Bakgrunnen for Norges kvotesystem i perioden 2008–2012 er Ot.prp. nr. 66 (2006–2007) Om lov om endring i klimakvoteloven m.m. og den nasjonale planen for tildeling av kvoter, som ble oversendt til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) 28. mars 2008. ESA aksepterer i sin beslutning av 16. juli 2008 at den samlede norske kvotemengden skal være 20 pst. lavere enn de kvotepliktige virksomhetenes utslipp i 2005. ESA krever imidlertid enkelte justeringer i det norske kvotesystemet før tildelingsplanen kan godkjennes og kvoter kan utstedes i kvoteregisteret. ESA uttalte at kvotesystemet gav utilbørlig forskjellsbehandling mellom virksomheter, og at dette kan rettes opp enten ved å gi vederlagsfrie kvoter til alle eksisterende virksomheter eller ved å selge alle kvotene.

Det er i proposisjonen gjort detaljert rede for ESAs innvendinger knyttet til hvordan det norske systemet fordeler kvoter mellom virksomhetene.

Regjeringen foreslår i proposisjonen noen justeringer i klimakvoteloven for å imøtekomme ESAs innvendinger mot det norske kvotesystemet. ESA aksepterer at olje- og gassvirksomheten ikke får tildelt kvoter vederlagsfritt. Endringsforslagene berører derfor bare landbasert industri.

Regjeringen har valgt å videreføre hovedregelen om vederlagsfri tildeling til landbaserte virksomheter. Forslaget i proposisjonen omhandler i hovedsak tildelingsregler for eksisterende virksomheter som ikke hadde utslipp i perioden 1998–2001, og tildeling til virksomheter som har hatt vesentlige utvidelser etter denne basisperioden. Endringene innebærer at ingen virksomheter skal komme dårligere ut enn før, mens noen vil få økt sin tildeling av kvoter.

Regjeringen foreslår å endre loven slik at også de 10 norske landbaserte virksomhetene som har fått særskilt tillatelse til kvotepliktige utslipp før 28. mars 2008, men som ikke har hatt utslipp i perioden 1998–2001, får rett til tildeling av vederlagsfrie kvoter.

Regjeringen foreslår i tillegg at virksomheter som har hatt utslipp i basisperioden 1998–2001, og som har hatt vesentlige økninger i utslipp i perioden 1. januar 2002 til 28. mars 2008, og kan dokumentere overfor forurensningsmyndigheten at den vesentlige utslippsøkningen skyldes vesentlige endringer av virksomhetens art eller omfang, skal få tildelt kvoter vederlagsfritt ut fra et oppdatert tildelingsgrunnlag. Denne regelen vil være en videreføring av deler av den lovteksten som ble brukt for å ta hensyn til vesentlige utvidelser i kvotesystemet som gjaldt i perioden 2005–2007, jf. Ot.prp. nr. 13 (2004–2005). Det tildeles imidlertid ikke vederlagsfrie kvoter til nye virksomheter basert på utslippsframskrivninger eller andre skjønnsmessige kriterier, som forventninger om utvidelser.

Det vises i proposisjonen til at ESA ikke har hatt innvendinger til at det etableres en selektiv kvotereserve som tilgodeser "høyeffektive kraftvarmeverk", men aksepterte ikke en reserve for "gasskraftverk som skal basere seg på rensing". Regjeringen foreslår derfor å opprettholde en kvotereserve – som kvotereservens størrelse i forskrift – på til sammen 4,2 millioner kvoter over perioden 2008–2012 forbeholdt "høyeffektive kraftvarmeverk".

Endringene som foreslås innebærer at gasskraftverket på Kårstø vil få tildelt kvoter som eksisterende virksomhet – og kan ikke søke om tildeling fra reserven.

Regjeringen foreslår videre at virksomheter etablert etter 2001 som hadde utslipp ett eller flere kalenderår i perioden 2002–2007, får tildelt kvoter på grunnlag av sine gjennomsnittlige utslipp i de årene de har vært i drift i denne perioden. Det vises til at disse virksomhetene er små i utslippssammenheng og at de kun har utslipp som følge av energibruk. De virksomhetene som har hatt vesentlige utslippsøkninger på grunnlag av utvidelser etter 2001, skal i henhold til Regjeringens forslag få tildelt kvoter som gjenspeiler utslippsøkningen. Det foreslås at virksomhetene som er utvidet etter 2001, og som etter utvidelsen har hatt utslipp i ett eller flere kalenderår i perioden 2002–2007, skal få tildelt kvoter på grunnlag av en tilsvarende regel som benyttes for å beregne tildelingen til virksomhetene som ble etablert etter 2001, dvs. på grunnlag av sine gjennomsnittlige utslipp i de årene de har vært i drift i perioden 2002–2007 etter at utvidelsen fant sted.

Regjeringen foreslår at eksisterende virksomheter som ikke har hatt representative historiske utslipp før notifiseringen av tildelingsplanen, tildeles kvoter på grunnlag av normer. Disse normene foreslås også brukt for å beregne tildeling fra kvotereserven, samt ved utarbeidelse av nytt tildelingsgrunnlag for virksomheter som er utvidet så sent at det ikke foreligger representative historiske utslipp i perioden 2002–2007 etter at utvidelsen fant sted. Det legges vekt på at tildelingsreglene, herunder normene, i størst mulig grad skal være generelle og kunne anvendes for mange virksomheter, selv om de i praksis i noen tilfeller bare vil bli anvendt på én virksomhet. I prinsippet vil det være behov for normer for produksjon av ulike typer varer og tjenester samt prosessutslipp.

Regjeringen notifiserer endringene i tildelingsplanen til ESA parallelt med at saken er til behandling i Stortinget – og med forbehold om Stortingets samtykke. ESA skal også godkjenne den konkrete tildelingen til enkeltvirksomheter som Statens forurensningstilsyn (SFT) skal foreta på grunnlag av søknader, før det kan bli mulig å dele ut kvoter i kvoteregisteret. Regjeringen legger opp til en rask søknadsrunde, og man forventer at om lag 20 bedrifter vil kunne søke om nytt tildelingsgrunnlag ut fra de reglene som foreslås her.

Som følge av ESAs beslutning av 16. juli 2008 legger Regjeringen opp til å tildele kvoter vederlagsfritt til alle eksisterende landbaserte virksomheter som ikke omfattes av lov om avgift på utslipp av CO2 i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen. Kvotedirektivet åpner imidlertid for å forskjellsbehandle eksisterende og nye virksomheter ved tildeling av kvoter vederlagsfritt.

Regjeringen legger som hovedregel ikke opp til å tildele kvoter vederlagsfritt til nye virksomheter, dvs. virksomheter som blir etablert eller utvidet etter notifiseringen av tildelingsplanen, altså etter 28. mars 2008. Man viderefører imidlertid lovens unntak for høyeffektive kraftvarmeverk, som kan søke fra en egen reserve.

I henhold til EUs kvotedirektiv er tidspunktet for når en virksomhet fikk særskilt tillatelse til kvotepliktige utslipp (kvotetillatelse) avgjørende for hvorvidt en virksomhet skal regnes som ny eller eksisterende. Virksomheter som har fått utstedt en fullstendig kvotetillatelse før tildelingsplanen ble formelt notifisert til ESA (i Norges tilfelle 28. mars 2008) skal regnes som eksisterende, mens virksomheter som ikke har fått kvotetillatelse på dette tidspunktet skal regnes som nye. En særskilt tillatelse til kvotepliktige utslipp inneholder en utslippstillatelse for CO2 og et program for overvåking og rapportering. Virksomheter må ha fått utstedt fullstendig kvotetillatelse, dvs. både utslippstillatelse for CO2 etter forurensningsloven og program for overvåking og rapportering, for å kunne regnes som eksisterende.