1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Endringer i barnelova kapittel 8. Fostringsplikt
- 1.3 Endringer i barnelova § 44 og tvisteloven § 6-2. Reisekostnader ved samvær
Forslagene i proposisjonen går i hovedtrekk ut på at muntlige avtaler på lik linje med skriftlige skal danne grunnlag for fradrag for samvær i bidraget, jf. barneloven § 71 første ledd. Videre skal private avtaler som bringes inn for offentlig fastsettelse, bare endres dersom endringen utgjør 12 pst. eller mer, jf. barneloven § 70 annet ledd. Det skal tas hensyn til oppfostringsbidrag den bidragspliktige betaler etter lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 9-2 når bidraget skal fordeles forholdsmessig mellom flere barn der den bidragspliktige har redusert bidragsevne, eller samlet bidrag overstiger maksimumsgrensen, jf. barneloven § 75 annet ledd. Det skal innføres en ordning med automatisk justering av bidraget når barnet går over i en ny aldersklasse. Foreldrenes utgifter til alenereiser i forbindelse med henting og bringing ved samvær skal omfattes av bestemmelsen om deling av reisekostnader, jf. barneloven § 44. I tillegg skal fylkesmannens avgjørelser om reisekostnader gis tvangskraft, og fylkesmannen gis myndighet til å stadfeste en privat avtale slik at den også gis tvangskraft. Ved tvist om fordeling av reisekostnader skal sak kunne starte med krav om mekling i forliksrådet, jf. lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) § 6-2 første ledd. I tillegg foreslås noen regeltekniske endringer i barneloven § 77 og lov om anerkjennelse og fullbyrding av utenlandske avgjørelser om foreldreansvar mv. og om tilbakelevering av barn.
Til tross for den brede prinsipielle enigheten om samværets betydning for bidraget, har erfaringene vist at det i praksis er denne delen av det nye regelverket som har ført til flest problemer, både for partene og for arbeids- og velferdsetaten når bidraget skal fastsettes. Selv om det er lett å få inntrykk av at konflikter rundt samvær har økt med innføringen av retten til samværsfradrag, er det viktig å være oppmerksom på at konflikter knyttet til samvær forekom hyppig også tidligere, og det er rimelig at selve overgangen til et nytt regelverk kan ha bidratt til konflikter i enkelte familier. Når reglene har fått virke noe lenger, vil det være lettere å vurdere om nåværende regelverk med sine krav til klare avtaler/avgjørelser, fører til færre eller flere konflikter om samvær.
Høringsinstansene gir bred støtte til forslaget om at muntlige avtaler på lik linje med de skriftlige avtalene skal danne grunnlag for fradrag for samvær i bidraget.
Departementet mener det generelle utgangspunktet må være et krav til partene om at det er enighet om en muntlig samværsavtale av et visst omfang før det gis samværsfradrag. En slik løsning harmonerer best med hvordan reglene om samværsfradrag ellers er lagt opp ved at fradraget bygger på avtalt/fastsatt samvær og ikke faktisk samvær. Løsningen vil videre være administrativt håndterbar for arbeids- og velferdsetaten.
Departementet foreslår at muntlige avtaler likestilles med skriftlige. Det innebærer at muntlige avtaler i likhet med skriftlige vil danne grunnlag for fradrag for samvær i bidraget. Det vises til lovforslaget barneloven § 71 første ledd tredje punktum.
Det følger videre av endringsforslaget at det minste oppgitte samværet uansett skal legges til grunn der partene har en avtale av et visst omfang, men er uenige om i hvilken grad denne følges opp, og derfor oppgir forskjellig samværsklasse. Det vil bli gitt utfyllende bestemmelser om dette ved forskrift. Departementet legger til at det vil bli utferdiget rundskriv som gir retningslinjer for hvordan ulike problemstillinger skal håndteres og vurderes i praksis.
Etter gjeldende rett inngår ikke utgifter knyttet til barnets boutgifter hos samværsforelderen i samværsfradraget. Departementet foreslo i høringsnotatet å utvide ordningen med fradrag for samvær til også å ta hensyn til barnets boutgifter hos samværsforelderen under samvær.
Det bør ved offentlig fastsettelse av barnebidrag tas hensyn til økte boutgifter den bidragspliktige har som følge av samvær med barnet, særlig der samværet har et visst omfang. Barnet har krav på en rimelig bostandard også hos samværsforelderen. Departementet mener ordningen vil gi et riktigere bilde av partenes reelle utgifter.
Ved beregningen av barnets boutgifter hos samværsforelderen har departementet kommet til at det skal tas utgangspunkt i hvordan barnets boutgifter er beregnet i underholdskostnaden. Denne metoden gjør at utgiftene i større grad anses å følge barnet, og barnets beregnede boutgifter vil være de samme uavhengig av hvem av foreldrene barnet er hos. Dette anses konfliktdempende. Dersom begge foreldrenes boutgifter til barnet derimot skulle inngå i underholdskostnaden, vil dette gi en svært høy underholdskostnad, og reise vanskelige spørsmål knyttet til beregningen av foreldrenes utgifter og fordelingen dem imellom.
I høringsnotatet av 14. februar 2008 har departementet kommet til at ekvivalensskalaer (forbruksvekter) bør benyttes ved framtidige beregninger av sjablonen for boutgifter. En ekvivalensskala gir uttrykk for hvor stor inntekt en husholdning på for eksempel fire personer må ha for å ha samme levestandard eller økonomisk velferd som én enslig person.
Med utgangspunkt i denne nye beregningsmåten for boutgiftene i underholdskostnaden har departementet beregnet de nye satsene for samværsfradraget.
Departementet foreslår at økte boutgifter den bidragspliktige har som følge av samvær beregnes inn i samværsfradraget for samværsklassene 3 og 4. Fastsettelsesforskriften § 9 fjerde ledd vil bli endret i tråd med dette.
Departementet vil følge med på utviklingen og konsekvensene av forslaget, og vil på bakgrunn av erfaringene vurdere hvorvidt ordningen bør utvides.
Det følger av ordlyden i barneloven § 75 annet ledd at oppfostringstilskot etter lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 9-2 ikke omfattes av bestemmelsen. Den bidragspliktige kan av den grunn risikere å måtte betale mer i bidrag enn evnen tilsier.
Departementet foreslo å endre barneloven § 75 annet ledd slik at bestemmelsen også skal omfatte oppfostringstilskot etter barnevernloven § 9-2. Endringen innebærer at det gis hjemmel til å ta opp alle sakene av eget tiltak, også oppfostringsbidraget, slik at det kan trekkes inn ved den forholdsmessige fordelingen (reduksjonen) av bidragene mellom barna når den bidragspliktige har forsørgelsesplikt både etter barneloven og etter barnevernloven.
Det følger av barneloven § 66 at foreldrene skal forsørge barnet etter økonomisk evne. Dette innebærer at bidraget også må ses i forhold til hva den bidragspliktige med rimelighet kan klare å betale. Den bidragspliktige skal ikke betale mer i bidrag enn det vedkommende har evne til. Dette gjelder også der den bidragspliktige har forsørgingsplikt for flere barn regulert etter både barneloven og barnevernloven.
Ved at dagens bestemmelse ikke omfatter oppfostringsbidrag, kan det ikke tas hensyn til slike bidrag ved den forholdsmessig fastsettelsen etter barneloven § 75 annet ledd. Ved å utvide anvendelsesområdet i barneloven § 75 annet ledd til også å omfatte oppfostringsbidrag, gis avgjørelsesorganet adgang til å ta saken opp av eget tiltak i alle tilfeller der det er fastsatt barnebidrag og oppfostringsbidrag. En slik løsning vil videre bidra til en harmonisering av barnelovens og barnevernlovens bestemmelser.
Departementet foreslår derfor at det ved den forholdsmessige fordelingen av bidraget mellom flere barn også skal tas hensyn til oppfostringsbidrag den bidragspliktige betaler i henhold til barnevernloven § 9-2. Det vises til lovforslaget barneloven § 75 annet ledd første punktum.
Med unntak av den årlige indeksreguleringen av barnebidragene på bakgrunn av Statistisk sentralbyrås (SSB) konsumprisindeks, endres ikke bidragene automatisk ved endringer i de offentlig fastsatte sjablonene som ligger til grunn for beregningen av barnebidraget. Det betyr at dersom partene ønsker bidraget vurdert på nytt fordi barnet går over til en ny aldersklasse, må partene selv framsette krav om det overfor arbeids- og velferdsetaten. Dette følger av at barnebidrag er et privatrettslig anliggende.
Sentralt i dagens regelverk er at bidraget skal tilpasses barnets underholdskostnad så godt som mulig, og avspeile forskjellene i kostnader for barn i ulike aldersgrupper. Underholdskostnaden endrer seg ganske mye ettersom barnet vokser.
Et tilbud om automatisk justering antas å redusere behovet for å sette fram krav om endring, samtidig som en kan oppnå noe av den samme fleksibiliteten i et offentlig fastsatt bidrag som ved et privat avtalt bidrag. Hvis begge parter kjenner hovedtrekkene i regelverket, vil de også være forberedt på, og kjent med, at underholdskostnadene og bidragene øker i takt med at barna blir eldre. Etter departementets vurdering vil dette bidra til å gjøre den enkeltes økonomi mer forutsigbar.
Departementet foreslår derfor at det innføres en automatisk justering av bidraget når barnet går over i en ny aldersklasse. En slik justering vil omfatte tilfeller der bidraget er gjenstand for offentlig innkreving gjennom arbeids- og velferdsetaten.
Det vises til lovforslaget barneloven § 71 nytt annet ledd.
Rent praktisk legger departementet til grunn at arbeids- og velferdsetaten sender en orientering til partene om at bidraget vil bli justert når barnet nærmer seg en aldersgrense. Tjenesten bør etter departementets syn utføres uten at det pålegges gebyr.
Departementet foreslår at det gjøres unntak fra klageretten i disse sakene. Begrunnelsen for dette er at en ordning med automatisk justering rent faktisk innebærer et vedlikehold av bidraget som følge av økte kostnader når barnet blir eldre, og ikke en endring i egentlig forstand hvor en rekke faktorer og variabler spiller inn. Det vises til lovforslaget barneloven § 77 nytt annet punktum.
Det følger av barneloven § 70 annet ledd annet punktum at bidrag som tidligere er blitt fastsatt ved avtale, bare skal endres dersom den nye utmålingen vil medføre en endring på mer enn 10 pst.
Barnets underholdskostnad deles mellom foreldrene etter inntektene deres, og den bidragspliktiges andel skal avrundes til nærmeste sjettedel. Departementet foreslo i høringsnotatet å fjerne sjettedelene og gå over til en eksakt forholdsmessig fordeling. For å sikre stabiliteten og forutsigbarheten for partene, og ikke risikere for mange endringskrav, foreslo departementet samtidig at dagens prosentsats for når et allerede fastsatt eller avtalt bidrag kan endres i henhold til barneloven § 70 annet ledd annet punktum og fastsettelsesforskriften § 13, økes fra 10 til 12 pst. Dette forslaget omfatter således også private avtaler som bringes inn for offentlige fastsettelse.
Hensynet til stabilitet og forutsigbarhet for partene veier tungt. Det er derfor ikke ønskelig med for mange krav om endring. Departementet foreslår derfor at prosentsatsen økes.
Ved vurderingen av hvilket nivå prosentsatsen bør ligge på, er det to forhold som må balanseres. En høy grense kan føre til færre endringssaker, øke partenes økonomiske forutsigbarhet og spare administrative utgifter. En høy grense kan imidlertid gi mindre veltilpassede bidrag og derfor virke uheldig på økonomien til en av partene.
Departementet ser at hensynet til den bidragspliktiges bidragsevne kan være et moment for å beholde en endringsprosent på 10. Samtidig kan dette hensynet også være et moment for å øke satsen til 12 pst. Det vises til at en økning av satsen vil være til gunst for en bidragspliktig ved at en forhøyelse av bidraget på 11 pst. ikke vil gi utslag på bidragets størrelse.
Departementet foreslår på bakgrunn av dette å endre prosentsatsen fra 10 til 12 pst. Det vises til lovforslaget barneloven § 70 annet ledd annet punktum.
Det følger av barneloven § 44 at reisekostnader ved samvær skal deles forholdsmessig mellom foreldrene etter størrelsen på inntektene deres, med mindre de blir enige om noe annet. Dette innebærer at den av foreldrene som har best økonomi, skal dekke den største andelen av reiseutgiftene som er nødvendige for å gjennomføre samværet. Bestemmelsen understreker dermed at det er begge foreldrenes ansvar å bidra til at barnet har god kontakt med den av foreldrene det ikke bor sammen med.
Det er tatt stilling til den nærmere rekkevidden av bestemmelsen i barneloven § 44 gjennom rettspraksis. Kostnader samværsforelderen eller bostedsforelderen har til sin egen reise når barnet skal hentes og/eller bringes, omfattes ikke.
Departementet foreslo i høringsnotatet å endre barneloven § 44 slik at også kostnader samværsforelderen og bostedsforelderen har til å hente og/eller bringe barnet til og fra samvær omfattes, og også kostnader samværsforelderen har til reise til barnet når samværet må utøves der barnet bor.
Etter departementets syn kan samværsforelderens og bostedsforelderens (alene)reise for å hente og/eller bringe barnet til og fra samvær være en forutsetning for at samværet skal kunne gjennomføres. Tilsvarende gjelder der samværsforelderen av ulike årsaker må reise til barnet for å ha samvær med barnet der det bor. Det er viktig at barnet har så god foreldrekontakt som mulig, og det følger av loven at barnet har rett til samvær med begge sine foreldre. Begge foreldrene har ansvar for å bidra til dette. Dagens regelverk kan derfor virke urimelig overfor den av foreldrene som må dekke de omtalte utgiftene alene. Departementet ser det som uheldig at kostnader som objektivt sett er nødvendige og ofte en forutsetning for at samværet skal kunne gjennomføres, faller utenfor det som omfattes av dagens bestemmelse.
Departementet foreslår at barneloven § 44 om reisekostnader ved samvær endres til også å omfatte nødvendige kostnader samværsforelderen og bostedsforelderen har til å hente og/eller bringe barnet til og fra samvær, samt nødvendige kostnader samværsforelderen har ved reise til barnet når samværet utøves der barnet bor. Det vises til lovforslaget barneloven § 44 første ledd nytt annet punktum.
Etter gjeldende rett finnes det ikke enkle konfliktløsningsmekanismer dersom den ene parten har lagt ut penger for reisekostnader og mener å ha et økonomisk krav på den andre parten som ikke blir innfridd. Departementet er kjent med at utestående krav om reisekostnader kan skape konflikt mellom foreldrene, og at dette for enkelte kan føre til at samvær ikke gjennomføres som planlagt.
Departementet foreslo i høringsnotatet at saker der det er tvist om reisekostnader, skal kunne starte med krav om mekling i forliksrådet. Forslaget omfatter både saker der det er tvist om fordelingen av reisekostnadene, og saker der en av partene ikke betaler i henhold til det rettslige grunnlaget for fordelingen.
Med støtte i uttalelsene fra høringsinstansene foreslår departementet at saker hvor det er tvist om reisekostnader, skal kunne starte med krav om mekling i forliksrådet. Dette vil omfatte både saker der det er tvist om fordelingen av reisekostnadene, og saker der en av partene ikke betaler i henhold til det rettslige grunnlaget for fordelingen, for eksempel en privat avtale. En slik løsning kan bidra til å senke konfliktnivået mellom foreldrene, samtidig som det vil være en rask og billig tvisteløsning. Forslaget vil gjøre det enklere å få tvangsgrunnlag for krav om dekning av reisekostnader i forbindelse med samvær. Det er dessuten grunn til å tro at terskelen for å bringe en sak inn for forliksrådet er lavere enn terskelen for å anlegge sak for de ordinære domstoler. Vurdert opp mot at disse sakene i dag bringes inn for tingretten som første instans, kan dette være en samfunnsøkonomisk lønnsom endring.
Det vises til lovforslaget tvisteloven § 6-2 første ledd bokstav a.
Dersom en av foreldrene mener det foreligger særlige grunner som gjør en annen fordeling av reisekostnadene enn en forholdsmessig fordeling etter foreldrenes inntekt rimelig, kan saken på nærmere vilkår bringes inn for fylkesmannen til avgjørelse. Fylkesmannens avgjørelse gir ikke tvangsgrunnlag. Det betyr at dersom en av partene ikke etterlever fylkesmannens vedtak, må den som hevder å ha et krav mot den andre ta dette opp i søksmål for retten for å få tvangsgrunnlag.
Departementet foreslo i høringsnotatet at fylkesmannens avgjørelser om deling av reisekostnader ved samvær gis tvangskraft.
Fylkesmannen er en offentlig faginstans med kompetanse på feltet. Dette tilsier at vedtakene som fattes om deling av reisekostnader, bør kunne tvangsfullbyrdes. Ved å gi fylkesmannens vedtak tvangskraft unngår man å måtte ta spørsmålet opp i søksmål for retten. Prosessen vil være både kostnads- og tidsbesparende. Det kan også føre til at flere foreldre blir enige om å reise sak for fylkesmannen, slik at rettssystemet avlastes.
Departementet foreslår at fylkesmannens avgjørelser om deling av reisekostnader gis tvangskraft. Det vises til lovforslaget barneloven § 44 nytt annet ledd, siste punktum.
Fylkesmannen har pr. i dag ikke myndighet til gjennom vedtak å stadfeste en privat avtale om deling av reisekostnader, eller til å gi en slik avtale tvangskraft.
Departementet foreslo i høringsnotatet å gi fylkesmannen myndighet til å stadfeste en skriftlig privat avtale om reisekostnader slik at den gis tvangskraft.
En avtale om deling av reisekostnader som gir tvangsgrunnlag, har større gjennomslagskraft og gir en reell innkrevingsmulighet. Partene gis et forebyggende vern mot at avtalen blir brutt, og en større trygghet ved utgiftsutlegg. Dette kan i seg selv virke konfliktdempende.
En avtale mellom foreldrene om reisekostnader er en privat avtale. Fylkesmannens viktigste oppgave vil være å påse at de formelle vilkårene for en gyldig avtale er oppfylt. Fylkesmannen skal også foreta en prøving av avtalens rimelighet. Avtaler som vil virke urimelig eller som er i strid med hensynet til barnets beste, skal ikke gis tvangskraft. Det må imidlertid kunne legges til grunn at hensynet til en rimelig fordeling av utgiftene mellom foreldrene etter økonomisk evne, vil være sentralt. Dersom avtalen for eksempel pålegger bostedsforelderen å dekke reisekostnader av et slikt omfang at det rammer barnets behov for underhold hos bostedsforelderen, vil dette måtte veie tungt i fylkesmannens vurdering av om avtalen skal stadfestes. Normalt vil imidlertid hensynet til barnets beste først og fremst komme inn i forbindelse med fastsettelse av samværet, og ikke i forbindelse med fordelingen av reiseutgiftene mellom foreldrene.
Departementet foreslår at fylkesmannen gis myndighet til å stadfeste private avtaler om deling av reisekostnader ved samvær, og at de gis tvangskraft. Det vises til lovforslaget barneloven § 44 nytt tredje ledd.