2. Bakgrunn for lovforslaget
I proposisjonens kapittel 2 redegjøres det for bakgrunnen for lovforslaget med en presentasjon av lovutvalg, høring, tredje hvitvaskingsperspektiv og utfyllende rettsakter. Det vises til proposisjonen.
Forslaget til ny hvitvaskingslov inneholder regler om kundekontroll, undersøkelsesplikt, registrering av opplysninger, rapporteringsplikt, utveksling av kundeopplysninger, og forbud mot å avsløre undersøkelser, rapportering eller etterforskning. Slike plikter og forbud kan stå i kontrast til sentrale personvernhensyn. Det må ved utforming av regelverket foretas en avveining mellom hensynet til effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering og hensynet til personvern.
Det ligger viktige personvern- og rettssikkerhetshensyn bak bestemmelsene om taushetsplikt. Hensynene som begrunner taushetsplikt varierer, avhengig av om opplysningene er av personlig, økonomisk eller forretningsmessig art. Felles er at kontrollorganer generelt er tjent med at kontrollobjektene har tillit til at opplysningene de gir ikke brukes av andre, eller til andre formål enn de ble innhentet for.
Hensynet til personvern vil tidvis kunne komme i motstrid med andre viktige samfunnshensyn. I slike situasjoner må det foretas en avveining av de motstridende hensyn. Det er ikke slik at hensynet til personvern i alle tilfelle vil være mer tungtveiende enn andre hensyn. Således kan tungtveiende samfunnshensyn i enkelte tilfelle tale for at det bør gjøres unntak fra lovbestemt taushetsplikt.
Det er viktig at ikke omfattende og mange unntak uthuler hovedreglen om taushetsplikt. Når slike unntak gjøres, bør de derfor være prinsipielt begrunnet. I de tilfeller det gjøres unntak, er det også viktig at ikke flere enn de som har et legitimt behov for opplysningene får tilgang til disse. Unntak fra taushetsplikt vil ikke innebære at opplysningene blir offentlig tilgjengelige. Taushetsplikten vil gjelde tilsvarende for de som mottar opplysninger i medhold av unntaksbestemmelsene.
I dag er det gitt flere unntak fra lovbestemt taushetsplikt på ulike rettsområder. Unntak fra hovedregelen om at det ikke er adgang til å gi opplysninger videre til andre offentlige organer eller etater er for eksempel gjort i forvaltningsloven § 13 b nr. 4, 5 og 6, som bl.a. åpner for adgang til å anmelde eller gi opplysninger om straffbare handlinger til påtalemyndigheten. Unntak kan også gjøres ved at et organ gis rett til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra andre organer, jf. f.eks. ligningsloven § 6-13 nr. 2 og 3, merverdiavgiftsloven § 50 og tolloven § 16 A andre ledd.
Viktige hensyn står ofte mot hverandre ved avgjørelsen av om det skal åpnes adgang for at taushetsbelagte opplysninger skal kunne overføres fra et organ til et annet. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet, herunder effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering, er et slikt hensyn.
Det foreligger indikasjoner på at økonomisk kriminalitet er en type kriminalitet som over tid har økt både i omfang og kompleksitet. Samfunnet har satt inn store ressurser på å bekjempe denne typen kriminalitet. Dette gjelder både i politi og påtalemyndighet og i forvaltningen for øvrig. Et virkemiddel som kan bidra til avdekke økonomisk kriminalitet, kan være å åpne for at ellers taushetsbelagte opplysninger kan utleveres til offentlige kontrollorganer i kontrollsammenheng.
Det er et viktig personvernprinsipp at personer skal ha oversikt over hvor opplysninger om en selv befinner seg. For å ivareta dette personvernhensynet, bør bestemmelser om andres rett til kunnskap om personopplysninger begrenses.
Departementet har ved utarbeidelsen av forslag til ny hvitvaskingslov på flere punker måttet foreta en avveining mellom personvernhensyn på den ene siden og hensynet til effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering på den annen.
Ut fra en vurdering av at myndighetsorganers rapportering reiser særskilte personvernspørsmål foreslår departementet ikke krav om at offentlige etater skal være omfattet av hvitvaskingsloven i proposisjonen her. Det vises til punkt 3.5.10.3 i proposisjonen.
Departementet har også ut fra personvernhensyn, ikke foreslått en utvidelse av adgangen til utveksling av kundeopplysninger innad i konsern slik som enkelte av høringsinstansene har etterspurt, jf. punkt 4.2.5 i proposisjonen.
Utvalget foreslo å utvide hvitvaskingslovens anvendelsesområde når det gjaldt forhandlere av gjenstander slik at enhver transaksjon i kontanter på 40 000 kroner eller mer ville utløst plikt til å foreta kundekontroll, jf. utvalgets lovforslag § 6 annet ledd. Departementet slutter seg ikke til denne utvidelsen av hvitvaskingslovens virkeområde i forhold til gjeldende rett. Departementet mener at behovet for en slik utvidelse ikke er tilstrekkelig vurdert, og ut fra personvernhensyn bør ikke hvitvaskingslovens anvendelsesområde utvides uten at det er et klart behov for slik utvidelse. Se punkt 4.3.5 i proposisjonen.
Ved en lovendring vedtatt i juni 2007 ble det fastsatt et unntak i hvitvaskingsloven fra plikten til å registrere kundens faste adresse, slik at banker ikke lenger må registrere adressen til kunder der Folkeregisteret har vedtatt at kundens adresse skal være fortrolig, jf. Ot.prp. nr. 42 (2006–2007) punkt 4.5. Departementet foreslår, i tråd med utvalgets forslag, at denne bestemmelsen utvides til å gjelde for samtlige rapporteringspliktige. Se nærmere omtale i punkt 4.4.5.1 i proposisjonen.
Den rapporteringspliktige har etter lovforslaget § 5 annet ledd, jf. direktivet artikkel 8 nr. 2, plikt til å kunne påvise at utførte tiltak ved kundekontroll er tilpasset aktuell risiko. Denne plikten vil påligge den rapporteringspliktige selv om kundekontroll er utført av tredjepart. Utvalget foreslår på denne bakgrunn en særskilt unntaksregel fra lovmessig taushetsplikt og personopplysningsloven i tilknytning til kundekontroll utført av tredjepart, og utvalget har i sin drøftelse vært samstemt om at unntaksregelen skal gjelde for utlevering som er nødvendig for å oppfylle den rapporteringspliktiges plikt. Departementet kan ikke se at det er nødvendig med unntak fra personopplysningsloven.
Hvitvaskingsloven gir adgang til behandling av personopplysninger og det er ikke meningen at denne behandlingen skal kunne skje på en annen måte enn etter personopplysningslovens regler. Personvernhensyn taler mot å gjøre unntak fra hele personopplysningsloven uten at dette er begrunnet særskilt, og departementet slutter seg ikke til utvalgets vurdering på dette punkt. Departementet mener at unntaksregelen kun bør gjelde for unntak fra lovmessig taushetsplikt som er til hinder for den utveksling av opplysninger som kundekontroll utført av tredjepart nødvendiggjør. Departementet mener det bør være et vilkår at kunden informeres om utvekslingen av opplysninger fordi det er et viktig personvernprinsipp at personer skal ha oversikt over hvor opplysninger om en selv befinner seg. Se punkt 4.7.5 i proposisjonen.
Dersom en rapporteringspliktig må foreta undersøkelser etter lovforslaget § 17 eller rapportere mistenkelige transaksjoner til Økokrim etter § 18 vil hensynet til effektiv etterforskning måtte tillegges større vekt enn hensynet til personvern og utgangspunktet om at hver enkelt skal vite hvem som har opplysninger om en. Ut fra dette foreslår departementet å lovfeste et forbud mot at kunder eller tredjepersoner gjøres kjent med at det foretas undersøkelser, er gitt opplysninger til Økokrim eller er iverksatt etterforskning. Det vises til lovforslaget § 21 første ledd og omtalen i punkt 5.5.5 i proposisjonen.
Utvalget har i NOU 2007:10 punkt 8.5 tatt opp om det er hensiktsmessig å innføre unntak fra taushetsplikt for å sikre at Økokrim i større grad gis tilgang til opplysninger av betydning for analyse av mistenkelige transaksjoner. Økokrims behov for opplysninger må veies opp mot personvernhensyn. En bestemmelse som gjør unntak fra taushetspliktbestemmelsene, vil innebære at muligheten for å spre opplysninger mellom kontrollorganer øker merkbart. Departementet foreslår ut fra en vurdering av personvernhensyn ikke unntak fra taushetsplikt for å sikre at Økokrim i større grad gis tilgang til opplysninger av betydning for analyse av mistenkelige transaksjoner. Se omtalen i punkt 8.5 i proposisjonen.
Det følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8 første ledd at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Det er imidlertid akseptert at denne retten ikke er absolutt. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8 annet ledd regulerer offentlig myndighets adgang til å gjøre inngrep i utøvelsen av slike rettigheter. Slike inngrep må ha hjemmel i lov, og det følger videre av artikkelen at de må være "nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter". Hensynene ved vurderingen av inngrep i retten til privatliv og familieliv vil i noen grad være de samme som ved avveiningen mellom personvernhensyn og effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering.
Senter for menneskerettigheter ved Universitetet i Oslo har i høringsrunden påpekt at prinsipielle spørsmål om forholdet til menneskerettighetene bør drøftes. Det vises til at behov for inngrep i retten til privatliv og familieliv i EMK artikkel 8, må godtgjøres.
Departementet anser at lovforslaget er et nødvendig ledd i arbeidet med å forebygge kriminalitet og sikre landets økonomiske velferd. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8 er dermed ikke til hinder for å gi lovbestemmelser med det foreslåtte innhold. Unntaksbestemmelser må imidlertid vurderes ut fra hvor store inngrep i integriteten de innebærer og hva en oppnår ved å innføre slike unntak.
Departementet viser i denne forbindelse til de rammene EØS-forpliktelsene setter i tredje hvitvaskingsdirektiv. Etter departementets vurdering er det i liten grad rom for å fravike forslagene i NOU 2007:10 innenfor rammene av kravene i direktivet og i FATFs anbefalinger.
Gjennomføringen av tredje hvitvaskingsdirektiv nødvendiggjør en betydelig revisjon og utvidelse av det norske hvitvaskingsregelverket. Store deler av direktivets bestemmelser er nye i forhold til tidligere hvitvaskingsdirektiver. Departementet slutter seg til utvalgets oppfatning om at det er hensiktsmessig at gjennomføringen av direktivet foretas ved ny lov og forskrift. Dette gir etter departementets vurdering et klart signal til lovens pliktsubjekter om at det er foretatt viktige endringer. Etter departementets vurdering tilsier også omfanget av nye og endrede bestemmelser etter lovforslaget at en vil få en mer oversiktlig og tilgjengelig lovtekst ved å fastsette reglene i en ny lov.
Komiteen tar Regjeringens redegjørelse til orientering.
Komiteen viser til at Kredittilsynets representant i utvalget som la frem NOU 2007:10 pekte på behovet for at regelverket er mest mulig tilgjengelig. Også under høringen pekte Kredittilsynet på at reglene om hvitvasking skal benyttes av svært ulike virksomheter og at reglene ofte kan være vanskelige å forstå og praktisere. På denne bakgrunn mener komiteen at Finansdepartementet, Kredittilsynet og Økokrim må følge utviklingen nøye og at man fortløpende må vurdere endringer i lov og forskrift hvis erfaringene viser at det er behov for det.
Komiteen viser til punkt 9.2 når det gjelder behovet for veiledning av de rapporteringspliktige.