at det blir etablert ein rutine for utskriving av duplikatvalkort, slik tilfellet i dag er for veljarar som har gløymt valkortet. Valkortet (duplikatvalkortet) må leggjast saman med røystegivinga til veljaren i ein omslagskonvolutt på vanleg måte.

Juli er tid for ferieavvikling i kommunane. Trass i dette vil det alltid vere minst ein person til stades, anten i rådhuset eller på eit servicekontor, som kan ta imot "tidlegrøyster" og sørgje for at røysta blir oppbevart i ei valurne fram til kommunen skal handsame ordinære førehandsrøyster. Departementet meiner det er naturleg at ein følgjer framgangsmåten for førehandsrøysting ved mottak av tidlegrøyster. I dette ligg at veljaren skal røyste aleine og usedd. Kravet til hemmeleg røysting skal haldast. Dessutan skal det nyttast røystesetelkonvolutt, valkort (eller duplikatvalkort) og omslagskonvolutt. Slik departementet vurderer det, vil det ikkje vere behov for omfattande opplæring av kommunalt tilsette for å kunne ta imot "tidlegrøyster", men sidan ordninga tek til før valkorta er distribuert, må dei tilsette manuelt kunne skrive ut valkort til dei som ønskjer å røyste i forkant av perioden for ordinær førehandsrøysting. Slike prosedyrar er i dag alt etablerte i dei tilfella der veljarar har gløymt valkortet sitt.

Departementet viser til at innføring av ei ordning med "tidlegrøysting" ikkje vil verke inn på dei fristane som no ligg i vallova.

Departementet peikar oppsummert på at ordninga med "tidlegrøysting" er tenkt ordna på ein enkel måte. Det er likevel viktig at kommunane offentleggjer at veljarane har dette høvet til å røyste, og at veljarane sjølve må vende seg til kommunen for å få nødvendig informasjon om når og kvar det er mogleg å røyste. Det er ikkje meininga at kommunen skal ha ope eit lokale kvar dag i perioden frå 1. juli til 9. august. Veljarar som ønskjer å røyste tidleg, må vende seg til kommunen, skriftleg eller munnleg, og be om å få røyste. Kommunen kan da vise veljaren til eit aktuelt tidspunkt, men skal ta omsyn til kva veljaren ønskjer om tidspunkt for røystinga. Det må likevel vere akseptabelt at mottaket skjer innanfor ordinær kontortid.

Framgangsmåten ved røystegivinga må følgje reglane i vallova § 8-4, utan at det blir oppretta eit formelt røystemottak. Kommunane må sørgje for avskjerma utlegging av røystesetlar, anten setlar som kommunen/fylkeskommunen har trykt opp, eller dei som departementet har trykt. For å ta omsyn til alle veljarar kan røystesetlane leggjast på eitt eller fleire avskjerma bord som er låge nok til at rullestolbrukarar kan nå røystesetlane. Eit alternativ kan vere å dele ut sett med alle røystesetlane. Omsynet til hemmeleg val må sikrast, same kva løysing ein vel. Den som tek imot røysta, må fylle ut eit valkort før dei trykte valkorta ligg føre. Elles må ein følgje reglane for røystemottak, slik det går fram av vallova § 8-4. Reglane i § 27 i valforskrifta må følgjast når veljaren høyrer heime i ein annan kommune enn der vedkommande røystar.

Sametingsvalet blir for ein stor del gjennomført samstundes med val til Stortinget, og Sametinget meiner at ordninga med "tidlegrøysting" bør gjelde tilsvarande. Departementet er samd med Sametinget. Departementet føreslår at dette i tilfelle skjer ved ei endring i forskrifta om val til Sametinget etter at forslaget til endring i vallova er vedteke i Stortinget.

3.1.2 Tidspunkt for når vallokala seinast må stengje valdagen

Vallova § 9-3 (2) gir valstyra heimel til å fastsetje tid og stad for røystinga. Lova fastset at vallokala skal stengje seinast kl. 20.00 på valdagen måndag. Det er ikkje noko forbod mot at lokala stengjer tidlegare.

Lova inneheld ingen andre føresegner når det gjeld opningstida for vallokala. Kvart valstyre fastset når vallokala skal opne, og kor mange timar lokala skal vere opne.

Vallova § 9-7 fastset at vallokala skal stengje på det tidspunktet som er fastsett. Veljarar som da har møtt fram ved lokalet, skal få høve til å røyste. Ingen skal bli avviste så sant dei har møtt fram ved vallokalet før det stengjer.

Da den nye vallova vart vedteken i 2002, vart tidspunktet for når vallokala seinast skulle stengjast, endra frå kl. 21.00 til kl. 20.00.

Høyringsrunden viser at det er stor semje om forslaget til departementet om at kommunane får høve til å halde vallokala opne til kl. 21.00 på valdagen måndag. Departementet gjer derfor framlegg om at vallova § 9-3 andre leddet blir endra, slik at seinaste lovlege tidspunkt for å stengje vallokala blir kl. 21.00.

Departementet understreker at framlegget til lovendring ikkje vil innebere noka innskrenking i retten kommunane har til å stengje lokala før kl. 21.00. Det vil framleis vere opp til kvar enkelt kommune – ut frå lokale tilhøve – å kunne fastsetje at lokala skal stengje på eit tidlegare tidspunkt.

Departementet er klar over at retten til å stengje lokala på ulike tidspunkt i kommunane kan føre til mistydingar hos somme veljarar. Det gjeld særleg dersom media fokuserer på kommunar der dei stengjer lokala kl. 21.00. Eit par av høyringsinstansane meiner at det bør fastsetjast felles tidspunkt for når vallokala skal stengje. Departementet meiner dette vanskeleg let seg gjennomføre for alle stader. Geografiske avstandar eller manglande kommunikasjonar kan gjere det umogleg for veljarane å komme seg til eit vallokale så seint som kl. 21.00 på kvelden. Desse omsyna – og høve til transport og anna valmateriell til ein sentral stad i kommunen – tilseier at det bør vere opp til kvar enkelt kommune å fastsetje når vallokala skal stengje. Departementet finn dessutan at omsynet til lokale tilhøve, til dømes lokale tradisjonar, tilseier at ein ikkje bør gå inn for at alle vallokala skal stengje samstundes i heile landet.

Mistydingar med omsyn til opningstida vil ein kunne motverke gjennom ulike informasjonstiltak. Vallova § 9-3 tredje leddet fastset at valstyret i kvar kommune skal kunngjere tid og stad for røystegivinga. Desse opplysningane skal òg gå fram av valkorta som kommunane skal trykkje og sende til veljarane, jf. valforskrifta § 23. Kommunane kan òg gjennomføre andre lokale tiltak for å informere veljarane.

Høve til utvida opningstid kan gjere vallokala meir tilgjengelege. Departementet peiker på at få kommunar ser ut til å opne lokala før kl. 09.00 på valdagen måndag. Departementet meiner det kan vere grunn til å vurdere å endre denne praksisen og vil i informasjonen til kommunane peike på at det er mogleg å opne lokala på eit tidlegare tidspunkt, og oppmode dei til å gjere dette der det er tenleg.

3.1.3 Innføring av sanksjon ved brot på § 9-9

Etter vallova § 9-9 er det forbode å offentleggjere valresultat og prognosar som er laga på grunnlag av undersøkingar ein har gjort den dagen eller dei dagane valet går føre seg, før alle vallokala er stengde kl. 20.00 på valdagen.

Ei offentleggjering er med andre ord eit lovbrot. Lovbrotet er likevel ikkje sanksjonert med straff eller andre sanksjonar.

Formålet med forbodet i § 9-9 er å hindre utilbørleg påverknad av veljarane mens røystinga enno går føre seg. Forbodet er også grunngitt med eit ønske om å sikre ei roleg og verdig gjennomføring av røystinga.

Dette forbodet gjeld både offentleggjering av valdagsmålingar og valresultat. På valdagen er det likevel ikkje forbode å offentleggjere valmålingar som er henta inn før valdagen.

Når det gjeld reelle valresultat, har media tilgang til dei gjennom valnattsystemet til departementet.

Gjeldande forbod vart innført i vallovgivinga i 1997 og har mønsteret sitt i lova om folkerøysting frå 1994. I forarbeida til føresegna (Ot.prp. nr. 30 1994–1995) går det fram at bakgrunnen for at forbodet vart innført, var at det i tilknyting til stortingsvalet i 1993 vart gjort fleire meiningsmålingar som vart offentleggjorde på valdagen.

Europarådet har utarbeidd ein rekommandasjon med retningslinjer for dekning av val i media, jf. rekommandasjon (2007) 15. Denne rekommandasjonen føreset at det kan gjerast avgrensingar slik det er gjort i vallova § 9-9.

Fleire europeiske land har lovforbod mot å publisere valdagsmålingar og valresultat føre val, og fleire av desse landa har òg lovfest høvet til å setje i verk sanksjonar. Departementet gjer i proposisjonen nærmare greie for ordningar i andre land.

3.1.3.1 Særleg om tilgang til og bruk av valnattdatabasen

Valnattdatabasen er eit datasystem for innsamling, prognostisering og vidareformidling av valresultat til media etter oppteljinga i kommunane valkvelden og valnatta. Kommunal- og regionaldepartementet eig og finansierer systemet. Denne databasen skal gi brukarane valresultat mens ein driv med oppteljinga, og statistiske data om endelege resultat. I praksis har departementet gitt media som inngår avtale med departementet, tilgang til valresultat om lag 1 1/2 time før lokala stengjer, slik at dei kan førebu valsendingar.

Alle media bør i medhald av likskapsprinsippet behandlast likt. I avtalen med media krev departementet at dei skriv under på at dei ikkje vil offentleggjere valresultat dei får tilgang til, før sperrefristen. Offentleggjering av valresultat før kl. 20.00 på valdagen (den regelen som gjeld for opningstid i dag) vil da vere eit avtalebrot, slik at dei allmenne avtalerettslege prinsippa vil kunne gjelde. Det ligg ikkje føre noka plikt for departementet å gi nokon tilgang til reelle valresultat før kl. 20.00. Departementet vil vurdere om denne praksisen bør strammast inn.

Tilhøvet til ytringsfridommen

Tilhøvet til ytringsfridommen står sentralt ved spørsmålet om utsett offentleggjering og innføring av sanksjoner ved brot på § 9-9. Departementet har vurdert om forbodet i § 9-9 ligg innanfor dei grensene som ytringsfridommen set. Departementet meiner at det er legitimt å avgrense ytringsfridomen og pressefridomen noko, for å sikre andre viktige offentlege interesser. Desse avgrensingane vernar retten individet har til ein adekvat og balansert informasjon og retten alle politiske parti og kandidatar har til å oppnå dei same moglegheitene.

Det klare utgangspunktet i Grunnlova § 100 er at det skal være ytringsfridom. Denne fridommen kan ikkje avgrensast

med mindre det lader seg forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse.

I lys av dette meiner departementet det ikkje er tvilsamt at det kan setjast avgrensingar for når valdagsmålingar og valresultat kan offentleggjerast.

Forslaget frå departementet fekk stor tilslutning i høyringa, og departementet held i proposisjonen fast på framlegget om at det bør innførast heimel i lov for idømming av lovbrotsgebyr når vallova § 9-9 blir broten. Departementet meiner at behovet for eit sanksjonssystem som gir høve til rask og fleksibel reaksjon ved brot, tilseier at eit lovbrotsgebyr er den mest adekvate reaksjonsforma.

Det har i høyringsrunden vorte peikt på at veljarane blir utsette for svært mange påverknadsfaktorar i valperioden, og det blir stilt spørsmål ved kvifor nettopp offentleggjering av valdagsmålingar og resultat skulle føre til ein særleg utilbørleg påverknad. I den straumen av informasjon som veljarane blir utsette for i forkant av valet, er det slik departementet ser det viktig at det blir skapt ro omkring røystinga, og å sikre ei roleg og verdig gjennomføring. Departementet meiner at sannsynet for at veljarane kan bli påverka av valdagsmålingar i aller høgaste grad er til stades.

Avgrensing i ansvarssubjektet

Det er i høyringsrunden reist spørsmål om kven som vert ramma av forbodet i vallova § 9-9. Offentleggjering i strid med forbodet rammar i utgangspunktet alle rettssubjekt som er underlagde norsk jurisdiksjon, både privatpersonar og føretak. Departementet føreslo i høyringsnotatet at sanksjonsheimelen tilsvarande skulle kunne ramme alle.

Etter ei fornya vurdering har departementet komme til at sanksjonsheimelen bør avgrensast til berre å gjelde føretak. Dette vil gi ei enkel avgrensing mot privatpersonar. Ein nærmare definisjon av føretak blir føreslått teken inn i lova. Definisjonen er utforma etter sanksjonsutvalet si mønsterføresegn for administrative sanksjonar i NOU 2003:15, der det er teke utgangspunkt i reglane i straffelova om føretaksstraff, jf. straffelova §§ 48a og 48b. Teori og praksis om desse føresegnene kan derfor gi rettleiing ved tolkinga.

Da forbodet vart innført, var det nok i liten grad tenkt på offentleggjering frå privatpersonar. Med Internett, der kven som helst kan leggje ut informasjon på nettet, gir dette nye utfordringar. Slik departementet vurderer det, er det likevel ikkje særleg aktuelt at enkeltpersonar står bak valdagsmålingar og meiningsmålingar. Departementet viser til at det må leggjast til grunn som ein føresetnad at dei målingane lova er meint å ramme, er gjennomførte ut frå ein særskild metodikk, mellom anna når det gjeld utvalet av personar som deltek.

Handlingsnorma i vallova § 9-9 må såleis først og fremst seiast å rette seg mot føretak, og det tilseier at berre føretak kan få lovbrotsgebyr.

Departementet viser til at ein ved utmålinga av gebyret vil kunne ta omsyn til dei fordelane føretaket har eller kunne ha oppnådd, og til økonomien til føretaket. Ansvar for føretak kan styrkje den preventive verknaden av sanksjonsheimelen og dermed gjere sitt til at ein etterlever forbodet betre. Omsyn ut frå rettstryggleiken speler òg inn og kan tale for at ansvarssubjektet bør avgrensast til føretak.

Jurisdiksjon

Departementet viser til at forbodet og sanksjonen i vallova berre får innverknad for forhold som fell innanfor norsk jurisdiksjon. Dette gir utfordringar særleg i samband med medium og Internett, noko som ikkje er særskilt for dette rettsområdet. Dette vil seie at føretak som ikkje kjem inn under norsk jurisdiksjon ikkje blir ramma.

Nærmare om valloven § 9-9

Handlingsnorma knytt til sanksjonar går fram av vallova § 9-9. Det vil liggje føre eit brot på lova når informasjonen er "offentliggjort". Med offentleggjering må ein leggje til grunn at opplysningane er gjorde tilgjengelege for ålmenta.

Departementet legg til grunn at den forma for offentleggjering som vil kunne bli ramma av sanksjonsheimelen, typisk vil vere publisering på ein stad som er kjend for ei større mengd personar, eller på ein måte som ein går ut frå vil nå ut til ei større mengd personar. På den måten vil ein kunne ramme dei større mediebedriftene som opererer på Internett, samstundes som dette òg vil kunne gjelde ei lokalavis. Om offentleggjeringa faktisk har ført til at aktuell informasjon har vorte kjend for ei viss mengd personar, er slik departementet vurderer det, likevel ikkje eit vilkår for at det har skjedd ei "offentleggjering".

Medietilsynet som tilsyns- og sanksjonsmyndigheit

Departementet held fast på framlegget i høyringsnotatet om at Medietilsynet skal vere sanksjonsmyndigheit. Medietilsynet er i dag sanksjonsmyndigheit ved brot på kringkastingslova kap. 3, og departementet kan ikkje sjå at det ligg føre nokon prinsipiell skilnad mellom den rolla Medietilsynet alt har i dag, og den rolla tilsynet vil få etter vallova. Departementet meiner det er nødvendig av omsyn til rettstryggleiken at lovbrotsgebyret blir gitt av eit organ som sit inne med den nødvendige ekspertisen som vil sikre eit godt fagleg grunnlag for avgjerdene.

Når det gjeld utøvinga av tilsynsoppgåva til Medietilsynet, meiner departementet at det er naturleg at Medietilsynet følgjer mediebiletet i løpet av valdagen. Det dreier seg her om eit tilsyn som berre er aktuelt éin dag annakvart år, og brot på handlingsnorma er knytt til eitt bestemt tidspunkt på dagen. Slik departementet vurderer det, vil tilsynsansvaret vere avgrensa. Medietilsynet bør derfor i løpet av valdagen følgje mediebiletet særskilt med omsyn til regelen i vallova. Dersom det blir konstatert brot, bør Medietilsynet ta kontakt med vedkommande føretak og be om at informasjonen blir fjerna. Slik departementet ser det, bør det å ikkje rette seg etter ei slik eventuell oppmoding takast med når ein skal vurdere eit eventuelt lovbrotsgebyr. Ein kan tenkje seg at informasjon har vore offentleggjord utan at ein kan konstatere aktløyse. Det er derfor tenleg at Medietilsynet kontaktar føretaket med ein gong. Vurderinga av om ein skal gi lovbrotsgebyr, må takast etter at ein har fått inn den nødvendige informasjonen rundt forholdet. Departementet legg til grunn at Medietilsynet i forkant og i medhald av alminneleg forvaltningsrett, jf. forvaltningslova § 16, skal varsle det aktuelle føretaket om at ein vurderer å gi lovbrotsgebyr og gje dei høve til å uttale seg.

Medietilsynets uavhengige rolle

Departementet har vurdert Medietilsynets rolle overfor departementet. Medietilsynet er lagt inn under Kultur- og kyrkjedepartementet. Hovudprinsippet i forvaltningsretten er at eit overordna organ kan instruere eit underordna organ. Instruksjonsretten omfattar generell instruksjon, som lovtolking og saksbehandling, og individuell instruksjon, som korleis ei bestemt sak skal avgjerast.

Omsynet til å sikre eit føreseieleg og transparent system og å hindre at det blir stilt spørsmål om enkeltavgjerder er politisk motiverte, kan tilseie at tilsynsmyndigheita bør vere uavhengig. For å sikre at statlege tilsyn kan vere sjølvstendige, kan det vere avgrensingar i instruksjons- og omgjeringsmyndigheita til departementet, og klagebehandling kan leggjast til ei uavhengig nemnd.

Departementet har vurdert spørsmålet om at Medietilsynet skal vere uavhengig i saker etter vallova § 9-9 i lys av dette.

Departementet viser til at det er fleire døme i lovverket på ulik grad av sjølvstende for tilsyn. Ein kan tenkje seg varierande grad av avgrensingar i instruksjonsmyndigheita. Ved vurderinga av sjølvstende må ein ta stilling til om instruksjonsretten skal avskjerast i enkeltsaker, både med omsyn til resultatet av saksbehandlinga i tilsynet og til kva saker som skal takast opp til behandling, eller om generell instruksjon også skal vere avskoren.

Eit nærliggjande døme og utgangspunkt for vurderinga til departementet er reglane i medieeigarskapslova. I medhald av medieeigarskapslova § 6 er Medietilsynet fullstendig uavhengig. Alle høve til styring frå politiske myndigheiter er avskorne.

Departementet har den oppfatninga at prinsipielle grunnar tilseier at det organet som fører tilsyn med vallova § 9-9, bør vere sikra sjølvstende overfor politiske myndigheiter, nettopp fordi det her dreier seg om spørsmål som er knytte til val til politiske organ. Departementet kan ikkje sjå at det på dette området skulle vere forhold som tilseier at ei avgjerd i saka blir lagt til eit politisk organ av omsyn til demokratisk kontroll.

Dette gir slik departementet ser det ein rein sjølvstendemodell der alle høve til styring er avskorne. Skal ein kunne gripe inn, må det i tilfelle skje ved endring i lov.

Klageinstans

I høyringsnotatet vart det ikkje teke endeleg stilling til spørsmålet om kven som bør vere klageinstans. Departementet har vurdert fleire modellar og har konkludert med at organiseringa av klagesaksbehandlinga best kan løysast ved at det blir etablert eit uavhengig organ som ikkje kan instruerast av departementet eller av Kongen i statsråd.

Departementet finn det mest føremålstenleg at Kongen opprettar klageorganet. Klageinstansen må ha den nødvendige kompetansen for å avgjere klagesakene. Behandling av klager i dei aktuelle sakene vil krevje juridisk og kanskje også mediefagleg kompetanse. Organet bør bestå av tre medlemmer der minst ein medlem bør ha dommarkompetanse. Ei ordning med eit teknisk sekretariat for klagenemnda kan leggjast til ein advokat. Medlemmene av klagenemnda bør utnemnast for ein fastsett periode slik at høvet til å avsetje ikkje reduserer sjølvstendet. Departementet finn det mest praktisk at denne perioden går over tre val. For at det skal vere kontinuitet, bør ein samstundes unngå at alle medlemmene blir bytte ut på ein gong. Departementet føreslår at nærmare reglar om opprettinga og organiseringa av klagenemnda skjer i forskrift.

Klagebehandling skal etter forslaget skje i tråd med vanlege forvaltningsrettslege reglar. Klaga skal sendast til Medietilsynet, som skal sørgje for dei undersøkingane klaga gir grunn til. Medietilsynet kan oppheve eller endre vedtaket dersom det finn at klaga er rimeleg. Dersom Medietilsynet ikkje finn grunnlag for å gjere om vedtaket, skal dokumenta i saka sendast til klageorganet så snart saka er lagt til rette. Klageorganet skal sjå til at saka er så godt opplyst som råd før ein gjer vedtak.

Dersom klaga blir teken opp til behandling, kan klagenemnda etter forslaget prøve alle sider av saka og også ta omsyn til nye opplysningar. Nemnda skal vurdere dei synspunkta som klagaren kjem med, og kan også ta opp forhold som klagaren ikkje har teke opp.

Klagenemnda si stilling

Ut over det å vere klageinstans står ikkje klagenemnda i noko overordningsforhold til Medietilsynet. Departementet føreslår i tillegg at klagenemnda ikkje får høve til å gjere om vedtaka til Medietilsynet etter eige tiltak.

Klageorganet vil også vere heilt uavhengig av departementet. Departementet kan ikkje instruere klageorganet. Eit vedtak i klagenemnda kan ikkje påklagast, men kan på vanleg måte forfølgjast rettsleg ved domstolane, og dei kan førast fram for Stortingets ombodsmann for forvaltninga.

Gebyrgrensa

Departementet held fast ved at gebyrgrensa i lov bør vere avgrensa oppover. I høyringsnotatet vart det føreslått å leggje til grunn den same avgrensinga som er teken inn i kringkastingsforskrifta, det vil seie ei beløpsgrense på inntil 2 mill. kroner. Departementet finn det likevel hensiktsmessig å knyta beløpet til ein indeksregulert størrelse, som grunnbeløpet i folketrygda. Det vert derfor føreslått i lova at lovbrotsgebyrets størrelse skal utgjere inntil 28 G. Dette vil per i dag utgjere i underkant av 2 mill. kroner. Departementet understrekar at det gjennomgåande ikkje vil vere kurant å krevje eit så stort gebyr.

Departementet føreslår at ein i lov fastset kva kriterium som skal leggjast til grunn ved utmålinga av lovbrotsgebyret. Gebyret bør fastsetjast på bakgrunn av ei skjønnsmessig vurdering der mellom anna kor grovt lovbrotet er, gjentaking, og om den som bryt lova, har tent på lovbrotet, speler inn for fastsetjinga av beløpet.

3.1.4 Valobservasjon

Gjeldande vallovgiving har ingen føresegner om valobservasjon. Departementet har dermed ingen heimel verken til å skrive ut akkreditering for observatørar, til å leggje til rette for valobservasjon eller til å påleggje kommunane å ta imot observatørar. Slik departementet ser det, er det likevel ikkje tvilsamt at Noreg gjennom forpliktingane sine i mellom anna OSSE og Europarådet er forplikta til å leggje til rette for slik valobservasjon.

3.1.4.1 Internasjonale organisasjonar som arbeider med valobservasjon

Dei to mest aktuelle organisasjonane som arbeider med valobservasjon i Europa, er Organisasjonen for sikkerheit og samarbeid i Europa (OSSE) og Venezia-kommisjonen.

ODIHR er OSSEs institusjon for demokratiske institusjonar og menneskerettar. The European Commission for Democracy through Law, i Noreg betre kjent som Venezia-kommisjonen, er Europarådets rådgivande organ i konstitusjonelle og juridiske spørsmål.

Alle medlemslanda i Europarådet er medlemmer av Venezia-kommisjonen, i tillegg er fleire land utanfor Europa anten fullverdige medlemmer eller observatørar. OSSE/ODIHR og Venezia-kommisjonen samarbeider om valobservasjon.

3.1.4.2 Internasjonalt regelverk og standardar om valobservasjon

Rammeverket for val og valobservasjon inkluderer FNs menneskerettsdeklarasjon frå 1948, FNs konvensjon om sivile og politiske rettar, OSSEs København-dokument frå 1990 og den europeiske menneskerettskonvensjonen, for å nemne nokre. Dette er forpliktingar som Noreg har godkjent, og som må følgjast opp.

Det er utarbeidd ei rekkje generelle valstandardar, i Europa først og fremst av OSSE og Europarådet. Ein av dei mest detaljerte standardane er ei retningslinje som er fastsett av Venezia-kommisjonen i 2002, Code of Good Practice in Electoral Matters. Denne standarden er ikkje bindande for medlemsstatane, men blir stadig nytta som referanse når valsystema i medlemslanda blir vurderte.

Dei demokratiske prinsippa for gjennomføring av val, som retten til frie og hemmelege val, står sentralt i alle konvensjonar. Dei internasjonale konvensjonane og dokumenta som regulerer valobservasjon, kan seiast å vere ei vidareføring av desse prinsippa. Valobservasjon dreier seg jo nettopp om kontroll med at prinsippa blir følgde. I Noreg har prinsippa komme til uttrykk i formålsparagrafen til vallova. Det står i § 1-1 at formålet med lova er å leggje tilhøva til rette slik at borgarane ved frie, direkte og hemmelege val skal kunne velje representantane sine til Stortinget, fylkesting og kommunestyre.

3.1.4.3 Kva er valobservasjon?

Valobservasjon vil seie at nasjonale eller internasjonale institusjonar og organisasjonar blir inviterte til eller sjølv tek initiativ til å kontrollere at gjennomføringa av val i eit land går føre seg etter nasjonalt og internasjonalt regelverk. Valobservatørar skal observere og rapportere.

Det er heilt klart at både offentlege og private institusjonar og organisasjonar – nasjonale og internasjonale – har rett til å vere valobservatørar i Noreg. Men regelverket gir ikkje ein rett for privatpersonar til på sjølvstendig grunnlag å drive valobservasjon.

Det er ingenting i vegen for at privatpersonar som til dømes ønskjer innblikk i valgjennomføringa eller opplæring i valobservasjon, får lov til dette av lokale valmyndigheiter. Dette kan òg bety høve til å vere til stades i vallokale i korte periodar, utan at dette er formell valobservasjon.

Oppteljing av røystesetlar skjer formelt i møte, jf. kommunelova kapittel 6, og dette er i utgangspunktet ope for alle. Det er valmyndigheitene lokalt som av omsyn til forsvarleg oppteljing eventuelt må gjere avgrensingar.

Det er viktig at vi har eit valsystem som er ope og gjennomsiktig for alle interesserte. Gjennomføring av val er ei viktig demokratisk handling som vi ønskjer at heile befolkninga skal ha den største tillit til.

3.1.4.4 Førespurnad om valobservasjon

OSSE/ODIHR har til kvar tid oversikt over kva val – nasjonale, regionale og lokale – som skal haldast i deltakarstatane. Alle medlemslanda i OSSE er bedne om å informere ODIHR i god tid, helst tre månader i førevegen, om valdagen.

Framgangsmåten ved valobservasjon er at ODIHR ofte etter invitasjon kontaktar vertslandet der ein skal observere valet. ODIHR gjer greie for opplegget sitt og ventar å få tilbakemeldingar med forsikringar om at planen kan gjennomførast. Reint konkret vil det dreie seg om ein timeplan for korleis valobservasjonen skal gå føre seg, fastsetjing av kor mange valobservatørar det skal vere og akkreditering av dei, informasjonsutveksling om regelverket og valprosedyrane i vertslandet, uinnskrenka tilgang til å reise rundt i landet, møte med listekandidatar og medlemmer av politiske parti, fri tilgang til alle vallokale og oppteljingsstader over heile landet osv.

Fram til 2002 var det primært nye demokrati og overgangsregime som vart observerte av ODIHR. I land som har vorte observerte, har det ofte vore lita tiltru til styresmaktene og opposisjonen og til dels skepsis blant folk flest til heile valprosessen. ODIHRs rapportering viser likevel at sjølv i land med manglande demokratiske tradisjonar har avviklinga av val ofte vore betre enn sitt rykte. Samstundes har ODIHRs observasjonar i ei rekkje land avdekt mange og alvorlege brot på internasjonale standardar for demokratiske val.

Dei siste åra har det vore reist kritikk frå fleire austeuropeiske land over at ein berre har observert val i aust, og at ein opererer med doble standardar for valobservasjon. Det har no vorte mykje vanlegare at OSSE gjennom ODIHR også sørgjer for valobservasjon i vesteuropeiske land.

Dei vestlege landa som har vorte observerte, har i mange tilfelle gitt uttrykk for at det har vore ei positiv røynsle, og det har komme fram element og tilrådingar som er nyttige.

I Noreg har det ikkje vore regulær internasjonal valobservasjon, men som eit OSSE-land ligg det eksplisitt i forpliktingane våre at vi opnar for valobservasjon mellom anna frå ODIHR.

3.1.4.5 Internasjonale reglar om den praktiske gjennomføringa av valobservasjon

For at ein valobservasjon skal bli effektiv, må vertslandet sørgje for å setje opp ein tidsplan slik at observatørane får høve til å observere dei ulike fasane av valprosessen ut frå dei retningslinjene organisasjonen sjølv har sett opp.

Valobservatørane skal aktivt samarbeide med valmyndigheitene i vertslandet og ikkje vere til hinder for at valprosessen går som planlagt. Dei skal vere politisk, økonomisk og på alle andre måtar uavhengige. Rolla deira er å observere kva som skjer i løpet av valprosessen, og å rapportere til offentlegheita etterpå om valet har vore fritt, og om resultatet er i samsvar med røystinga til fleirtalet. Dei valansvarlege i vertslandet skal på si side sørgje for at observatørane får fri tilgang til alle fasar i valavviklinga, og dei skal også få høve til å vurdere den delen av valet som skjer elektronisk, bruk av ny teknologi osv. Valobservatørane skal kunne bevege seg fritt i landet og få møte dei organisasjonane og personane dei ønskjer.

3.1.4.6 Vurderinga og forslaget til departementet

Departementet finn det positivt at ingen av høyringsinstansane har hatt innvendingar til at det blir innført ein ny heimel om valobservasjon i vallova, slik at departementet kan påleggje kommunar å ta imot valobservatørar. Dei viser stor forståing for at departementet ønskjer å fjerne all tvil om kva forpliktingar Noreg har på dette området, og kva ein kan krevje av kommunane for å oppfylle dei internasjonale forpliktingane Noreg har.

Den einaste bekymringa som blir nemnd av enkelte høyringsinstansar til eit slikt forslag, er at det vil føre til auka kostnader for kommunane. No er det slik at ein valobservasjon i regi av OSSE ikkje vil påføre kommunane ekstra utgifter. Det er OSSE/ODHR som betaler kostnadene ved valobservasjonar. Kommunane vil likevel kunne få noko meirarbeid med å leggje til rette for møte med valobservatørar dersom dei ber om det, og kommunane bør nok også setje av litt tid til å informere sine eigne valmedarbeidarar om eit eventuelt besøk.

Oppgåva og plikta for departementet vil vere å akkreditere valobservatørar frå nasjonale og internasjonale organisasjonar. Privatpersonar vil ikkje ha høve til å be om å bli akkrediterte som valobservatørar.

Når det gjeld akkreditering av valobservatørar, bruker ODIHR nemninga "receive accredidation" i handboka si om valobservasjon. Også i handboka frå Europarådet er nemninga "The observers must be accredited …" nytta.

Å akkreditere tyder ifølgje norske ordbøker å gi fullmakt. I Noreg bruker vi særleg ordet i samband med presseakkreditering. Etter oppfatninga til departementet gir ordet ei presis skildring av den formelle plikta departementet har til å godkjenne valobservatørar, det vil seie at departementet må skrive ut bevis eller kort som opplyser om at vedkommande som ber om å bli valobservatør, formelt er godkjent av departementet. Departementet føreslår derfor at dette omgrepet også blir nytta i samband med valobservasjon.

Alle norske kommunar må ved alle val vere budde på og forplikta til å ta imot nasjonale og internasjonale valobservatørar.

Når departementet har akkreditert valobservatørar, er det naturleg å orientere om dette. Kommunane vil få opplysningar om kven dei er, og kva organisasjonar dei representerer. Kommunen bør også informere sine eigne valarbeidarar.

Den primære oppgåva for dei lokale valmyndigheitene er å sørgje for at valavviklinga går rett for seg, også når det er ein akkreditert valobservatør til stades.

Departementet viser til at det vil bli utarbeidd rettleiingar for korleis valobservasjon skal gå føre seg i praksis. Alle valobservatørar er forplikta til å følgje reglane i vallova. Dei internasjonale standardane for val vil alltid liggje til grunn for korleis valobservasjonen kan gå føre seg, og korleis dei ulike valstyra skal sørgje for at desse prinsippa blir følgde i praksis. I så måte representerer valobservasjon ikkje nokre større utfordringar for kommunane.

På denne bakgrunnen foreslår departementet at det blir lovfest ein ny § 15-10 i vallova om valobservasjon. Departementet får slik heimel til å akkreditere valobservatørar og til å påleggje kommunane ei plikt til å ta imot både nasjonale og internasjonale valobservatørar, både frå private institusjonar og organisasjonar, slik Noreg er forplikta til.

3.1.5 Mindretalsrett ved vedtak om utvida opningstid og todagars val

Spørsmålet om eit mindretal i kommunestyret skal kunne krevje at det blir halde val i kommunen søndag før valdagen (todagars val) og bestemme utvida opningstid i vallokala valdagen, blir drøfta i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati. I meldinga signaliserer Regjeringa at vallova bør endrast slik at det skal gjennomførast val i kommunen også på søndag, dersom minst ein tredel av kommunestyrerepresentantane krev det. Tilsvarande gjeld forslaget om opningstida i vallokala valdagen.

Det følgjer av vallova § 9-1 at Kongen fastset valdagen til ein måndag. Kommunestyret kan likevel sjølv vedta at det skal vere mogleg å røyste på ein eller fleire stader i kommunen også på søndagen før den offisielle valdagen. Eit slikt vedtak blir gjort ved vanleg fleirtal, jf. kommunelova § 35 nr. 1.

Vallova § 9-3 (2) gir valstyra heimel til å fastsetje tid og stad for røystinga. Lova fastset at vallokala skal stengje seinast kl. 20.00 på valdagen måndag. Det er ikkje noko forbod mot at lokala stengjer tidlegare.

Departementet opprettheld forslaget frå høyringsnotatet om at eit mindretal på ein tredel i kommunestyret kan vedta utvida opningstid valdagen og todagars val. Forslaget om mindretalsrettar byggjer på at det kan vere gode, demokratiske grunnar til å leggje vekt på kva mindretalet meiner. Spørsmålet om kor tilgjengeleg røysting kommunane skal tilby innbyggjarane sine, er eit viktig spørsmål i valsamanheng.

Innføring av mindretalsrettar på valområde har ei anna grunngjeving enn det som tradisjonelt vert lagt til grunn ved innføringa av slik rett. Sjølv om hovudregelen i kommunelova er at fleirtalet bestemmer, har både internasjonal rett og nasjonal lovgiving gitt mindretalet rettar på fleire område. Dette gjeld særleg minoritetsvern i samband med religion, etnisk bakgrunn eller språk. Utover dette inneheld nasjonal lovgiving fleire reglar om mindretalsrettar til mellom anna minoritetsaksjonærane i aksjeselskap og rettar som knyter seg til tilsyn og kontroll av folkevalde organ.

Sjølv om mange av høyringsinstansane gjennom høyringa ikkje støttar forslaget om innføring av mindretalsrettar, viser departementet til at biletet ikkje er eintydig. I denne samanheng peikar departementet på at nesten halvparten av kommunane støtter forslaga om å gje mindretalsrettar knytt til utvida opningstid og todagarsval. Vel halvparten av alle landets kommunar har todagarsval. Mange av desse kommunane har hatt denne ordninga i fleire år, noko som tyder på at todagarsval er ei ordning mange av veljarane set pris på. Slik departementet ser det, gjer opne vallokale søndagen før valdagen ikkje berre at valet blir meir tilgjengeleg, men kan også medverke til å redusere kø eller trengsel i vallokala på sjølve valdagen. Tilsvarande omsyn vil kunne gjere seg gjeldande for forslaget om utvida opningstid av vallokala på valdagen.

Nokre av høyringsinstansane viser til at avgjerda om søndagsval berre gjeld ei av svært mange avgjerder om tilgjengelegheit og tilrettelegging for røystegiving i kommunen. Det vert hevda at dei fleste av desse avgjerdene har større konsekvensar for kor tilgjengeleg valet blir, enn innføring av todagarsval og/eller utvida opningstid valdagen. Ulike tiltak knytt til tilgjengelegheit må sjåast i samanheng. Etter departementet sitt syn vil dette kunne samordnast når kommunen får tid til å planleggje og leggje til rette for røysting på ein god måte.

Høyringsinstansane peiker på at forslaget om mindretalsrettar inneber at eit mindretal vil kunne binde avgjerda til fleirtalet om bruken av ressursar i kommunen, slik dette er vedteke i økonomiplan og budsjett, utan at dette mindretalet har ansvar for å finne den inndekninga som eit fleirtal elles er ansvarleg for. På bakgrunn av denne innvendinga og omsynet til økonomiplanlegginga i kommunane meiner departementet at det bør innførast ein frist for når eit mindretalsforslag seinast må vere vedteke av kommunestyret. Departementet meiner at det er nærliggjande å fastsetje fristen slik at mindretalsvedtak om todagarsval og utvida opningstid seinast må vere vedteke samstundes med budsjettet for valåret.

Føresegna om mindretalsrettar og regelen om at denne må vere fastsett innan ein bestemt frist kan kome i strid med kommunelova § 34 (1), som gjev fleirtalet av medlemmane i eit folkevald organ rett til å utsetje realitetsbehandlinga av ei sak på saklista. Departementet meiner at føresegnene i vallova § 9-3 (2) og § 9-3 (2) i slike høve vil ha forrang, jf. prinsippet om lex specialis. Fleirtalet kan såleis ikkje vedta å utsetje behandlinga av saka til etter fristutløpet. Departementet finn ikkje grunn til å lovfeste forholdet mellom dei to regelsetta nærmare.

Fleire av høyringsinstansane skriv at kommunane får store utgifter ved etableringa av ei ordning for mindretalsrett, særleg ved vedtak om todagars val. Departementet viser til at om lag halvparten av landets kommunar alt gjennomfører todagarsval. Om ein innfører ein frist for når mindretalsforslag seinast må vedtakast, meiner departementet at kommunane vil få god moglegheit til å planleggje korleis dei skal finansiere todagarsval.

Innføring av mindretalsrett føreset endringar i kommunelova § 35 nr. 1. I dag lyder føresegna: "Vedtak treffes med alminnelig flertall av de stemmer som avgis, hvis ikke annet følger av denne lov". Om ein skal kunne fråvike fleirtalsprinsippet også etter vallova, må dette presiserast i kommunelova § 35 nr. 1. Departementet føreslår at det i kommunelova § 35 nr. 1 vert vist til at fråvik frå fleirtalsprinsippet òg kan skje ved vedtak fatta etter vallova § 9-2 andre ledd og § 9-3 andre ledd.

Sjølv om tida fram til valet er noko knapp, meiner departementet at det bør etablerast ei slik ordning for mindretalet med verknad alt frå valet i 2009. For å sikre ei god gjennomføring må det derfor fastsetjast særskilte reglar for når mindretalet seinast kan vedta todagarsval og utvida opningstid for dette valet. Departementet meiner fristen ikkje bør vere seinare enn 1. juni 2009.

3.1.6 Lokale folkerøystingar

Verken vallova eller kommunelova inneheld føresegner om lokale folkerøystingar. Kommunane står i dag så å seie heilt fritt til å avgjere om det skal haldast lokale rådgivande folkerøystingar. Kommunelova byggjer, på same måten som Grunnlova, på det representative systemet, jf. kommunelova § 6 der det heiter:

"Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunene så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak."

Fordi kommunelova baserer seg på prinsippet om at innbyggjarane blir representerte ved kommunestyret og andre folkevalde organ, kan ikkje kommunestyret fråskrive seg si pålagde plikt til å gjere vedtak på vegner av kommunen. Dermed kan kommunestyret ikkje vedta at ei sak skal bli bindande avgjort i ei folkerøysting utan heimel i lov.

I dag er det føresegner om folkerøystingar i opplæringslova. I samband med folkerøystingar om språk finst det ein lovregulert initiativrett, jf. § 2-5 siste leddet første punktum:

"I samband med skifte av hovudmål eller når eit fleirtal i kommunestyret eller minst 1/4 av dei røysteføre krev det, skal det haldast rådgjevande røysting. Røysterett har alle som bur i det området i kommunen som soknar til skulen, jf. § 8-1, og som har røysterett etter vallova. Røysterett når det gjeld skriftleg opplæring, har dessutan foreldre/forsytar til barn på barnesteget ved skulen, utan omsyn til bustad eller statsborgarskap."

Utover dette har særlovene ingen reglar om folkerøystingar.

Det er ingen heimel for å samle inn informasjon om lokale rådgivande folkerøystingar.

I vallova § 15-7 er det ein heimel for innhenting av informasjon som blir nytta til å utarbeide den offisielle valstatistikken. Denne heimelen kan berre nyttast for å samle inn informasjon frå val som er regulert i vallova; det vil seie val til storting, fylkesting og kommunestyre.

Prinsippføresegn

Departementet held i proposisjonen fast på forslaget som vart sett fram i høyringsnotatet om innføring av ei prinsippføresegn i kommunelova om den retten kommunane har til å halde rådgivande lokale folkerøystingar. Forslaget var ei oppfølging av forslaget i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati.

Somme av høyringsinstansane meiner at ein slik heimel ikkje er nødvendig, og at han kan opplevast som avgrensande for kommunane. Slik departementet ser det, er det ønskjeleg og viktig å synleggjere det høvet kommunane har til å gjere grep av denne typen. Samstundes er det nødvendig at ei slik lovregulering må vere generell for å femne om alle typar av tilhøve, nettopp for at det ikkje skal opplevast som ei hindring for kommunane i gjennomføringa.

Ein av høyringsinstansane reiser spørsmål om ein slik heimel kan opplevast som eit steg bort frå det representative systemet vi har i dag. Departementet ønskjer å presisere at lokale folkerøystingar berre skal vere rådgivande, nettopp for å unngå etableringa av eit nytt styringssystem. Framleis meiner departementet at det i viktige og prinsipielle saker kan vere eit nyttig innspel for kommunestyret eller fylkestinget å få ei tilbakemelding frå innbyggjarane før det blir teke ei avgjerd. Departementet legg til grunn at folkerøystingar blir nytta som eit ledd i måten kommunen driv verksemda si som kommune.

Departementet meiner at det ikkje er aktuelt å lovfeste korleis slike folkerøystingar skal gjennomførast i praksis, sjølv om det kan vere naturleg at kommunane tek utgangspunkt i regelverket i vallova. Det skal framleis vere opp til kommunane sjølve å avgjere dette ut frå lokale tilhøve, til dømes om folkerøystinga skal gjelde heile eller delar av kommunen.

Heimel for innsamling av statistikkopplysningar

Departementet held i proposisjonen fast på forslaget som vart sett fram i høyringsnotatet om ein heimel for innsamling av informasjon om lokale folkerøystingar.

Somme høyringsinstansar meiner at heimelen gir departementet eit vidt og utstrakt høve til å samle inn opplysningar utan nærmare grunngiving og avgrensing. Det blir også peikt på at heimelen må koplast nærmare til statistikklova. Slik departementet vurderer det, vil denne typen informasjon ikkje komme inn under SSBs retningslinjer for bruk av statistikklova. Den informasjonen som blir samla inn, er ikkje ein del av den offentlege statistikken slik statistikklova tolkar det. Departementet meiner at det er nødvendig med ein eigen innsamlingsheimel for at ein skal kunne samle inn opplysningar av ein slik kvalitet at det kan etablerast eit register over lokale folkerøystingar.

Slik departementet vurderer det, vil ein med denne heimelen kunne samle inn nyttig styringsinformasjon for både statlege og lokale myndigheiter.

3.2 Komiteens merknader

Tidlig stemmegivning

Komiteen viser til at rett til forhåndsstemmegivning har lang tradisjon i Norge. Loven slår fast at en velger som er forhindret fra å møte personlig på valgtinget, har rett til å avgi stemme på forhånd. Etter lovendring i 1979 kreves det ikke at velgeren skal gi noen spesiell begrunnelse for å avgi forhåndsstemme. Forhåndsstemmeperioden var fram til 2002 fra 1. juli utenriks, på Svalbard og Jan Mayen, og fra 15. juli innenriks.

Komiteen har merket seg at Valglovutvalget som ble opprettet ved kgl. res av 3. oktober 1997, hadde en rekke argumenter mot å starte forhåndsstemmegivningen midt i juli. Det var ferietid, valgkampen var ikke kommet godt i gang og en rekke frister i valgloven ble berørt av en så tidlig frist. Stortinget vedtok derfor å flytte tidspunktet for rett til forhåndsstemmegivning innenriks til 10. august.

Erfaringene fra de siste valgene har avdekket at enkelte velgere som for eksempel fiskere, personer i utenriksfart mv., kan ha problemer med å få avgitt stemme. Dette gjelder et forholdsvis lite antall personer.

Komiteen deler Regjeringens oppfatning av at den ordinære forhåndsstemmeperioden ikke bør endres. Erfaringene viser at svært få benytter seg av retten til å stemme i begynnelsen av perioden. Kostnadene ved å legge til rette for forhåndsstemming i alle kommuner fra 1. juli vil dessuten være uforholdsmessig høye.

Komiteen støtter imidlertid forslaget om å innføre en ordning med "tidlig stemmegivning" som innebærer at velgere som ikke har anledning til å forhåndsstemme i den ordinære perioden, skal ha rett til å kunne henvende seg til kommunen i en viss tid før forhåndsstemmingen tar til, og kunne kreve å få avgi stemme. Denne fristen settes til 1. juli. Velgeren skal ha anledning til å foreta tidlig stemmegivning i hvilken som helst kommune i landet, og de enkelte valgstyrer vil ha ansvaret for å videreformidle stemmen til rett kommune.

Komiteen har forståelse for at noen kommuner/fylkeskommuner kan få problemer med å få stemmesedlene ferdige pr. 1. juli og anser det akseptabelt at velgere som benytter seg av "tidlig stemmegivningsordningen" er henvist til å stemme på lister med partinavn, men uten mulighet for å endre på listene.

Komiteen støtter kravet om at kommunene skal ha plikt til å ha stemmesedlene klare når den ordinære forhåndsstemmegivningen tar til 10. august.

Komiteen er enig med departementet og med Sametinget i at ordningen med tidlig stemmegivning også skal gjelde for valg til Sametinget.

Tidspunkt for når valglokalene senest må stenge på valgdagen

Komiteen viser til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av ny valglov i 2002 endret tidspunktet for når valglokalene senest måtte stenges fra kl. 21.00 til kl. 20.00 på valgdagen. Kravet om minst fem timers åpningstid ble opprettholdt. Forslaget var i samsvar med Valglovutvalgets innstilling. Erfaringene fra to valg, uttalelser fra et stort flertall av høringsinstansene og enstemmige merknader under Stortingets behandling av St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati, jf. Innst. S. nr. 163 (2008–2009), viser at det er bred tilslutning til at retten til å holde åpent til kl. 21.00 på valgdagen gjeninnføres. Dette innebærer imidlertid ikke noen innskrenkning i kommunenes rett til å stenge valglokalet tidligere. Komiteen støtter Regjeringens forslag.

Lovbruddsgebyr

Komiteen er enig i at forbudet mot å offentliggjøre valgdagsmålinger eller valgresultat før valglokalene er stengt, bør opprettholdes. Dette er nødvendig for å sikre at velgerne ikke utsettes for utilbørlig påvirkning før valghandlingen har funnet sted. For at forbudet skal ha noen preventiv effekt, er det argumenter for å innføre straffesanksjoner ved brudd på loven.

Komiteen har merket seg diskusjonen om hvorvidt en slik bestemmelse om utsatt offentliggjøring og innføring av sanksjoner kan være i strid med Grunnloven § 100. Ifølge § 100 kan ikke ytringsfriheten avgrenses

"medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse."

Ifølge Ytringsfrihetskommisjonen innebærer formuleringen "lader sig forsvare" at det må foretas en avveining mellom inngrepets formål og den skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre sannhetssøkningen, demokratiet og individets frie meningsdannelse. Komiteen vil understreke at de foreslåtte begrensninger i ytringsfriheten i denne sammenheng nettopp er utformet med det formål å verne om retten til fri meningsdannelse. Forslaget innebærer at opplysninger som kunne hatt innvirkning på den enkeltes valg dersom de kom til hans eller hennes kunnskap før stemmegivningen, utsettes til valget er truffet. Komiteen anser derfor ikke forbudet mot offentliggjøring av valgdagsmålinger og valgresultater for å være i strid med intensjonene i Grunnloven § 100.

Komiteen har merket seg at "offentliggjøring" defineres slik at opplysningene er gjort tilgjengelige for allmennheten.

Komiteen er enig i at det gis adgang til å ilegge den som er ansvarlig for at offentliggjøring finner sted, et gebyr oppad avgrenset til 28 G, og videre at det utarbeides egne forskrifter som regulerer inndriving av krav.

Komiteen vil understreke behovet for et reaksjonssystem som gir mulighet for en rask og fleksibel reaksjon og støtter forslaget om at sanksjonsmuligheten tillegges Medietilsynet og at Kongen i statsråd oppretter et uavhengig klageorgan.

Hjemmel for valgobservasjon

Komiteen har merket seg at gjeldende valglov ikke har egne regler om valgobservasjon. Selv om Norge spiller en aktiv rolle i Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE), ODIHR (OSSEs institusjon for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter) og i Venezia-kommisjonen, er det ikke gitt hjemmel verken til å skrive ut akkreditering for valgobservatører, legge forholdene til rette for valgobservasjon eller til å pålegge kommunene å ta imot observatører.

Komiteen har merket seg at ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot departementets forslag til ny hjemmel for valgobservasjon i valgloven og støtter forslaget til ny § 15-10.

Mindretallsrettighet ved vedtak om utvidet åpningstid og todagers valg

Komiteen viser til drøftelsen av mindretallsrettigheter ved avgjørelse om ett- eller todagers valg og åpningstid på valgdagen i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati. I Innst. S. nr. 163 (2008–2009) støtter en enstemmig kommunal- og forvaltningskomité Regjeringens forslag om å styrke mindretallsrettighetene når det gjelder vedtak om utvidet åpningstid i valglokalene og todagers valg. Det fremgår:

"Komiteen viser til at det i enkelte kommuner er stemt ned forslag om gjennomføring av todagers valg. Komiteen mener tilgjengelighet ved gjennomføring av valg er helt grunnleggende i demokratiet. Komiteen mener derfor at et mindretall på minimum en tredjedel av kommunestyret skal kunne kreve todagers valg."

Kommunal- og forvaltningskomiteen uttaler videre:

"I valget mellom demokratiske grunnprinsipper og problematikk knyttet til at et mindretall kan påføre et flertall kostnader, er komiteen av den oppfatning at de demokratiske prinsipper veier tyngst."

Komiteen har merket seg KS' innvendinger mot forslaget om mindretallsrettigheter, som kom tydelig fram under kontroll- og konstitusjonskomiteens åpne høring i saken.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, deler kommunal- og forvaltningskomiteens synspunkter og støtter Regjeringens forslag til sikring av mindretallets rettigheter. Flertallet er videre enig i at ordningen bør gjennomføres fra kommende valg. Dette innebærer imidlertid at det må vedtas en frist for når mindretallet senest kan vedta todagers valg og utvidet åpningstid. Flertallet støtter forslaget om at slikt vedtak ikke kan fattes senere enn 1. juni 2009.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at det fremgår av proposisjonen at det ikke kan påvises noen klar sammenheng mellom valgdeltagelse og utvidet åpningstid/todagers valg. Evalueringen etter valget i 2007 ga heller ikke grunnlag for å hevde at åpningstider for valglokalet fører til problem for velgerne med lange køer når lokalene skal stenge.

Disse medlemmer kan derfor ikke se at det skal være et viktig demokratisk prinsipp at et mindretall på 1/3 i et kommunestyre skal kunne avgjøre spørsmål om åpningstid i valglokale og todagers valg. Det er ikke noe grunnlag for å si at det et alminnelig flertall i kommunestyret beslutter, er mindre demokratisk. Disse medlemmer mener denne saken ikke er av en slik karakter at det er gode grunner til å fravike hovedregelen i kommuneloven § 35 om at vedtak avgjøres med alminnelig flertall.

Disse medlemmer vil peke på at lovendringen innebærer at mindretallet i et kommunestyre med dette kan påføre kommunen utgifter, som de ikke har flertall til å finne inndekning for.

Disse medlemmer finner det også svært betenkelig at bestemmelsen skal gjøres virksom allerede ved valget i høst. Dette innebærer svært kort tid for en kommune til å endre valgopplegget. En slik mindretallsbeslutning vil også få betydning for høstens menighetsrådsvalg, og vil kunne påføre kirken utgifter de ikke nødvendigvis kan påregne å få dekket.

Disse medlemmer kan derfor ikke støtte forslaget om endring i valgloven § 9-2 annet ledd og i kommuneloven § 35, første ledd. Når det gjelder valgloven § 9-3 annet ledd fremmer disse medlemmer følgende forslag:

”Lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) § 9-3 annet ledd skal lyde:

(2) Valgstyret bestemmer hvor stemmegivningen skal foregå og fastsetter tiden for stemmegivning. Stemmegivningen mandag må ikke foregå senere enn kl. 21.”

Lokale folkeavstemninger

Komiteen registrerer at verken valgloven eller kommuneloven har regler om lokale folkeavstemninger. I opplæringsloven i spørsmål om språk, finnes det derimot en lovregulert initiativrett. Dette innebærer at det i øvrige spørsmål er opp til den enkelte kommune å avgjøre om den vil at det skal avholdes slike rådgivende avstemninger eller ikke. Komiteen vil peke på at det er en lang tradisjon i norsk lokalforvaltning å gjennomføre lokale rådgivende folkeavstemninger, selv om det ikke er hjemlet i lov.

Komiteen sier seg enig med departementet i at det fremdeles må være opp til kommunene selv å avgjøre dette ut fra lokale forhold. Komiteen støtter derfor at det ikke lovfestes hvordan slike folkeavstemninger skal gjennomføres i praksis, ei heller at det innførers andre avgrensninger for folkeavstemningsinstituttet. Komiteen legger til grunn at folkeavstemninger blir benyttet som et ledd i måten kommunen driver sin virksomhet på. Komiteen viser til at det ikke vil være mulig for en kommune å holde folkeavstemninger i saker om vedtak som gjelder individer og deres plikter eller rettigheter.