9. Straff, straffeprosessuell inndraging, lovbrotgebyr og tvangsmulkt
Det sentrale ved reaksjons- og sanksjonsføresegnene i havressurslova er at brot på kvotereglar, reglar som kan medverke til kvoteunndraging eller brot på tekniske reguleringar og kontrollreglar skal sanksjonerast etter reglane i havressurslova, og at påtalemakta og domstolane ikkje må gå vegen om brot på reglane i straffelova for å reagere mot lovbrot i fiskerinæringa. Det er i tillegg viktig at reaksjonar på brot på reglane i fiskerilovgjevinga har ei form og eit nivå som medverkar til å førebyggje brot på regelverket. Dette er avgjerande for ei ansvarleg og god ressursforvaltning, samtidig som det er nødvendig av omsyn til næringa.
Utvalet foreslår å vidareføre det generelle straffansvar med ei føresegn som seier at den som med vilje eller aktlaust bryt føresegner i eller i medhald av lova kan straffast.
Departementet har på bakgrunn av høyringsfråsegna frå Justisdepartementet gått gjennom føresegnene i lova og forma straffeføresegnene slik at dei utrykkeleg listar opp kva for lovbrot som skal vere straffbare. Desse er delt inn i fire hovudtypar: Brot på reguleringsføresegner, brot på reglar om gjennomføring av hausting og orden på haustingsfelt, brot på reglar som skal leggje til rette for kontroll, og brot på reglar om kontroll og handheving. Det er gjort framlegg om opplisting av føresegnene der brot skal vere straffbare i §§ 60–63.
Felles for desse føresegnene er at straff og straffeprosessuell inndraging er nødvendig for å sikre tilstrekkeleg grad av etterleving. Det vil i desse tilfella ikkje vere godt nok med administrative sanksjonar for å sikre etterleving av reglane. Grunngjevinga er at desse føresegnene er sentrale for å sikre ei berekraftig forvaltning av fiskeriressursane og at den potensielle økonomiske fortenesta ved brot på desse føresegnene kan vere stor.
Departementet vil peike på at opplistinga i lova av kva for brot som kan straffast, jf. §§ 60–63, i hovudsak inneber at dei føresegnene der ein i dag ser det tenleg å reagere med straff, vert førde vidare i havressurslova. Ein vil likevel peike på at det med unntak av § 24 vert gjort ei formell avkriminalisering av føresegnene om orden på haustingsfelt i kapittel 5. Departementet meiner lovbrotsgebyr vil vere tilstrekkeleg for å sikre etterleving av desse føresegnene. I tillegg kan brot på desse reglane utløyse erstatningsansvar etter § 30.
Departementet har også vurdert om det er tenleg å heve terskelen for sanksjonar slik at berre vesentlege lovbrot vert ramma, men har kome til at gjeldande rett der det ikkje er sett ein slik terskel bør vidareførast i havressurslova.
Departementet legg til grunn at lovbrot som vert omfatta av straffeføresegnene også kan avgjerast ved at det vert pålagt eit lovbrotsgebyr, og at føresegna om lovbrotsgebyr også gjeld for dei føresegnene i lova der brot ikkje er straffbare.
Departementet er samd med utvalet i at det bør innførast straffansvar for mannskap på fartøy i dei tilfella der straffansvar kan gjerast gjeldande mot fartøyføraren. Departementet meiner dette berre bør gjelde for forsettlege lovbrot. Føresegn om straffansvar for mannskap er teke inn i § 64 andre ledd.
Brot på reglane fastsett i eller i medhald av havressurslova vil kunne gje ein betydeleg ulovleg gevinst. Det er difor nødvendig at aktlause brot på kvoteføresegner, tekniske reguleringar, rapporterings- og opplysningsplikter og reglar om kontroll og handheving, skal kunne straffast. Departementet ser det difor som tenleg at heimelen for sanksjonar slik han er nedfelt i saltvassfiskelova vert ført vidare i havressurslova, slik at også aktlause lovbrot vert ramma. For grove lovbrot, jf. § 64 første ledd, er kravet til skuld likevel grov aktløyse eller forsett.
Utvalet har foreslått at strafferamma i saltvassfiskelova på bøter eller fengsel inntil 6 månader år vert heva til bøter eller fengsel inntil 1 år, og at strafferamma for brot ved særs skjerpande omstende vert heva frå 2 til 3 år. Departementet er samd i dette.
Strafferammene i havressurslova bør vere samanliknbare med strafferammene i andre naturressurslover. Det kan vere mogleg å oppnå betydeleg økonomisk gevinst ved brot på fiskerilovgjevinga - og i dei fleste tilfelle mykje høgre enn ved brot på andre naturressurslover. Strafferamma bør vere så høg at det har ein vesentleg allmennpreventiv verknad. Strafferamma må også sjåast i samanheng med avkriminalisering av enkelte lovbrot og bruk av administrative sanksjonar.
Departementet legg til grunn at straffeprosessuell inndraging er eit av dei mest effektive verkemidla i handhevinga av reglane i saltvassfiskelova og godt innarbeidd i påtalemakta og domstolane sin praksis. Departementet meiner praksisen med inndraging bør førast vidare når det gjeld dei sakene som vert melde til politiet, og gjer difor framlegg om at havressurslova skal ha ei eiga inndragingsføresegn. Det er eit klart behov for at domstolane også skal kunne foreta straffeprosessuell inndraging på same måte for same lovbrot overfor fiskar og mottaksanlegg. Dette vert også støtta av alle høyringsinstansane som har uttala seg om saka. Føresegna om straffeprosessuell inndraging i § 65 er endra i tråd med dette.
Havressurslovutvalet kan ikkje sjå at nokon av dei brota på reglane i saltvassfiskelova som i dag vert straffa, er aktuelle for bruk av lovbrotsgebyr. Dei peikar samtidig på at lovbrotsgebyr kan vere aktuelt ved mindre lovbrot som i dag vert avgjort med åtvaringar. Departementet er ikkje samd i denne vurderinga.
Slik departementet ser saka, bør det normalt ikkje påleggjast lovbrotsgebyr i saker der ein i dag finn at ei åtvaring frå Kystvakta eller Fiskeridirektoratet er tilstrekkeleg. Som Fiskeridirektoratet peikar på, er dagens åtvaringsinstitutt etablert i samarbeid mellom Kystvakta og Fiskeridirektoratet. Ei åtvaring vert sett på som ei tenleg handtering av dei minst alvorlege lovbrota. Samtidig inneber dette at kontrollressursane først og fremst vert retta mot å avdekke alvorlege brot på regelverket, og at dei minst alvorlege sakene ikkje vert melde til politiet eller behandla av domstolane. Departementet meiner dette er ei god praktisering av reglane i saltvassfiskelova som bør førast vidare ved praktiseringa av havressurslova.
Departementet foreslår at lovbrotsgebyr skal kome i staden for melding til politiet og behandling i domstolane for dei minst omfattande av dei sakene som i dag vert melde til politiet. Departementet meiner det er grunn til ei delvis avkriminalisering av ulike handlingar. Det er særleg grunnlag for ei delvis avkriminalisering av brot på reglar i havressurslova, der handlinga etter sin art framleis vert ramma av straffeføresegna, men det vert lagt inn ein terskel for straffansvaret.
Når lovbrotsgebyr vert nytta, vil nivået på gebyret vere vesentleg for om reaksjonen er tilstrekkeleg for å sikre at regelverket vert følgt. Det må samtidig vere rimelig samsvar mellom lovbrot og reaksjon. Det er såleis etter departementet sitt syn lite tenleg å påleggje lovbrotsgebyr etter faste satsar. Gebyret bør fastsetjast konkret i kvart enkelt tilfelle. Departementet har difor foreslått ein heimel for å kunne påleggje lovbrotsgebyr ved brot på reglar i eller i medhald av havressurslova, jf. § 59.
Det er behov for nærare reglar om i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan påleggjast og kva som skal vere retningsgjevande ved utmåling av lovbrotsgebyr. Det er difor foreslått ein heimel for at departementet kan fastsetje nærare reglar om dette.
Departementet meiner havressurslova bør innehalde ein heimel for å påleggje tvangsmulkt for å få nokon til å rette seg etter reglar i lova eller forskrift eller avgjerd i medhald av lova. Tvangsmulkt er såleis eit middel til å tvinge fram at nokon rettar seg etter ei plikt eller eit pålegg, og formålet er ikkje å straffe lovbrot som har skjedd. Departementet har foreslått ein heimel for å kunne påleggje tvangsmulkt i § 58.
Det er behov for å gje nærare reglar om fastsetjing av tvangsmulkt og det er tenleg at dette vert gjort ved fastsetjing i forskrift.
Komiteen merker seg at departementet peker på at opplistingen i loven over hvilke brudd som kan straffes, jf. §§ 60–63, i hovedsak innebærer at de bestemmelsene der man i dag ser det som tjenlig å reagere med straff, videreføres.
Komiteen viser til at det innføres hjemmel til å pålegge tvangsmulkt for å sikre at bestemmelser fastsatte i eller i medhold av loven blir overholdt, og at hjemmelen til å pålegge såkalt lovbrotsgebyr, som ble innført ved endringene i deltakerloven i 2004, videreføres i havressursloven.
Komiteen forutsetter at det gis klare retningslinjer for hvilke sanksjonsformer som skal benyttes i de enkelte tilfeller.