6. Forslag til lov om Statens obligasjonsfond
Statens obligasjonsfond vil bli etablert etter modell av Statens pensjonsfond – Norge. Folketrygdfondet vil etter dette ha to separate forvaltningsmandater, ett for Statens pensjonsfond – Norge og ett for Statens obligasjonsfond. Folketrygdfondet skal i eget navn plassere midlene i markedet i henhold til retningslinjer fastsatt av departementet. Den finansielle risikoen knyttet til verdipapirene bæres av staten. Verdien av innskuddet vil avhenge av markedsverdien til de papirene fondsmidlene er plassert i.
Lovforslaget er en rammelov, der departementet gis fullmakt til å gi et utfyllende regelverk. Denne lovformen vil gi en høy grad av fleksibilitet, noe som vil være nødvendig for å kunne tilpasse regelverket til skiftende behov i markedet.
Oppgavefordelingen mellom Finansdepartementet og Folketrygdfondet når det gjelder forvaltningen av Statens obligasjonsfond vil tilsvare den oppgavefordelingen som gjelder for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Følgelig vil den overordnede investeringsstrategien for forvaltningen av Statens obligasjonsfond bli fastsatt av departementet, mens Folketrygdfondet vil stå for den operative forvaltningen. Finansdepartementet vil følge opp at Folketrygdfondets forvaltning skjer i henhold til det regelverket som gjelder for obligasjonsfondet.
Rammeverket for Folketrygdfondets forvaltning av Statens obligasjonsfond vil bestå av et separat investeringsmandat. Regelverket vil bestå av lov om Statens obligasjonsfond, forskrift og utfyllende retningslinjer, som fastsettes av departementet. Den nærmere regelverksutformingen vil skje i dialog med Folketrygdfondet, for å sikre at retningslinjene for plasseringene utformes med sikte på å fremme lovens formål i størst mulig utstrekning.
Departementet vil utarbeide et regelverk som åpner for plassering i obligasjoner utstedt av både norske banker, finansieringsforetak og andre, ikke-finansielle rettssubjekter. Statens obligasjonsfond er ment å være rettet mot det norske markedet. Følgelig vil fondet bare kunne investere i obligasjoner utstedt av rettssubjekter hjemmehørende i Norge.
Det er behov for å ha en viss grad av fleksibilitet i virkemiddelutformingen, og det vil derfor ikke bli lagt restriksjoner hvorvidt Folketrygdfondets plasseringer for Statens obligasjonsfond skal skje i førstehånds- eller andrehåndsmarkedet.
Statens obligasjonsfond skal være et tiltak for å styrke kredittobligasjonsmarkedets evne til å formidle kreditt mer generelt, og det vil derfor ikke bli gitt særskilte retningslinjer for hvilke sektorer fondet skal investere i. Sammensetningen av kredittobligasjonsmarkedet, der bankobligasjoner utgjør den klart største andelen, tilsier at investering i bankpapirer vil utgjøre en stor andel av investeringene i Statens obligasjonsfond.
Sammensetningen av kredittmarkedet og hensynet til operasjonell risiko tilsier at Statens obligasjonsfonds investeringer vil være dominert av obligasjoner med moderat risiko ("investment grade").
Investeringsrammen for Statens obligasjonsfond er fastsatt slik at tiltaket skal kunne være et viktig bidrag til økt likviditet og kapitaltilgang i markedet, samtidig som rammen ikke bør være så stor at staten fullstendig overtar dette delmarkedet. Samlet beholdning utestående obligasjonslån i det norske markedet er på om lag 760 mrd. kroner, hvorav om lag 180 mrd. kroner forfaller i 2009. Banker og andre finansforetak er de to største sektorene med 504 mrd. kroner i utestående lån og 110 mrd. kroner i forfall i 2009. Dette gir et utgangspunkt for å vurdere foretakenes refinansieringsbehov inneværende år. I tillegg kommer forfall av obligasjonslån norske banker og foretak har tatt opp i internasjonale markeder. Bankenes finansiering i de utenlandske markedene har vært noe større enn deres finansiering i det norske. Det er større usikkerhet rundt omfanget av den øvrige foretakssektorens finansiering gjennom utenlandske obligasjonsmarkeder. Det samlede behovet er også påvirket av at bedrifter som normalt dels ville hentet finansiering i norske og/eller utenlandske banker, nå kan ønske å benytte obligasjonsmarkedene i Norge og internasjonalt for å skaffe finansiering.
Omfanget av investeringene gjennom Statens obligasjonsfond vil i stor grad avhenge av de økonomiske utsiktene og betydningen av at tilgangen på kreditt er redusert, samt risikobildet rundt dette. Dette vil man gradvis få vite mer om utover i 2009, når man blant annet kan observere de løpende utlånstallene fra bankene og utviklingen i risikopåslagene i markedet for kredittobligasjoner.
Det er således stor usikkerhet om investeringenes omfang, men departementet foreslår at Statens obligasjonsfond etableres med en ramme på inntil 50 mrd. kroner, jf. St.prp. nr. 40 (2008–2009). Investeringsaktivitetene vil avhenge av markedsforholdene, men departementet ser for seg en gradvis opptrapping over det kommende året til anslagsvis 30–50 mrd. kroner. Avhengig av utviklingen i bankvesenets og obligasjonsmarkedets evne til effektivt å formidle kreditt, vil det deretter finne sted en stabilisering og gradvis nedbygging av obligasjonsfondet i takt med obligasjonsforfall, før fondet til slutt avvikles.
Obligasjonsfondet skal ikke være et statsbankliknende tiltak, men stimulere til at også andre investorer tar del i obligasjonsmarkedet. Fondet skal derfor investere i nye kredittobligasjonslån sammen med andre investorer. Tilgang på flere kjøpere er også normalt nødvendig for å få stilt en markedsmessig riktig pris, slik at Statens obligasjonsfonds investeringer ikke innebærer ulovlig statsstøtte. For å sikre at obligasjonsfondets investeringer i nye kredittobligasjonslån skjer på markedsmessige vilkår, samtidig som en ivaretar behovet for en viss grad av fleksibilitet knyttet til innfasingen av investeringene, tar departementet sikte på å stille krav om at Folketrygdfondet skal kunne dokumentere at kravet til markedsmessig prising av investeringer er oppfylt når fondet kjøper en større andel av et enkelt lån i førstehåndsmarkedet. Markedsmessig prising er viktig ikke bare for å unngå at tiltaket anses som statsstøtte, men også for å sikre at Folketrygdfondet forblir en profesjonell kapitalforvaltningsorganisasjon med en forretningsmessig målsetting, og holdes til ansvar for sine finansielle resultater.
Statens obligasjonsfond er ment å være et midlertidig tiltak. Departementet ser for seg en gradvis avvikling av fondet i takt med at obligasjonene forfaller og ved salg i takt med normalisering av markedssituasjonen. Departementet har vurdert å ta inn en tidsbegrensning i loven, men har ikke funnet dette hensiktsmessig. Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvor lenge likviditeten i det private kredittmarkedet vil være problematisk. En tidsbegrensing i loven ville bidra til å gjøre fondet til et mindre fleksibelt virkemiddel.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteen viser til at Statens obligasjonsfonds investeringer vil være dominert av obligasjoner med moderat risiko. Komiteen vil imidlertid understreke at det ikke vil være forbud mot å investere i obligasjoner som av fondet er kredittvurdert lavere enn såkalt "investment grade" (dvs. kredittrating tilsvarende BBB og bedre). Det vil derfor være åpning for å investere i obligasjoner med noe høyere kredittrisiko, innenfor en mindre ramme. Komiteen legger til grunn at obligasjonsfondets investeringer om lag vil gjenspeile sammensetningen av et normalt norsk obligasjonsmarked.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener forslaget om et Statens obligasjonsfond er positivt, men vil understreke behovet for at fondets regler og kriterier innrettes slik at det blir en formålstjenlig balanse mellom kredittrisiko og det at fondet kan nyttes av flest mulig bedrifter. Disse medlemmer understreker i den forbindelse departementets svar av 17. februar 2009 på spørsmål nr. 2 fra Høyres gruppe hvor det bekreftes at det ikke er lagt opp til forbud mot å investere i obligasjoner med en kredittvurdering lavere enn såkalt "investment grade", og at det skal være åpning for å investere i obligasjoner med en noe høyere kredittrisiko. Disse medlemmer forutsetter på bakgrunn av svaret fra departementet at regelverket og kriteriene for kredittrisiko blir utarbeidet slik at de gir den nødvendige fleksibilitet i forhold til at tiltaket også skal kunne treffe bedrifter med en mer ordinær gjeldsrating. Disse medlemmer viser til at ved investering i obligasjoner fra et selskap som samtidig får investeringer fra private utlånsinstitusjoner, vil man uansett få en risikodeling som gjør at kredittkvaliteten på de aktuelle bedrifter bør vurderes mer fleksibelt.