1.1 Innledning

I St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering foreslo Regjeringen blant annet at dagens folketrygdytelser rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad skulle erstattes med en ny tidsbegrenset inntektssikring. Det ble også foreslått at det skulle tas i bruk systematiske arbeidsevnevurderinger som redskap og metode for å avklare brukerens behov for arbeidsrettet bistand. Det vises for øvrig til Innst. S. nr. 148 (2006–2007).

Det legges i proposisjonen fram forslag til endringer i:

• lov 28. februar 1997 om folketrygd (folketrygdloven)

• lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)

• lov 13. desember 1946 nr. 21 om krigspensjonering for militærpersoner

• lov 13. desember 1946 nr. 22 om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner

• lov 12. mars 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn

• lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse

• lov 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv.

• lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven)

• lov 12. desember 1958 nr. 10 om yrkesskadetrygd

• lov 23. desember 1988 nr. 110 om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon

• lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven)

• lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven)

• lov 4. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon

• lov 4. april 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven)

• lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven)

• lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet (forsikringsloven)

• lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)

Endringene i folketrygdloven gjelder i hovedsak innføring av en ny midlertidig folketrygdytelse, arbeidsavklaringspenger, nytt kapittel 11. Det foreslås videre at § 14-6 endres slik at arbeidsavklaringspenger inngår i beregningsgrunnlaget for foreldrepenger. Det foreslås også en ny § 14 a i arbeids- og velferdsforvaltningsloven om rett til arbeidsevnevurdering og aktivitetsplan, og som følge av dette at arbeidsmarkedsloven § 11 om rett til behovsvurderinger oppheves.

Forslagene om endringer i andre lover følger som en konsekvens av at ordningene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad foreslås opphevet og erstattet med arbeidsavklaringspenger.

Forslagene vil ha økonomiske og administrative konsekvenser.

1.2 Sammendrag

Det foreslås at dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattes av en ny midlertidig folketrygdytelse – arbeidsavklaringspenger. Dette er en oppfølging av St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering. Forslaget legger til rette for tidligere og tettere oppfølging av mottakeren og dermed for at flere raskere skal komme tilbake i arbeid eller i arbeidsrettet aktivitet. Det skal dessuten bli tydeligere for mottakerne hvilke rettigheter og plikter de har.

Det foreslås at arbeidsavklaringspenger og stønader til dekning av ekstrautgifter som følger av gjennomføringen av arbeidsrettede tiltak (tilleggsstønader), skal kunne gis til personer som er mellom 18 og 67 år som har forutgående medlemskap i folketrygden og opphold i Norge. Det foreslås videre at ytelsene skal kunne gis til personer som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin arbeidsevne nedsatt i en slik grad at de hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid. Forutsetningen er at personen skal ha behov for bistand for å bli i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid som han eller hun kan utføre. Det skal dessuten gå fram av loven at alle som mottar ytelsene, har plikt til å bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid.

Det foreslås at det skal kunne gis stønad til dekning av ekstrautgifter til bøker og undervisningsmateriell, daglige reiseutgifter, hjemreiser, flytting, barnetilsyn og boutgifter. Stønader til arbeidstrening, fadder og skolepenger, semesteravgift og eksamensgebyr foreslås videreført som arbeidsmarkedstjenester i forskrift med hjemmel i arbeidsmarkedsloven.

Det foreslås videre at det skal være et vilkår for å få arbeidsavklaringspenger at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten. Ytelsen skal som hovedregel kunne gis så lenge det er påkrevd for å gjennomføre nødvendig aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men allikevel ikke lenger enn fire år. Det skal dessuten ved innvilgelse av ytelsen fastsettes tidspunkter der Arbeids- og velferdsetaten sammen med mottakeren skal vurdere hvorvidt den fastlagte oppfølgingen gir den ønskede progresjonen i forhold til å komme i arbeid, og at disse tidspunktene skal kalles oppfølgingstidspunkter. Ytelsen skal i henhold til forslaget beregnes på grunnlag av mottakers pensjonsgivende inntekt året før evnen til å utføre et inntektsgivende arbeid ble nedsatt med minst halvparten, eller ut fra et gjennomsnitt av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste kalenderårene før samme tidspunkt, dersom dette gir et høyere grunnlag. Det foreslås at ytelsen skal utgjøre 66 pst. av beregningsgrunnlaget, og at minste årlige ytelse som hovedregel skal være 1,97 G, men 2,44 G for unge uføre. Det skal videre kunne gis et barnetillegg etter fast sats per barn per dag til mottakere som forsørger barn. Ytelsen skal etter forslaget reduseres mot arbeidede timer i inntektsgivende arbeid. Mottaker skal dessuten som hovedregel melde fra om arbeidet tid ved bruk av meldekort, og ytelsen skal utbetales etterskuddsvis hver 14. dag. Det foreslås dessuten at ytelsen skal gi opptjeningsrett til foreldrepenger. Det foreslås at uførepensjon etter foretakspensjonsloven begynner å løpe tolv måneder etter at inntektsevnen ble redusert. Det foreslås videre at det gis hjemmel for å fastsette nærmere regler i forskrift.

Det foreslås videre at alle som ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid, skal ha rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Brukeren skal få en skriftlig vurdering av sine muligheter for å komme i arbeid, behov for bistand og målet for og retningen på den eventuelle bistanden. Brukeren skal kunne klage på vurderingen. Det foreslås dessuten at brukeren skal delta i utformingen av en konkret plan (aktivitetsplan) for hvordan vedkommende gjennom ulike tiltak, behandlingsopplegg, egenaktivitet mv. skal komme i arbeid.

Det foreslås at saker hvor mottaker fylte vilkårene for en av de eksisterende ytelsene og krav om ytelse er satt fram når det nye regelverket trer i kraft, skal anses som overgangssaker ut vedtaksperioden, men at overgangsperioden uansett ikke skal vare lenger enn til 31. desember 2011.

Departementet sendte 13. desember 2007 på høring et forslag om å erstatte rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad med en ny midlertidig folketrygdytelse (arbeidsavklaringspenger), og forslag om å innføre rett og plikt til arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner. Høringsfristen ble satt til 13. mars 2008.

Det vises til proposisjonens kapittel 9 for merknader til de enkelte bestemmelsene, samt kapittel 8 for nærmere redegjørelse av konsekvenser for enkeltmennesker, samfunn, offentlig økonomi og forvaltning herunder:

• Opptjeningsrett til foreldrepenger

• Beskatning av arbeidsavklaringspenger

• Endringer i retten til oppsatt uførepensjon fra Statens Pensjonskasse

• Endringer i foretakspensjonsloven

• Endringer i annen lovgivning som følge av at rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattes av arbeidsavklaringspenger, blant annet:

  • Nytt kapittel 11 om arbeidsavklaringspenger

  • Lovbestemmelser der dagens ytelser må tas bort

  • Lovbestemmelser der arbeidsavklaringspenger må tas inn

  • Lovhenvisninger med referanser til prosessen mottaker er i

• Lovteknisk justering i folketrygdloven § 8-21 fjerde ledd

• Retting av inkurie i dagpengeregelverket.

1.3 Bakgrunn

Når det gjelder bakgrunnen for lovforslaget vises det til kapittel 2 i proposisjonen. Her redegjøres det nærmere for NAV-reformen, samt Stortingets behandling av St.meld. nr. 9 (2006–2007). Hovedmålet var å legge fram forslag til strategier og tiltak for å styrke inkluderingen i arbeidslivet av personer i yrkesaktiv alder som har problemer med å få innpass i arbeidslivet, eller som er i ferd med å falle ut av det. Hovedgrepene i meldingen inkluderer etablering av kvalifiseringsprogrammet, en mer fleksibel og samordnet bruk av etatens tiltak og virkemidler, etablering av en mer systematisk prosess for samhandling mellom bruker og etat (behovs- og arbeidsevnevurderinger) samt etablering av en enklere og mer arbeidsrettet, midlertidig inntektssikringsordning.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 9 (2006–2007) sluttet arbeids- og sosialkomiteens flertall seg til Regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr. 148 (2006–2007).

Proposisjonen følger opp dette ved blant annet å foreslå at rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad skal erstattes av en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygdloven og at det skal tas i bruk systematiske arbeidsevnevurderinger som redskap og metode for å avklare brukerens behov for arbeidsrettet bistand.

Det er i dag en rekke ytelser som dekker midlertidig tap i inntekt som skyldes helseproblemer. Hovedformålet om å sikre midlertidig inntektsbortfall løses i hovedsak innenfor de ulike ordningene. Mange av inntektssikringsordningene er imidlertid både komplekse og ressurskrevende å administrere. Det finnes ytelser som i mange tilfeller avløser hverandre i tid. Selv om en del av ulikhetene i dagens livsoppholdsytelser er velbegrunnede, er andre ulikheter mer utilsiktede.

Dagens regelverk har i praksis ført til at oppfølging og tiltak i for liten grad har vært bestemt av mottakers behov. Det er viktig at regelverket utformes slik at etatens oppmerksomhet og ressurser i større grad rettes mot oppfølgingsarbeidet og at ressurser frigjøres fra administrative rutiner.

Søkelyset har vært rettet mot vedkommendes begrensninger, fremfor mot den enkeltes ressurser og hva som skal til for å kunne komme i arbeid.

Det går fram av St.meld. nr. 9 (2006–2007) at når en tar hensyn til samspillet mellom livsoppholdsytelser, tilleggsytelser og skattesystem på kort sikt, kan den økonomiske gevinsten av å arbeide framfor å motta trygd isolert sett være liten, spesielt for de med lave og middels inntekter. De ulike ytelsene i kombinasjon med skattesystemet bør utformes slik at det alltid lønner seg for den enkelte å være i inntektsgivende arbeid framfor å motta ulike former for offentlige velferdsytelser.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 9 (2006–2007) understreket Stortinget betydningen av å utvikle en arbeidsevnevurdering som metodikk og at dette gis høy prioritet i en tidlig fase av gjennomføringen av NAV-reformen. Stortinget støttet forslaget om en ny ytelse i folketrygden, der formålet er forenkling og vridning av ressursbruken fra regelverksbehandling til aktive tiltak for brukerne. Komiteen understreket betydningen av å ha et oversiktlig system med tydelige rettigheter og plikter, tidlig avklaring av arbeids- og funksjonsevne, avklaring av brukerens muligheter på arbeidsmarkedet og av hvilken bistand personen trenger for å komme i arbeid. Intensjonen med den nye ordningen er å ha fokus på den enkeltes muligheter for arbeid og frigjøring av administrative ressurser, jf. Innst. S. nr. 148 (2006–2007).

Forslaget om arbeidsavklaringspenger må ses i sammenheng med utviklingen i sykmeldingsreglene. Med virkning fra 1. mars 2007 er det trådt i kraft regler som i større grad skal bidra til avklaring av arbeidsevnen tidlig i sykepengefasen, jf. Ot.prp. nr. 6 (2006–2007) Om lov om endring i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven (tilrettelegging for og oppfølging av sykmeldte mv.), samt Innst. O. nr. 29 (2006–2007). Mer aktivitetsorienterte tiltak skal sikres både gjennom raskere utforming av oppfølgingsplaner og innføring av dialogmøter.

Forslaget om arbeidsavklaringspenger må videre ses i sammenheng med oppfølgingen av St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden og NOU 2007:4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre (Uførepensjonsutvalget).

Departementet arbeider nå med å følge opp forslagene i høringsrunden til Uførepensjonsutvalgets innstilling. Det tas sikte på å fremme en odelstingsproposisjon i løpet av våren 2009. Det er viktig å se de ulike elementene i ordningene i sammenheng, samt sikre at en eventuell overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføreytelse fungerer på en hensiktsmessig måte. Iverksettingstidspunktene vil være forskjellige.

1.4 Komiteens behandling av saken

Som ledd i komiteens behandling av proposisjonen avholdt komiteen 27. oktober 2008 åpen høring hvor følgende deltok:

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

• Velferdsalliansen/EAPN (European Anti Poverty Network) Norway samt Batteriet/Kirkens Bymisjon.

• Norges Handikapforbund.

I forbindelse med komiteens behandling av lovproposisjonen mottok komiteen kopi av brev fra arbeids- og inkluderingsminister Dag Terje Andersen av 28. november 2008 til Stortingets presidentskap vedrørende rettebrev til Ot.prp. nr. 4 (2008–2009). Brevet følger vedlagt.

1.5 Komiteens innledende merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Eva Kristin Hansen, Per Rune Henriksen og Anita Orlund, fra Fremskrittspartiet, Robert Eriksson, Kari Kjønaas Kjos og Kenneth Svendsen, fra Høyre, Martin Engeset, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, fra Kristelig Folkeparti, Åse Gunhild Woie Duesund, fra Senterpartiet, Alf Ivar Samuelsen, og fra Venstre, André N. Skjelstad, viser til at hovedmålene for NAV-reformen er flere i arbeid og færre på stønad, enklere for brukerne og hjelp tilpasset brukernes behov, samt en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Komiteen viser til Stortingets behandling av St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering, hvor det ble foreslått å erstatte dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og midlertidig uførestønad med en midlertidig inntektssikring, Innst. S. nr. 148 (2006–2007).

Komiteen viser til rettebrev fra arbeids- og inkluderingsminister Dag Terje Andersen av 28. november 2008 til Stortingets presidentskap vedrørende Ot.prp. nr. 4 (2008–2009). Komiteen viser i denne forbindelse til at endringene i folketrygdloven § 23-3 annet ledd nr. 1 bokstav a er ivaretatt i forbindelse med Odelstingets behandling av Ot.prp. nr. 1 (2008–2009) Skatte- og avgiftsopplegget 2009 – lovendringer, jf. Innst. O. nr. 1 (2008–2009). De foreslåtte endringene blir derfor ikke tatt opp i denne innstillingen.

Komiteen støtter at hensikten med å innføre arbeidsavklaringspenger er å legge til rette for tidligere og tettere oppfølging av mottakeren og dermed bidra til at flere skal komme tilbake i arbeid eller i arbeidsrettet aktivitet. Komiteen viser videre til at det skal bli tydeligere for mottakerne hvilke rettigheter og plikter de har.

Komiteen viser til at alle som henvender seg til et NAV-kontor skal ha rett til å få vurdert sin arbeidsevne og sine bistandsbehov. Komiteen legger vekt på at brukeren skal kunne delta i utforming av en aktivitetsplan, som skal være en konkret plan for hvordan vedkommende skal kunne komme i arbeid.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre, viser til at Regjeringen foreslår å kalle denne midlertidige inntektssikringen for arbeidsavklaringspenger. Flertallet støtter dette.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre viser til at Regjeringen foreslår at den nye sammenslåtte ytelsen skal hete arbeidsavklaringspenger. Kreftforeningen uttaler:

" …navnet er kronglete, langt og med overdrevent fokus på arbeid som mål, uavhengig av utgangssituasjonen".

NHO peker på at en ikke taper arbeidslinjen av syne fordi en tar bort "arbeid" i navnet.

Disse medlemmer støtter de høringsuttalelser som mener at navnet bør være avklaringspenger. Dette er et lettere navn som tar hensyn til dem som klart har fått en skade eller sykdom hvor arbeid er umulig eller svært langt unna. Det bør ikke være navnet på stønaden som er avgjørende for hvor godt man lykkes i å få folk tilbake i arbeidslivet, men NAV-kontorenes innsats og virkemidler.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) gjøres følgende endringer:

I følgende bestemmelser skal uttrykket "arbeidsavklaringspenger" endres til "avklaringspenger":

• navnet på kapittelet

• sjuende, åttende og tiende strekpunkt i innholdsfortegnelsen

• § 1-1 første ledd

• § 11-4 annet ledd

• § 11-9 første ledd

• § 11-10 annet ledd

• § 11-11 første ledd

• § 11-12 tredje ledd første og annet punktum

• § 11-13 overskriften og alle ledd i paragrafen

• § 11-14 overskriften og alle ledd i paragrafen

• § 11-15 overskriften, første, tredje og fjerde ledd

• § 11-16 overskriften, første ledd, tredje ledd tredje punktum, fjerde ledd første punktum og femte ledd

• § 11-17

• § 11-18, overskriften, første, annet, fjerde, femte og sjette ledd

• § 11-19 overskriften og alle ledd

• § 11-20 overskriften, første ledd og annet ledd bokstav c

• § 11-21 overskriften, første ledd første punktum, annet og tredje ledd

• § 11-22, overskriften, første ledd og annet ledd første punktum

• § 11-12 første ledd første punktum, annet og tredje ledd

• § 11-24 alle ledd

• § 11-25 første ledd

• § 11-26, overskriften, første ledd bokstav b, annet ledd

• § 2-6 annet ledd første punktum

• § 2-9 første ledd bokstav b

• § 3-26 tredje ledd bokstav e

• § 4-24 annet ledd bokstav b

• § 4-25 første ledd bokstav b

• § 4-48 annet ledd

• § 13-2 annet ledd sjette strekpunkt i innholdsfortegnelsen

• § 14-6 tredje ledd

• § 15-9 tredje ledd

• 16-8 tredje ledd

• § 17-8 fjerde ledd

• § 21-10 tredje ledd

• § 22-8 første ledd første punktum

• § 22-10 sjuende ledd

• § 22-12 tredje ledd

• § 23-3 annet ledd nr. 2 bokstav b

Det samme må gjøres i følgende andre lovbestemmelser:

Lov 13. desember 1946 nr. 21 om krigspensjonering for militærpersoner

• § 18 nr. 1 tredje ledd annet og tredje punktum

• § 18 nr. 1 sjette ledd annet og tredje punktum

Lov 13. desember 1946 nr. 22 om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner

• § 23 nr. 1 tredje ledd, annet og tredje punktum

• § 23 nr. 1 sjette ledd, annet og tredje punktum

Lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn

• § 4 nr. 3

• § 5 nr. 2

• § 16 nr. 1 bokstav e

• § 28 nr. 2

• § 29 nr. 2 første punktum

Lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• § 8 annet ledd første punktum

Lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser

• § 19 annet ledd første punktum

• § 20 tredje ledd første punktum

• § 21 tredje ledd

• § 23 nr. 1 annet ledd

Lov 12. desember 1958 nr. 10 om yrkesskadetrygd

• § 11 nr. 4 første og annet ledd

• § 12 nr. 3 fjerde ledd annet og tredje punktum

• § 19 nr. 1 tredje ledd annet og tredje punktum

Lov 23. desember 1988 nr. 110 om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon

• § 2 første ledd bokstav f

Lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven)

• § 5-42 bokstav b

• § 6-32 første ledd bokstav a

• § 6-81 annet ledd annet punktum

• § 12-2 bokstav c

Lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon (foretakspensjonsloven)

• § 6-4 nytt annet ledd

Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven)

• § 12 første ledd annet punktum

Lov 10. juni 2005 nr. 44 om lov om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsvirksomhetsloven)

• § 11-8 annet ledd