1. Sammendrag
Regjeringen legger i proposisjonen frem forslag til endringer i lov 12. juni 1981 nr. 52 om verdipapirfond. Det foreslås at det åpnes for en ny kategori verdipapirfond som skal betegnes spesialfond. Spesialfond vil omfatte hedgefond og lignende fondskonstruksjoner som får adgang til å benytte et videre spekter av investeringsteknikker enn det verdipapirfondloven nå tillater. Investeringer i denne type fond vil kunne medføre høyere risiko for tap sammenlignet med investeringer i alminnelige verdipapirfond. Det foreslås derfor krav til informasjon som skal gis ved markedsføring av andeler i spesialfond.
I et høringsnotat utarbeidet av Kredittilsynet som Finansdepartementet sendte på høring i januar 2005, foreslo Kredittilsynet lovendringer som vil legge til rette for etablering av norske spesialfond etter verdipapirfondloven. Høringsinstansene var gjennomgående positive til dette. Kredittilsynet foreslo at spesialfond bare skulle kunne tilbys "profesjonelle investorer". For privatpersoner innebar forslaget et krav om en finansformue på minst 5 mill. kroner og et minstekrav om at investeringen i fondet utgjør minst 500 000 kroner. Høringsinstansene var gjennomgående kritiske til denne delen av forslaget. Det ble blant annet reist spørsmål ved om formue kunne anses som en indikasjon på profesjonalitet. Bakgrunnen for lovforslaget er nærmere beskrevet i proposisjonens kapittel 2.
"Hedgefond" benyttes som en fellesbetegnelse for fond som forvaltes på en mer fleksibel måte enn tradisjonelle verdipapirfond, og der målsettingen ofte er å skape positiv avkastning uavhengig av markedsutviklingen. Det er dermed snakk om en uensartet gruppe kollektive investeringer, hvor investeringsstrategi og risiko varierer betydelig og hvor forvalters kompetanse ofte har større betydning for fondets avkastning sammenlignet med tradisjonelle verdipapirfond. I proposisjonens kapittel 3 gis en nærmere redegjørelse for særtrekk ved spesialfond (hedgefond mv.).
Verdipapirfondloven er i dag til hinder for etablering av norske spesialfond, fordi regelverket for verdipapirfond ikke tillater slike investeringsstrategier som spesialfond benytter. Loven er ikke til hinder for at norske investorer kjøper andeler i utenlandske spesialfond. Dette kan skje over Internett, gjennom finansielle rådgivere eller gjennom avtaler om aktiv forvaltning. Utenlandske spesialfond kan imidlertid ikke markedsføres i Norge. Det gis en oversikt over gjeldende rett i proposisjonens kapittel 4.
Det understrekes at investeringer i spesialfond, avhengig av fondets mandat og risikoprofil, vil kunne medføre høyere risiko for tap sammenlignet med investeringer i alminnelige verdipapirfond. Ved vurderingen av om det bør åpnes for etablering av spesialfond etter verdipapirfondloven, har departementet særlig vurdert hensynet til finansiell stabilitet og investorbeskyttelse. Departementet kan ikke se at hensynet til finansiell stabilitet tilsier et forbud mot at det etableres spesialfond etter verdipapirfondloven. Spesialfond kan spille en positiv rolle i det finansielle system, utenlandske hedgefond vil uansett kunne ta posisjoner i det norske markedet, og norske finansinstitusjoner og investorer vil uansett kunne gi lån til, og investere i, utenlandske spesialfond. Når det gjelder hensynet til investorbeskyttelse, må det foretas en avveining mellom investorenes berettigede forventning om beskyttelse og spesialfondenes behov for fleksibilitet. Etter departementets vurdering vil hensynet til investorene kunne ivaretas på en hensiktsmessig måte ved å kreve at spesialfond bare kan selges til allmennheten gjennom en investeringsrådgiver med konsesjon etter verdipapirhandelloven eller forvaltningsselskapet selv, dersom det har gitt melding om at det yter tilleggstjenesten investeringsrådgivning. I tillegg foreslås særskilte informasjonskrav for denne type fond. Etter departementets syn er det verken nødvendig eller hensiktsmessig å forbeholde investeringer i norsketablerte spesialfond for profesjonelle investorer. Det er gjort nærmere rede for spørsmålet om verdipapirfondloven bør legge til rette for spesialfond i proposisjonens kapittel 5, mens hensynet til investorbeskyttelse drøftes særskilt i proposisjonens kapittel 6.
Det foreslås å presisere i lovteksten at andelseiere i verdipapirfond (herunder spesialfond) ikke er ansvarlige overfor fondets kreditorer.
Etter departementets vurdering er det for øvrig ikke hensiktsmessig å tilpasse verdipapirfondloven til såkalt "private-equity" eller venturevirksomhet. Ved den nærmere utformingen av forslaget, er det derfor ikke lagt vekt på de særlige behovene knyttet til slik virksomhet, jf. kapittel 7 i proposisjonen.
Det grunnleggende kravet om at andelseierne må få det risikonivået som er "utlovet", fastholdes gjennom et krav til vedtektsfesting av investeringsområde, strategi, risikorammer og retningslinjer for måling og styring av risiko, jf. kapittel 9 i proposisjonen. Det skal fremgå av spesialfonds vedtekter at det er et spesialfond. Vedtektene skal angi fondets investeringsområde, strategi, risikorammer og retningslinjer for kontroll og styring av risiko som gjør det mulig til enhver tid å kontrollere og bedømme risikoen forbundet med fondets posisjoner og hvordan posisjonene påvirker fondets risikoprofil. Vedtektene skal også angi om adgangen til å utstede eller innløse andeler er tidsbegrenset, og i så fall hvor hyppig andelsverdien skal beregnes og kunngjøres i perioder hvor fondet verken er åpent for tegning eller innløsning. Vedtektene skal inngå i fullstendig prospekt, og vil på den måten bli gjort tilgjengelig for investorer før de tegner andeler i fondet. Ved stadfestelsen av vedtekter for spesialfond, skal Kredittilsynet foreta en vurdering av om vedtektene beskriver en hensiktsmessig ramme for kontroll med og styring av den finansielle risiko.
Det foreslås at tiden et spesialfond er åpent for tegning av nye andeler skal kunne begrenses i fondets vedtekter, og at det kan vedtektsfestes at fondet kan lukkes i forhold til innløsningskrav for en periode på inntil ett år. Adgangen til å begrense innløsningsadgangen imøtekommer spesialfonds behov for kontroll med likviditetsrisikoen i visse perioder. Forutberegneligheten for investorene ivaretas gjennom krav til vedtektsfesting av eventuelle begrensninger, samt at investorene sikres en minste likviditet gjennom kravet til at fondet i det minste må være åpent for innløsning én gang i året. Det vises til kapittel 10 i proposisjonen.
Formålet med lovforslaget er å åpne for fond som har en annen forvaltningsstrategi, og som kan benytte et større spekter av investeringsteknikker enn det verdipapirfondloven nå tillater. Spesialfond vil derfor ha behov for unntak fra en del av reglene i verdipapirfondloven. I proposisjonens kapittel 11 drøftes unntak fra verdipapirfondlovens absolutte plasseringsbegrensninger, dvs. unntak fra reglene om hvilke aktiva et verdipapirfond kan investere i og unntak fra ulike likviditetskrav. I proposisjonens kapittel 12 drøftes spesialfondenes behov for unntak fra relative plasseringsregler, dvs. unntak fra krav til risikospredning og plasseringsbegrensninger i forhold til utsteder.
Et annet særtrekk ved spesialfonds forvaltningsvirksomhet, er at de kan ta opp lån og selge aksjer de ikke eier, såkalt "shortsalg". Slike teknikker legger bl.a. til rette for at spesialfond kan ha en positiv avkastning i fallende markeder. I kapittel 13 i proposisjonen drøftes spesialfondenes behov for unntak fra de alminnelige reglene om låneopptak, utlån av finansielle instrumenter, sikkerhetsstillelse og shortsalg.
Reguleringen av fondets depotmottaker står sentralt i verdipapirfondloven. Depotmottaker er gjerne en bank eller lignende, og skal oppbevare alle fondets midler (oppbevaringsfunksjonen) og føre tilsyn med at forvaltningsselskapet holder seg innenfor lov, forskrift og fondets vedtekter (kontrollfunksjonen). Departementet foreslår en presisering av depotmottakers plikter, uavhengig av om vedkommende er depotmottaker for et spesialfond eller alminnelig verdipapirfond. Det foreslås videre at depotmottaker for spesialfond skal pålegges enkelte særlige kontrolloppgaver. Det vises til proposisjonens kapittel 14.
I proposisjonens kapittel 15 omtales nærmere regler om verdiberegning, kontroll og rapportering for spesialfond. Disse reglene er av sentral betydning for at potensielle og eksisterende investorer skal få et riktig bilde av verdien av sine eiendeler i fondet og fondets utvikling. Departementet foreslår her en særregel for spesialfond, som innebærer at fondet periodevis skal rapportere til investor, Kredittilsynet og depotmottaker om den faktiske risikoen fondet har tatt i rapporteringsperioden. På den måten kan investor (og Kredittilsynet og depotmottaker) følge med på om fondet har tatt større eller mindre risiko enn det som er fastsatt i fondets vedtekter.
I kapittel 16 i proposisjonen gjøres rede for de krav som skal stilles til risikostyringen i spesialfond, mens spesialfondenes behov for særregler om forvaltningsgodtgjørelse drøftes i proposisjonens kapittel 17.
I tråd med gjeldende rett bør det være adgang for utenlandske spesialfond (hedgefond mv.) til å markedsføre seg i Norge, forutsatt bl.a. at det utenlandske fondet er underlagt en regulering som gir norske investorer beskyttelse minst på linje med den beskyttelse de har ved investering i et norsk spesialfond. Det vises til proposisjonens kapittel 18.
De generelle reglene om tilsyn med verdipapirfond anses i all hovedsak å gi et hensiktsmessig rammeverk for tilsyn med spesialfond, jf. kapittel 19 i proposisjonen.
Det foreslås enkelte tekniske justeringer i andre lover, jf. proposisjonens kapittel 20.
Forslagets økonomiske og administrative konsekvenser beskrives i kapittel 21.
Enkelte av de foreslåtte lovbestemmelsene forutsetter utfyllende forskrifter. Den nærmere utformingen av slike forskrifter vil departementet komme tilbake til på vanlig måte.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Marianne Aasen Agdestein, Alf E. Jakobsen, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar Sandal, Eirin Kristin Sund og Tom Rune Thorvaldsen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Svein Flåtten, Michael Momyr og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere omtalt nedenfor i denne innstillingen og i Ot.prp. nr. 36 (2007–2008) Om lov om endringer i lov 12. juni 1981 nr. 52 om verdipapirfond mv. (regler om spesialfond).
Komiteen viser videre til at det generelt bare er sammendrag av departementets vurderinger og forslag som er gjengitt nedenfor under de enkelte punkt. Bakgrunn for lovforslagene, gjeldende norsk rett, utenlandsk rett, høringsnotater, høringsuttalelser mv. knyttet til de enkelte vurderinger og forslag, er redegjort nærmere for i nevnte odelstingsproposisjon.
Komiteen viser for øvrig til sine merknader nedenfor under de enkelte punkt.