Vedlegg 1
Komitéleder, stortingsrepresentanter,
1. Under forberedelsen av Ot.prp. nr. 60 (2007–2008) om lov om endring i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond innhentet Kultur- og kirkedepartementet to uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling om forholdet mellom, på den ene side, Grunnloven § 106 og, på den annen side, forslaget til en endring i lovens § 5 som vil gi Kongen adgang til å gi fondet instruks om festeavgift og innløsning – herunder beregning av innløsningssummen – når det gjelder festetomter til bolighus på eiendommer som tilhører fondet.. Uttalelsene ble avgitt henholdsvis 12. januar 2006 og 28. januar 2008. Begge uttalelsene ble innhentet på bakgrunn av betenkninger som advokat Frode Innjord hadde gitt etter oppdrag fra Opplysningsvesenets fond. I samsvar med vanlig praksis for Lovavdelingens tolkingsuttalelser om gjeldende rett ble de ikke forelagt for Justisdepartementets ledelse før de ble avgitt.
De to uttalelsene er i stor grad sitert i proposisjonen s. 9–18. Jeg møter her sammen med lovrådgiver Tore Fjørtoft, og takker for anledningen til å foreta en samlet gjennomgåelse av Lovavdelingens syn på de aktuelle statsrettslige spørsmålene. På enkelte punkter skal jeg gjøre noen tilføyelser i forhold til de to uttalelsene.
2. Selve lovforslaget – som innebærer en hjemmel for Kongen til å gi Opplysningsvesenets fond en instruks om fondets praksis når det gjelder visse spørsmål ved festeforhold under fondet – reiser etter Lovavdelingens syn isolert sett ingen særlige konstitusjonelle spørsmål, heller ikke i forhold til Grunnloven § 106. Det er innholdet av en instruks i medhold av bestemmelsen som kan reise spørsmål om forholdet til Grunnloven. Men det er en nær sammenheng mellom lovhjemmelen og instruksen som gjorde det naturlig å drøfte grunnlovspørsmålet i proposisjonen, slik at Stortinget som lovgivende myndighet kan foreta en vurdering av de konstitusjonelle aspekter. Jeg vil drøfte spørsmålene i forhold til en instruks med det innhold som er angitt i proposisjonen s. 6–7, jf. den instruks som ble fastsatt ved kgl. res. 14. september 2007 og senere endret ved kgl. res. 13. juni 2008.
Denne instruksen innebærer at dersom en fester krever innløsning, skal innløsningssummen være 30 ganger opprinnelig festeavgift oppregulert etter konsumprisindeksen frem til innløsningstidspunktet. Velger en fester å fortsette festeforholdet, skal festeavgiften baseres på opprinnelig festeavgift oppregulert i samsvar med konsumprisindeksen. En fester som etter 2002 har fått oppregulert festeavgiften på annet grunnlag, kan kreve å få nedsatt avgiften så den for fremtiden blir i samsvar med instruksen.
3. Grunnloven § 106 første punktum lyder som kjent:
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme."
Bestemmelsen har stått uendret siden den ble vedtatt i 1814. Uttrykket "det Geistligheden beneficerede Gods" sikter nettopp til visse eiendommer som i dag hører til Opplysningsvesenets fond, jf. 1996-loven § 1 og forgjengeren lov 20. august 1821 angaaende det beneficerede Gods.
I uttalelsen fra 2006 gikk ikke Lovavdelingen nærmere inn på om § 106 første punktum gjelder for alle eiendommer som eies av Opplysningsvesenets fond. Fondets eiendomsmasse har forskjellig historisk opprinnelse. Det synes på det rene at fondet eier visse eiendommer som faller utenfor det som betegnes som "det benefiserte gods", tidligere til dels angitt som mensalgodset eller prestebordsgodset – eiendommer som den gang tjente til underhold av presteskapet. Det er nærliggende å anta at andre eiendommer, som altså faller utenfor begrepet "det beneficerede Gods", ikke faller inn under § 106 første punktum selv om de hører inn under Opplysningsvesenets fond.
[Om § 106 første punktum er det ellers lite materiale å hente i tidligere statsrettslig teori.}
4. Ved anvendelsen av en grunnlovbestemmelse må det i sin alminnelighet legges til grunn at den kan ha forskjellig rekkevidde som skranke for lovgivningen og som tolkingsfaktor. Som skranke for lovgivningen innebærer Grunnloven at en lovbestemmelse må settes til side – ikke anvendes – dersom den kommer i strid med Grunnloven, eventuelt anvendes loven mot erstatning. Grunnloven rekker kortere som skranke enn som tolkingsfaktor. Det innebærer at en grunnlovbestemmelse kan få avgjørende betydning for det rettslige resultatet der loven er uklar eller taus, mens en lov som positivt angir en annen løsning, kan stå seg i forhold til Grunnloven. Betydningen av Grunnloven § 97 om tilbakevirkende kraft og § 105 om eiendomsvernet er velkjente eksempler på dette. Sagt på en annen måte innebærer dette at en grunnlovbestemmelses rekkevidde som skranke for lovgivningsmyndigheten må fastlegges i lys av Grunnlovens egne bestemmelser om den lovgivende myndighet. Det er – senest etter Høyesteretts plenumsdommer 21. september 2007 om endringene i tomtefesteloven – på det rene at Stortingets konstitusjonelle vurdering i samband med et lovvedtak vil ha betydning for forståelsen av Grunnloven.
5. Utgangspunktet for tolkingen av en grunnlovbestemmelse er – som for all annen tolking av skrevne regler – bestemmelsens ordlyd. Etter sin ordlyd setter § 106 første punktum begrensninger for hvordan man kan anvende de midler som tilflyter fondet i form av kjøpesummer og inntekter. Ordlyden sier i seg selv ikke noe om adgangen til å gi regler om erverv av kjøpesummer eller andre inntekter, og heller ikke om bruken av fondets eiendommer. Derimot er den til hinder for at de inntekter fondet faktisk får, brukes til andre formål enn de to nevnte, og dette er en begrensning som gjelder for både Stortinget og fondsstyret.
Ser man bare på ordlyden, må man utvilsomt legge til grunn at det uten hinder av Grunnloven § 106 kan gis en instruks som nevnt.
6. Spørsmålet er da om andre argumenter tilsier en annen forståelse av bestemmelsen. Til slike argumenter hører formålet med grunnlovbestemmelsen, konsekvenshensyn og konstitusjonell praksis. Fordi en grunnlovbestemmelses ordlyd kan være preget av forholdene på den tid da den ble vedtatt, er det i sin alminnelighet på det rene at ordlyden ikke trenger å være avgjørende. De aktuelle argumenter kan føre enten til at en grunnlovbestemmelse får en mindre rekkevidde enn det etter ordlyden skulle falle naturlig, eller til at den gis en mer omfattende rekkevidde. Når det gjelder det siste, tilsier imidlertid hensynet til Stortingets lovgivende myndighet en viss varsomhet med en utvidende fortolkning av en grunnlovbestemmelse.
7. Det ligger en ganske komplisert forhistorie bak Grunnloven § 106 første punktum, med tråder tilbake til reformasjonen. Det gjør det vanskelig å trekke andre slutninger om formålet enn dem som Høyesterett gjorde i den enstemmige dommen i Rt. 1911 s. 106, der det s. 108 uttales:
"Den hele retsudvikling indtil da [altså inntil 1814] havde på det mest utvetydige vist, at staten udøvet den fulde dispositionsret over det beneficerede gods og det endog i saadan udstrækning, at store værdier af dette var taget i beslag til udelukkende verdslige statsformaal. Det var dette sidste og kun dette sidste §en skulde sætte en tilstrækkelig stopper for."
Bak dette kan det sies å ligge et motiv om å sikre visse midler til fordel for Den norske kirke, bl.a. til avlønning av presteskapet. Midler fra fondet ble da i noen grad brukt til dette også på den tid da høyesterettsdommen av 1911 ble avsagt. Som kjent er dette i dag annerledes, idet presteskapet fullt ut lønnes over statsbudsjettet.
Det kan nok så være at § 106 første punktum har hatt en funksjon ut over det som var bestemmelsens opprinnelige formål, slik formålet er angitt i 1911-dommen. Men en slik funksjon kan vanskelig representere et konstitusjonelt bånd på lovgivningsmakten.
8. Et mulig konsekvenshensyn kan være følgende:
Regler som begrenser størrelsen av fondets inntekter og kjøpesummer kan økonomisk sett hevdes å ha samme funksjon som regler som anvender disse inntektene og kjøpesummene til annet enn "Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme". I begge tilfelle blir det mindre midler til rådighet for de formål som er fremhevet i § 106 første punktum.
En slik konsekvensbetraktning kan imidlertid ikke være avgjørende for hvordan Grunnloven skal forstås. Den stemmer hverken med bestemmelsens ordlyd eller med premissene i dommen av 1911. Størrelsen av inntekter og kjøpesummer blir påvirket av mange forhold og kan variere med markedsutviklingen. Det kan ikke godt antas at Grunnloven her skulle avskjære statsmaktene fra å søke å regulere prisutviklingen. Det gjelder uten videre når en slik regulering er helt generell, som i tomtefesteloven. Men det er gode grunner til at det samme må gjelde om reguleringen særskilt retter seg mot en såvidt betydelig aktør på dette området som Opplysningsvesenets fond er i kraft av sin store eiendomsmasse, og som ikke kan likestilles med en vanlig privat aktør. Den vedtatte instruksen retter seg ikke bare mot Opplysningsvesenets fond, men omfatter også andre statlig styrte fond og statlige eiendommer generelt.
9. I Lovavdelingens uttalelse 12. januar 2006 er det drøftet nærmere om § 106 første punktum må forstås slik at den stiller et generelt krav til forsvarlig forvaltning av fondets midler. Vi har gitt uttrykk for at det iallfall ikke kan være noe krav om maksimering av fondets inntekter. Dette synes det for øvrig å være bred enighet om. Spørsmålet om det gjelder et grunnlovmessig krav om forsvarlig forvaltning av fondets inntekter, er drøftet nærmere med utgangspunkt i praksis og uttalelser i forskjellige stortingsmeldinger og odelstingsproposisjoner knyttet til Opplysningsvesenets fond.
Mange av disse uttalelsene gir uttrykk for det som i en eller annen forstand kan betegnes som en forsvarlig eller forsiktig forvaltning av fondets midler. Det er likevel i flere sammenhenger uttalt at fondets eiendommer bør forvaltes ut fra et bredt perspektiv. I St.meld. nr. 25 (1969–1970) – om praktiseringen av lov om presteboliger og prestegarder av 9. desember 1955 – s. 20 sp. 2 legges det således opp til en forvaltning "på en måte som ut fra en helhetsvurdering av alle omsyn som gjør seg gjeldende, må anses som mest formålstjenlig". Det fremheves samtidig at det forhold at avkastningen etter Grunnloven § 106 "er bundet til bruk for bestemte formål", er ett av flere forhold som "gir dem ... en særegen plass blant de offentlige eiendommer".
Det kan ligge forskjellige motiver bak en uttalelse om en bestemt forvaltning av fondets midler – det kan være rent økonomiske argumenter, hensynet til Den norske kirke og dens embets- og tjenestemenn eller andre forhold. Begrensninger på disponeringen av fondets midler kan altså godt være begrunnet i andre synspunkter enn en konstitusjonell skranke etter Grunnloven § 106. Det kan også være at hensynet til Grunnloven trekkes inn fordi bestemmelsen uttrykker en verdi som uansett hører med i en totalvurdering, uten at man dermed har ment at Grunnloven er en skranke for et annet syn enn det som det gis utrykk for. Det forhold at mange uttalelser i proposisjoner og stortingsmeldinger kan begrunnes godt på andre måter enn som utslag av grunnlovmessige bånd, tilsier at man er varsom med å se slike uttalelser som begrunnet med Grunnloven og uttrykk for konstitusjonelle skranker når det ikke klart fremgår at dette er tilfellet.
10. På denne bakgrunn skal jeg kommentere særskilt en uttalelse fra Kirke- og undervisningsdepartementet om prissettingen, inntatt i St. meld. nr. 64 (1984–85) Forvaltning av Opplysningsvesenets Fonds eiendommer s. 45–46:
"Kirke- og undervisningsdepartementet må fastslå at salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en omplassering av fondets verdier. Det må da være en selvsagt forutsetning at fondet ikke taper på omplasseringen."
Advokat Innjord påpeker med rette i sin betenkning 24. januar 2006 at Lovavdelingen i uttalelsen 12. januar 2006 kom i skade for å utelate ordet "selvsagt". Men når det gjelder betydningen av dette ordet, er advokat Innjord på sin side kommet i skade for å trekke videre konklusjoner enn jeg kan se grunnlag for. For spørsmålet er fortsatt: hva er grunnlaget for å anse dette som en "selvsagt forutsetning"? Det kan være en prioritering av fondets økonomi – eller det kan være en generell henvisning til drøftelsene foran i meldingen. Skulle det selvsagte skyldes grunnlovmessige krav, ville man vente at det var kommet til uttrykk. Når det ikke er skjedd, er det vanskelig å ta en uttalelse som den jeg siterte, til inntekt for at dette følger av Grunnloven.
Da Kirke- og undervisningskomiteen i sin tid behandlet denne stortingsmeldingen, sluttet komiteen seg i Innst. S. nr. 222 (1984–1985) som utgangspunkt til departementets vurdering. Men samtidig som komiteen uttalte at det måtte tas "rimelig hensyn til at Fondets økonomi sikres", anså den det også viktig at kjøperne – og man hadde da forpaktere i tankene – "får et akseptabelt utgangspunkt for videre drift av eiendommen". Komiteen anså det dessuten urimelig om forpaktere som gjennom særlig verdifull innsats hadde forøket eiendomsverdien, av den grunn skulle måtte betale en høyere pris.
Dette viser etter min mening at kravet om "forsvarlig forvaltning" gir rom for nyanserte vurderinger og ikke bare kan ses med fondets økonomi som utgangspunkt.
11. Den vedtatte instruksen innebærer i korthet at i festeforhold skal både festeavgift og innløsningssum bestemmes med utgangspunkt i den festeavgift som opprinnelig ble avtalt mellom partene, og som oppreguleres i samsvar med konsumprisindeksen. Det betyr en inflasjonssikring, men gjør at stigning i eiendomsverdier ut over dette vil komme festeren til gode i tilfelle av innløsning. For Opplysningsvesenets fond betyr det en fremtidig inntektsreduksjon av betydning. Dersom samtlige festetomter blir innløst etter instruksen, vil det ut fra fondets egne anslag gi en nedgang i fondets totale formue på mellom 14,4 % og 17 %. Når man vurderer rimeligheten og forsvarligheten av en slik ordning, må man likevel også ha følgende for øye: Boligfeste innebærer reelt sett en varig omdisponering av tomten, hvor den reelle interessen i eiendommen ligger hos festeren, festeren har før betaling av innløsningssummen betalt festeavgift i minst 30 år, og denne festeavgiften er fastsatt på grunnlag av den tidligere markedsverdien for tomten. Spørsmålet er derfor i realiteten om Grunnloven § 106 bestemmer hvem av partene i festeforhold under Opplysningsvesenets fond som skal ha risikoen for den fremtidige tomteprisutvikling der festeavgiften ble fastsatt ut fra markedspris ved inngåelse av festeavtalen.
La meg føye til følgende:
Det fremgår av tidligere stortingsdokumenter at bortforpaktningen av Opplysningsvesenets fonds eiendommer til dels har vært lite lønnsom, og at det har vært tatt rimelige utleiepriser for jakt og fiske (jeg antar lavere enn det markedet kunne tåle). Stortinget har på denne bakgrunn tidligere gitt uttrykk for at avkastningen av fondets eiendommer bør økes og gitt signaler om at fondet skulle legge markedsverdien til grunn for sine disposisjoner. Jeg kan ikke se at denne omleggingen skyldes Grunnloven § 106, men den er forankret i en samfunnsmessig helhetsvurdering hvor de hensyn som § 106 skal ivareta, har stått sentralt. Stortinget kan da ikke være forhindret av Grunnloven § 106 i å modifisere den tidligere holdningen om å legge markedspris til grunn. Dette må uten videre være avgjørende for at festeavgiften for fremtiden kan knyttes til den opprinnelige festeavgiften forhøyd i samsvar med konsumsprisindeksen, slik normalordningen er etter tomtefesteloven § 15 første ledd første punktum.
12. Lovavdelingens syn kan oppsummeres slik:
(1) Det er på det rene at Grunnloven § 106 første punktum gjelder for kjøpesummer og andre inntekter som faktisk tilflyter Opplysningsvesenets fond fra det såkalte "Geistligheden beneficerede Gods".
(2) Grunnloven stiller ikke krav om at det benefiserte gods forvaltes og disponeres med sikte på maksimal avkastning.
(3) Vi har i våre uttalelser gitt uttrykk for – i samsvar med det som er en utbredt oppfatning – at Grunnloven stiller krav om forsvarlig forvaltning av det benefiserte gods. Det må imidlertid medgis at et slikt krav ikke følger direkte av grunnlovbestemmelsen, og at den rettskildemessige forankring er usikker.
(4) Vurderingen av hva som skal regnes som en forsvarlig forvaltning kan skje i et bredt samfunnsmessig perspektiv. Det må legges vekt på hvilket "tap" eller begrensning i fremtidig avkastning som Opplysningsvesenets fond kan bli påført, men kan også legges vekt på hensyn til festere, som har lengre tids tilknytning til festetomten og normalt har foretatt større investeringer i den. Stortinget må antas å ha en betydelig frihet til å foreta denne samlede vurderingen. Det er et vidt spekter av hensyn som Stortinget her kan trekke inn, og det er ikke begrenset til hensynet til geistligheten eller Den norske kirke.
(5) Ut over det som er sagt i Lovavdelingens to uttalelser må det antas at Grunnloven § 106 første punktum ikke får betydning for eiendommer som eies av Opplysningsvesenets fond uten å være en del av det benefiserte gods.