6. Heimel for likningsstyresmaktene til å innhente kontrollopplysningar om bruk av utanlandske betalingskort
Det er eit hovudmål for likningsstyresmaktene at skattar og avgifter vert korrekt fastsett, og at beløp som ikkje er oppgitt til skattlegging vert avdekka. Innhenting av kontrollopplysningar frå ulike tredjepartar er viktig i denne samanheng.
Etter departementet si vurdering vil ein heimel for Skattedirektoratet til å hente inn opplysningar om identiteten til innehavarane av utanlandske betalingskort som vert brukt i Noreg, vere eit viktig verkemiddel for å avdekke bankinnskott som ikkje er oppgitt i sjølvmeldinga. Slik kontrollundersøking kan også opne for vidare undersøkingar av inntektskjelder og transaksjonar som har tilknyting til kontoen. Omfattande og langvarig kortbruk i Noreg vil dessutan kunne gi grunnlag for vurdering av om ein kortinnehavar som anten har meldt utflytting eller ikkje har meldt innflytting, bor i Noreg og er skatteskyldig hit på det grunnlaget.
Om kortinnehavaren er skatteskyldig til Noreg eller ikkje, vil først kunne greiast ut når vedkomande er identifisert. Dersom vedkomande er skatteskyldig til eit anna land som Noreg har skatteavtale med, kan heimlandet til vedkomande og Noreg gi kvarandre opplysningar. Danske og svenske skattestyresmakter har alt inngått avtale om å gi kvarandre slike opplysningar. Departementet ser det som positivt at Noreg sluttar seg til dette samarbeidet. Også andre land som har satt i verk eller planleggjer å gjennomføre tilsvarande kontrollundersøkingar, vil kunne vere aktuelle for eit slikt samarbeid.
Som nemnt registrerast ikkje opplysningar om kortinnehavaren sin identitet korkje hos innløysaren i betalingssystema eller i Valutaregisteret. Likningsstyremaktene må difor få opplyst identiteten til kortinnehavarane frå brukarstadene.
Kontrollen tenkast gjennomført ved at Skattedirektoratet først innhentar opplysningar frå innløysaren om all kortbruk med tilknyting til utanlandske kort i Noreg i løpet av ein periode, og deretter, etter ei sortering av transaksjonane, finner fram til den enkelte kortinnehavar ved å kontakte ein eller fleire brukarstader.
Ettersom opplysningar om overføring av betalingsmidlar inn og ut av Noreg vert registrerte i Valutaregisteret, kan ein stille spørsmål om likningsstyresmaktene, i staden for å innhente opplysningar om transaksjonane frå innløysarane, kan få dei naudsynte opplysningane frå registeret. Valutaregisteret gir berre tilstrekkeleg informasjon om enkeltoverføringar som er større enn 25 000 kroner. Slike transaksjonar skal rapporterast enkeltvis, og rapporteringa omfattar mellom anna korttype og kortnummer, transaksjonsdata og namn og adresse til brukarstaden. Likningsstyresmaktene vil difor kunne få opplysningar frå registeret til å gå vidare til ein av brukarstadene. Transaksjonar i denne storleiken utgjer likevel ein forsvinnande liten del av den totale mengda transaksjonar. Når det gjeld overføringar av beløp på 25 000 kroner eller mindre rapporterast berre månadleg sum pr. kort og månadleg sum pr. brukarstad. For slike transaksjonar gir Valutaregisteret ikkje detaljerte nok opplysningar til at ein kan knytte den enkelte transaksjonen til ein brukarstad. Likningsstyresmaktene må difor likevel kontakte innløysarane for å få nok opplysningar.
Innløysarane som brukarstadene får sitt oppgjer frå, vil vere ein bank eller eit finansieringsselskap. Frå desse skal likningsstyresmaktene innhente opplysningar om betalingskorta sine kortnummer, brukarstad angitt ved namn og adresse og terminalnummer, det enkelte transaksjonsbeløp og dato for transaksjonen. Etter departementet sin oppfatning følgjer opplysningsplikta til innløysarane av likningslova § 6-4 nr. 3 og 4, som mellom anna bestemmer at finansinstitusjonar m.fl. etter krav frå likningsstyresmaktene plikter å gi opplysningar om "formidling og andre mellomværende". Opplysningsplikta omfattar "opplysninger om underbilag og annen dokumentasjon til transaksjonene, herunder opplysninger om hvem som er parter i transaksjonene".
Internasjonale betalingskort kan vere skrive ut både for privatkundemarknaden og bedriftskundemarknaden. For at likningsstyresmaktene skal kunne gjennomføre ein effektiv kontroll må opplysningsplikta til brukarstadene omfatte alle som er innehavar av betalingskort, både næringsdrivande og privatpersonar. Kontrollbehovet er like stort overfor begge grupper, og transaksjonsdata frå innløysar vil ikkje kunne skilje mellom desse. Slik opplysningsplikt er ikkje heimla i likningslova i dag. Etter likningslova § 6-3 nr. 1 har brukarstadene berre plikt til å gi opplysningar om "ethvert økonomisk mellomværende med navngitt næringsdrivende når det knytter seg til begge parters virksomhet". Departementet foreslår difor at opplysningsplikt for brukarstadene vert heimla i ei ny føresegn i § 6-3. Departementet viser til forslaget til § 6-3 nr. 3 i likningslova.
Som nemnt vil ein berre finne identiteten til kortinnehavarane hos brukarstadene. For likningsstyresmaktene vil det berre vere identiteten til kortinnehavarane som er av interesse, ikkje opplysningar om kva for nokre varer eller tenester som er betalt med kortet. Difor er det opplysningar om namnet til kortinnehavaren, eventuelt adressa, personnummeret eller organisasjonsnummeret, som likningsstyresmaktene trenger frå brukarstaden. Brukarstadane sin opplysningsplikt (utleveringsplikt) vil difor vere avgrensa til den dokumentasjonen som knyter betalingskortet til ein kortinnehavar. Denne avgrensinga er tatt inn i forslaget til lovføresegn. Likningsstyresmaktene må gjere brukarstadene merksam på denne avgrensinga ved innhenting av opplysningar, slik at desse ikkje leverer ut fleire opplysningar enn det styresmaktene har behov for. Viss dokumentasjonen som leverast ut inneheld opplysningar om varekjøp m.m., vil dei opplysningane ein ikkje trengjer kunne "sladdast". Dersom den brukarstaden som likningsstyresmaktene først kontaktar, ikkje har opplysningar om kortinnehavaren sin identitet, må dei kontakte ein av dei andre brukarstadene.
Justis- og politidepartementet har i sin høyringsfråsegn stilt spørsmål ved om brukarstadene i tilstrekkelig grad er underlagt regler om teieplikt om kjennskap dei får til den pågåande kontrollen av enkeltpersonar. Departementet vil her understreke at brukarstadene berre vil kunne få vite at likningsstyresmaktene kontrollerar, men ikkje om det vert avdekka tilhøve som kan tyde på eventuelle brot på likningslova. Det er ei rekkje føresegner i likningslova kapittel 6 om at likningsstyremaktene kan innhente kontrollopplysningar frå tredjepartar, og det vil ofte vere slik at desse får kjennskap til pågåande kontrollar. Departementet legg til grunn at likningsstyresmaktene normalt vil hente inn opplysningar om bruken av utanlandske betalingskort frå brukarstader som er seriøse aktørar, til dømes flyselskap og kjente hotell, då ein må rekne med at det vil gi best resultat for kontrollen. Sjølv om mange av brukarstadene ikkje er pålagt teieplikt, legg departementet til grunn at dei vil handsame eventuell kunnskap om pågåande kontroll diskret, både med omsyn til dei personane som vert kontrollerte og av eigeninteresse.
Opplysningsplikta til brukarstadane skal etter forslaget berre gjelde identiteten til innehavarar av internasjonale betalingskort som er skrivne ut i utlandet, som til dømes Visa, Visa Electron, MasterCard, Maestro, Cirrus, American Express, Diners Club m.fl., og ikkje betalingskort skrivne ut av bankar og kortselskap her i landet. Opplysningsplikta bør vidare omfatte alle typar betalingskort, både debet-, fakturerings- og kredittkort samt anonyme kort. Debetkort vil ha størst kontrollmessig interesse, fordi ein utanlandsk bankkonto er ein føresetnad for å kunne bruke denne korttypen, men også dei andre korttypane kan gi viktige kontrollspor. Dersom ein faktura eller kreditt er betalt med inneståande på ein norsk bankkonto, skal overføringa kunne finnast i Valutaregisteret. I motsatt fall kan oppgjer for disse korttransaksjonane ha skjedd frå formue i utlandet. Det vil dessutan vere vanskelig å skilje dei enkelte korttypane frå kvarandre i den datamengda som vert tatt imot frå innløysarane, ettersom nokre betalingskort kan vere kombinerte kort.
Når kortinnehavaren er identifisert, og likningsstyresmaktene finn grunn til å vurdere å endre skattytaren si likning, skal skattytaren bli varsla. Skattytaren vil difor få høve til å forklare seg om tilhøvet, før likninga eventuelt vert teke opp til endring.
Departementet foreslår at myndigheit til å innhente opplysningane frå brukarstadene vert lagt til Skattedirektoratet eller den Skattedirektoratet gir fullmakt. Slik fullmakt kan bli gitt til skattekontora.
Formålet med lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) er å beskytte den enkelte mot at personvernet vert krenka gjennom behandling av personopplysningar. Som personopplysningar reknast opplysningar og vurderingar som kan bli knytt til ein enkeltperson, jf. § 2 nr. 1.
Justis- og politidepartementet og Datatilsynet meiner at departementet tolkar personopplysningslova feil når det i høyringsnotatet er lagt til grunn at opplysningane som skal bli henta inn frå innløysaren, medrekna mellom anna kortnummer og brukarstad, ikkje er personopplysningar. Desse instansane viser til at etter førearbeida til personopplysningslova § 2 nr. 1 vil også slik indirekte identifikasjon av ein person omfattast av lova. Departementet har etter ei ny vurdering slutta seg til at opplysningane som vert motteke frå innløysarane må sjåast på som personopplysningar etter § 2 nr. 1. Dette betyr at innhenting av opplysningar frå innløysarane må vere i samsvar med personopplysningslova. I denne samanhengen har Datatilsynet uttalt at ei samla utlevering frå innløysarane av all kortbruk som er knytt til utanlandske kort vil komme i konflikt med personopplysningslova § 11 bokstav d, fordi det vert utlevert overskotsinformasjon sett i høve til det formålet skattesstyresmaktene skal nytte opplysningane til. Tilsynet peikar på at personvernulempene ved slik utlevering av overskotsinformasjon må vege tyngre enn at belastninga for innløysaren vert større.
Departementet meiner at ei samla utlevering frå innløysarane ikkje ville vere i strid med personopplysningslova § 11. Etter § 11 er det mellom anna eit krav om at personopplysningar som er innhenta berre skal bli nytta til uttrykkeleg angitte formål som er sakleg grunna i den behandlingsansvarlege si verksemd, og at opplysningane er tilstrekkelege og relevante for formålet med behandlinga. Bakgrunnen for Datatilsynet sitt standpunkt synest å vere at dei har lagt til grunn ei for snever oppfatning av kva som er formålet med innhentinga av opplysningar og dermed kva som vil vere relevante opplysningar. Som nemnt ovanfor så er formålet med å innhente opplysningar om bruken av utanlandske betalingskort i Noreg å sikre rett skattlegging av norske skattytarar som har inntekt og formue i utlandet, samt å avdekke personar som reelt sett oppheld seg i Noreg og som skulle skatta hit, men som hevdar å opphalde seg i utlandet. Departementet er av den oppfatning at dette er eit uttrykkelig angitt formål som er sakleg grunna i verksemda til likningsstyresmaktene.
Departementet har vurdert om alle opplysningane som likningsstyresmaktene skal innhente hos innløysarane kan sjåast på som tilstrekkelige og relevante for formålet med behandlinga. Det har i denne samanhengen vore vurdert, etter innspel frå Fornyings- og administrasjonsdepartementet, om det ved innhenting av opplysningar frå innløysarane kan innførast mellom anna beløpsgrenser eller former for anonymisering. Det har også vore vurdert om innhenting av opplysningar frå innløysarane i første omgang ikkje skulle innehalde namnet på brukarstadene, noe som ville gjort at opplysningane ikkje er personopplysningar, men at likningsstyresmaktene etter ei sortering av opplysningane kan innhente namnet på dei brukarstadene som vil vere aktuelle for den vidare kontrollen. Departementet er kome til at dette ikkje kan gjennomførast da dette i betydeleg grad vil svekke kontrollmoglegheitene for likningsstyresmaktene. For at likningsstyresmaktene skal kunne oppnå formålet med innhentinga, er det naudsynt at alle opplysningane leverast samla. På tidspunktet for innhentinga er all kortbruk knytt til utanlandske betalingskort aktuell for vidare kontroll. Det er berre gjennom eit samla bilete av transaksjonane at likningsstyresmaktene kan sjå kor lenge eit kort har vore brukt, kor store beløp som er brukt, forbindelsar mellom forskjellige kort, brukarstader osv., som igjen gir grunnlag for å sortere ut dei transaksjonane som er aktuelle for vidare kontroll. På det neste stadiet, etter ei sortering av opplysningane, da likningsstyresmaktene innhentar opplysningar frå brukarstadene, vil nok berre ein liten del av opplysningane verte sett på som relevante. Det er som nemnt likevel slik at på tidspunktet for innhentinga frå innløysarane, så er alle opplysningar naudsynte og relevante i forhold til formålet. Etter departementet sin meining må dette vere avgjerande i forhold til personopplysningslova. Departementet vil understreke at når det gjeld opplysningar som ikkje vert brukt i den vidare kontrollen så vil desse bli behandla forsvarleg etter rutinar utarbeidd av Skattedirektoratet. Departementet vil her også peike på at likningsstyremaktene sin kontrollverksemd regulerast av strenge teiepliktsføresegner, jf. likningslova § 3-13. Etter likningslova § 3-13 nr. 1 plikter dei tilsette i likningsetaten å hindre at uvedkomande får tilgang til eller kjennskap til det vedkomande får "vite om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold".
Datatilsynet stiller spørsmål ved om fødselsnummer kan leverast ut til likningsstyresmaktene med heimel i personopplysningslova § 12. Departementet vil her peike på at opplysningar frå innløysarane ikkje inneheld fødselsnummer eller andre eintydige identifikasjonsmidlar. Det er bakgrunnen for at likningsstyresmaktene må kontakte brukarstadene for å identifisere kortinnehavarane. Dei opplysningane som likningsstyresmaktene kan innhente hos brukarstadene kan innehalde fødselsnummer, men dette vil avhenge av korleis den enkelte brukarstaden registrerar opplysningar. Dersom brukarstaden har fødselsnummer, så må likningsstyresmaktene gjere ei konkret vurdering etter personopplysningslova § 12 om det er naudsynt å innhente fødselsnummer for å oppnå ein sikker identifisering.
Justis- og politidepartementet har stilt spørsmål ved om kontrolloppgåvene brukarstadene og innløysarane vert pålagte er underlagt meldeplikt etter personopplysningslova § 31. Departementet meiner at så lenge ikkje brukarstadene og innløysarane opprettar eit nytt registar eller liknande i samband med utlevering av dei aktuelle opplysningane til likningsstyresmaktene, så vil dei ikkje vere behandlingsansvarlege for opplysningane og dermed ikkje meldepliktige.
I pkt. 6.6 i proposisjonen er det gjort greie for dei økonomiske og administrative konsekvensar av forslaget. Det vert vist til proposisjonen.
Komiteen sluttar seg til Regjeringa sine forslag til endringar i likningslova § 6-3 nr. 3.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre deler Datatilsynets bekymring om personvernulempene ved en utlevering av overskuddsinformasjon. Disse medlemmer vil likevel støtte forslaget, men vil følge nøye med på utviklingen i tiden fremover.