7. Ilandføringsplikt, bifangst, administrativ inndraging av fangst
Saltvassfiskelova § 11 første ledd slår fast at levedyktig fisk som er fanga i strid med føresegner i eller gjevne i medhald av lova, straks skal sleppast på sjøen. Føresegna gjeld generelt for ulovleg fangst av dei artane som er omfatta av saltvassfiskelova, jf. § 2 første ledd. Likeins gjeld føresegna for alle tilfelle av fangst i strid med lova. Det er vidare i praksis innført eit utkastforbod for dei kommersielt viktigaste artane når dei er døde eller døyande.
Med ilandføringsplikt meiner vi at fisken må førast i land når han er død eller døyande. Med utkastforbod meiner vi at det er forbode å hive fangsten ut etter at han er fanga. Forbodet mot å sleppe fangst er det same som ei ilandføringsplikt og fortel at plikta til ilandføring startar når fangsten er skilt frå resten av bestanden, dersom fangsten på det tidspunkt er død eller døyande.
Havressurslovutvalet meiner det er eit viktig prinsipp at så mange daude ressursar som mogleg vert førde i land slik at dei kan bli utnytta og registrerte. Utvalet foreslår difor ei ilandføringsplikt for fisk som ikkje er levedyktig.
Departementet meiner forslaget frå utvalet om å innføre ei ilandføringsplikt for fangst av fisk som ikkje er levedyktig er viktig ut frå miljø- og ressursomsyn, og eit steg i rett retning samanlikna med gjeldande rett. Departementet meiner at det er grunn til å gå endå lenger enn utvalet gjer, og foreslår å innføre ei generell ilandføringsplikt for all fisk, medrekna skaldyr. All fangst av fisk skal førast i land dersom det ikkje er gjort unntak frå forbodet. Ilandføringsplikta går fram av § 15.
Departementet har vurdert om det skal innførast ei ilandføringsplikt for alle viltlevande marine ressursar, men har kome til at det ikkje er tenleg. Departementet meiner på same måte at det ikkje bør innførast ei ilandføringsplikt for sjøpattedyr eller sjøfugl, men at lova bør gje heimel for å påleggje ilandføringsplikt for desse. Dersom ein kan nytte rapporteringsreglar i staden for ilandføringsplikt, meiner departementet lova må gje heimel for det.
Ei generell ilandføringsplikt for all fisk vil medverke til ei meir miljøvennleg og optimal utnytting av ressursane ved at dei vert tekne vare på. Ei ilandføringsplikt vil saman med andre tekniske reglar medverke til at vi får eit meir korrekt bilete av ressursuttaket enn når det er påbode eller mogleg å kaste ut fangst. Med ei generell ilandføringsplikt vil vidare både næringsutøvarane, forvaltning og rettsapparatet unngå vanskelege skjønsmessige vurderingar knytt til om fisken var levedyktig.
Ei ilandføringsplikt kan av ulike årsaker ikkje vere absolutt, og vi treng difor ein heimel til å fastsetje unntak frå hovudregelen. Av omsyn til å etablere klare reglar, meiner departementet det beste vil vere å innføre ein heimel for å dispensere frå ei ilandføringsplikt og at departementet i forskrift må fastsetje i kva høve det skal vere tillate å kaste ut fisk. Med dette må fiskeristyresmaktene samtidig med at lova trer i kraft fastsetje ei forskrift om unntak frå ilandføringsplikta og ta ein gjennomgang av kva for ressursar dette skal gjelde for.
Medan nokre fiskeri kan drivast relativt reint, vil det i andre fiskeri vere større eller mindre innslag av andre artar enn målartane i fangsten. Innslag av andre artar enn målartar vert noko unøyaktig kalla bifangst. I mange tilfelle er det nødvendig for å kunne utnytte ein kvote eller eit løyve til fiske, å ha høve til å kunne ta bifangst saman med fangsten av målarten. Når det er fastsett føresegner etter saltvassfiskelova som avgrensar haustinga av ein bestand, vil det vidare ofte også vere behov for å regulere kor mykje av slik fisk det skal vere lov å ta som bifangst.
I fiskerilovgjevinga har det tradisjonelt vore skilt mellom to typar bifangstføresegner; dei som gjeld kvotar og dei som gjeld reiskapar. Dersom det ikkje er fastsett føresegner om bifangst må fiskerilovgjevinga forståast slik at det då ikkje er tillate å ha bifangst av ein art når direktefiske etter arten er forbode.
Havressurslovutvalet foreslår at heimelen til å gje reglar om bifangst vert ført vidare i havressurslova. Departementet er samd i dette, og har foreslått ein slik heimel i § 16 andre ledd bokstav f. Når det gjeld dei regulerte artane meiner departementet det er viktig å føre vidare praksisen med at det ved fordeling av nasjonal kvote skal setjast av kvantum til å dekkje bifangst. Dette vil vere i tråd med prinsippet om at det ikkje kan tildelast kvotar i medhald av lova som til saman utgjer meir enn totalkvoten.
Både utvalet og høyringssvara legg vekt på bifangst av sjøfugl og sjøpattedyr o.a. Departementet meiner det er viktig å gje reglar for å regulere negative miljøeffektar av haustingsverksemda. Den beste måten er å stille krav til utforming av reiskapar kombinert med tiltak som stenging av område og liknande for å hindre uttak av eller skade på slike artar.
Saltvassfiskelova gjeld for alt fiske i sjøen. Etter saltvassfiskelova er all hausting av fisk tillate med mindre det er forbode i eller i forskrift fastsett i medhald av lova. For å drive næringsfiske gjeld i tillegg reglane i deltakarlova. For fritidsfiske er det i saltvassfiskelova § 4a fastsett særlege reiskapsavgrensingar for fiskarar som ikkje er førde i fiskarmanntalet.
Departementet foreslår å vidareføre dei gjeldande reiskapsavgrensingane, men meiner det bør innførast andre typar avgrensingar for fritidsfiskarar for å sikre at fritidsfisket ikkje vert eit skjult næringsfiske. Reiskapsavgrensingane er tekne inn i § 22 første ledd. Departementet foreslår vidare i § 22 tredje ledd ein heimel til å fastsetje kvantumsavgrensingar, strengare reiskapsavgrensingar eller forbod mot hausting i nærare bestemte område.
I deltakarlova er det slått fast at ein må ha ervervsløyve for å nytte eit fartøy til ervervsmessig fiske og fangst, jf. deltakarlova § 4. Når det er gjeve ervervsløyve for eit fartøy skal det førast inn i merkeregisteret.
Departementet arbeider med eit forslag om å endre vilkåret for å verte førd opp på fiskarmanntalet blad A slik at dette fell saman med plikta til å vere registrert som meirverdiavgiftspliktig etter lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift. Slik registrering skal skje når den næringsdrivande samla har ei omsetning og avgiftspliktige uttak av varer og tenester på meir enn 50 000 kroner i ein periode på 12 månader. Departementet meiner det bør vere dei same vilkåra for grensa mellom fritidsfiske og næringsfiske og grensa for når eit fartøy skal stå i merkeregisteret. Det inneber at ei årleg omsetning på under 50 000 kroner i høve til havressurslova og deltakarlova ikkje kan reknast som næringsverksemd, men må sjåast på som fritidsaktivitet.
Utvalet har foreslått at departementet i forskrift skal kunne setje avgrensingar i og forbod mot omsetning av fangst for fritidsfiskarar. Departementet meiner at også fritidsfiskarar bør ha lov til å omsette fangst etter havressurslova, men at det bør innførast ei grense for kor mykje fangst fritidsfiskarar kan omsette, for å avgrense dette mot næringsfiske. Omsetningsgrensa bør falle saman med grensa for kva som vert rekna som næringsverksemd i meirverdiavgiftslova.
Ei slik omsetningsgrense-føresegn er teken inn i § 23. Dersom fritidsfiskarar omset fisk for meir enn den summen som er tillate etter § 23, vil fangstverdien verte inndregen etter reglane i § 54.
Med heimel i saltvassfiskelova er det i forskrift fastsett reglar om at haustaren har plikt til å føre fangsten i land. Slike reglar er fastsette for dei kommersielt viktigaste fiskeslaga. Sjølv om fangsten skal førast i land, er det likevel eit grunnleggjande prinsipp at den som haustar av dei levande marine ressursane ikkje skal få behalde fangsten dersom han ikkje har løyve til å fiske, eller fangsten er ulovleg etter kvotereglar eller andre reglar. Derfor gjev saltvassfiskelova reglar om inndraging av fangst teken i strid med føresegnene i eller i medhald av lova i §§ 7 og 11 tredje ledd. Slik inndraging skjer på objektivt grunnlag.
Det er viktig at reglane om inndraging av ulovleg fangst korkje oppfordrar til ulovleg utkast eller gjev fiskarane insentiv til å fiske ulovleg. Det er difor fastsett reglar om at fiskaren kan få dekka kostnadane ved å føre fangsten i land når det er openbert at fangsten ikkje var tilsikta. Samla gjev dette eit balansert regelverk.
Saltvassfiskelova § 11 tredje ledd gjev Fiskeridirektoratet heimel til å inndra verdien av fangst hausta, ført i land eller levert i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av saltvassfiskelova. Fangsten eller verdien av han går til det salslaget førstehandomsetninga av fangsten er lagt til med heimel i råfisklova § 2.
Saltvassfiskelova § 7 gjev heimel for inndraging av meirfangsten eller verdien av han ved overskriding av eit fartøys fastsette kvote etter §§ 5, 5a og 6, og meirfangsten eller verdien av han går til det salslaget førstehandsomsetninga av fangsten er lagt til. Vedtak om inndraging etter § 7 vert gjort av nemnde salslag, som også skal berekne meirfangsten og verdien av han. Fiskeridirektoratet er klageinstans for salslaga sine vedtak.
Ved vedtak om administrativ inndraging er det strengare krav til bevisbør enn etter sivilprosessuelle bevisbørereglar, jf. Rt. 1999 side 14. Fleirtalet i Høgsterett tek i denne dommen utgangspunkt i sivilprosessuelle reglar om bevis og konstaterer at inndraging skjer utan at det vert konstatert skuld, og kom til at det måtte vere "klar sannsynlighetsovervekt" for det aktuelle faktum for at vilkåra for administrativ inndraging er oppfylte.
I samband med innføring av lovheimel for lovbrotsgebyr i deltakarlova, vart beviskravet for å gje slikt gebyr vurdert. Beviskravet vart då sett i samanheng med beviskravet for administrativ inndraging etter saltvassfiskelova. Departementet meinte det var naturleg at kravet til at faktum skal vere klart meir sannsynleg, vart lagt til grunn ved alle liknande former for vedtak.
Utvalet har levert ei omfattande vurdering av administrativ inndraging av fangst, der dei foreslår at prinsippet om at ulovleg fangst ikkje skal tilfalle haustaren, vert ført vidare. Dei foreslår òg at inndregne midlar ikkje skal gå til salslaga, men til eit havressursfond. Utvalet peikar i utgreiinga på at det er prinsipielt uheldig at inndregne midlar vert disponerte etter skjøn av dei ulike salslaga, og at midlane ved å gå til eit havressursfond kan nyttast meir tenleg og fritt til kontroll- og tilskotsordningar på tvers av salslag og geografiske område.
Departementet er ikkje samd med utvalet i at det er behov for å opprette eit havressursfond som skal administrere mellom anna midlar inndregne i medhald av havressurslova.
Departementet er samstundes samd med utvalet i at gjeldande ordning for forvaltning av inndregne midlar ikkje er god nok, og sende difor 11. august 2005 på høyring eit forslag til endring av reglane om inndregne midlar, der reglane for forvaltninga av inndregne midlar vart styrkte. Alle høyringsinstansane slutta seg til forslaget. Det vart bestemt å vente med å vedta forskriftendringane, til dette spørsmålet var handsama i samband med ny havressurslov.
Departementet kan ikkje sjå at opprettinga av eit havressursfond vil gje fordelar som vi ikkje kan få til med å forbetre den gjeldande ordninga. Uavhengig av om det er eit fond eller salslaga som forvaltar dei inndregne midlane, har departementet heimel til å gje klare retningslinjer for korleis midlane kan nyttast. Departementet foreslår difor at forvaltninga av inndregne midlar i hovudsak vert ført vidare som i dag.
Departementet meiner det er viktig å vidareføre systemet med administrativ inndraging av fangst i havressurslova. Det er gjort framlegg om ei slik føresegn i § 54. Den nærare reguleringa av kven som skal gjere vedtak og korleis midlane skal nyttast, må skje i forskrift.
Høgsterett behandla i Rt. 2007 side 1217 spørsmålet om eit vedtak om å inndra fangstverdi i medhald av saltvassfiskelova § 11 tredje ledd er straff etter EMK artikkel 6. Høgsterett kom samrøystes til at så ikkje var tilfelle. Det er såleis ikkje aktuelt å innføre eit krav til subjektiv skuld ved vedtak om inndraging av ulovleg fangst, slik Norges Fiskarlag har gjort framlegg om.
Fangst hausta og levert i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova, fell klart innanfor dei tilfella der det skal kunne gjerast administrativ inndraging av fangst. Det inkluderer tilfelle der fangsten er registrert på feil fartøy på landings- og sluttsetlar og inneber at gjeldande rettstilstand med omsyn til administrativ inndraging etter saltvassfiskelova § 11 tredje ledd, vert ført vidare.
Gode grunnar talar for at det er mogleg å inndra fangstverdi også ved brot på etterfølgjande opplysningsplikter, ut frå ei vurdering av at fiskaren heller ikkje skal ha rett til å behalde fangst i dei tilfella der han ikkje har oppfylt opplysningspliktene sine. Dette vil likevel vere noko anna enn at fangsten er levert i strid med føresegnene i eller i medhald av lova, fordi dei grunnleggjande pliktene ved levering kan vere oppfylte. Departementet meiner difor at inndraging i slike tilfelle må gjerast som ein sanksjon, då inndraginga her både har eit klart pønalt formål og vil verte oppfatta som ein pønal reaksjon.
Departementet meiner at det er tenleg å føre vidare i havressurslova kravet til "klar sannsynlighetsovervekt" ved administrativ inndraging som Høgsterett la til grunn i Rt. 1999 side 14 og i Rt. 2007 side 1217. Dette beviskravet ligg også til grunn for reglane om lovbrotsgebyr i deltakarlova.
Forskrifta om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar vert tolka slik at midlar inndregne etter saltvassfiskelova § 11, skal brukast til kontrollformål, medan midlar inndregne etter saltvassfiskelova § 7, det vil seie fangst ut over kvote, også kan nyttast til andre nærare opprekna formål. Departementet meiner det er grunn til å halde på dette skiljet. Gjeldande forskrift om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar pålegg salslaga å nytte midlane innan tre år, utan å gje føresegner om kva som skjer dersom salslaga ikkje nyttar midlane til desse formåla innan fristen. Departementet fekk kritikk av Riksrevisjonen for dette forholdet i Riksrevisjonen si undersøking av forvaltninga av fiskeressursane (Riksrevisjonen Dokument nr. 3:13 (2003-2004)). Departementet fremma difor følgjande forslag i ovannemnde høyringsnotat:
"Departementet foreslår en presisering av hva midler inndratt etter de forskjellige hjemmelsgrunnlagene kan og skal brukes til. Samtidig foreslås det at midler som ikke anvendes innen tre år etter at de ble inndratt, skal overføres til Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd. Midlene skal der utgjøre en pott der salgslagene kan søke om midler til forskjellige kontrollformål. Den endelige avgjørelsen av slike søknader skal tas av departementet. (…)"
Denne løysinga slutta høyringsinstansane seg til, og departementet meiner dette også oppfyller nokre av utvalet sine intensjonar med å foreslå oppretting av eit havressursfond. Departementet vil endre forskrifta om inndregne midlar i tråd med forslaget i høyringsnotatet.
Når det gjeld bruken av midlar til ressurskontroll vil departementet gjennom forskrift føre vidare pålegget om at salslaga skal nytte midlar etter inndraging av ulovleg fangst til ulike ressurskontrolloppgåver. Det vert i all hovudsak gjort også i dag.
Departementet kan etter saltvassfiskelova § 13 gje forskrifter om fiske og fangst på eller knytt til søndagar og helgedagar. Slike forskrifter kan gjevast for bestemte område, for bestemte fartøygrupper eller for bestemte haustingsverksemder.
Det er i dag ikkje fastsett nokon generelle reglar om helgedagsfred.
Departementet kan ikkje sjå at det er behov for ein heimel for å forby eller avgrense hausting på søndagar eller helgedagar av omsyn til den allmenne helgefreden og det vert difor ikkje gjort framlegg om å føre heimelen for helgedagsfreding vidare. Høvet til å regulere fisket på og knytt til helgedagar av omsyn til landindustrien og marknaden, finst i havressurslova § 16 andre ledd.
Komiteen viser til at forslaget til ny havressurslov i § 15 innfører en generell ilandføringsplikt for fisk.
Komiteen viser til at en generell ilandføringsplikt vil redusere faren for at det reelle uttaket av fisk er høyere enn det registrerte, og er derfor en viktig regel for å medvirke til at en større del av fangstene blir registrert og kommer med i kvoteregnskapet. Komiteen forutsetter likevel at en fullt ut dekkende unntaksforskrift er på plass ved lovens ikrafttredelse og at unntaksforskrift fastsettes i tett dialog med næringen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er opptatt av at bifangst tas vare på og at den generelle ilandføringsplikten ivaretas. Flertallet viser til at ilandføringsplikten er viktig både av hensyn til miljø, ressurser og virksomheten i land. Ilandføringsplikten er en sentral del av norsk fiskeriforvaltning. Både utkastforbud og ilandføringsplikt er viktige elementer i norsk fiskeripolitikk - også i forhold til andre fiskerinasjoner.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at en slik generell ilandføringsplikt er en speilvending av dagens regelverk, hvor ilandføringsplikt foreligger i de tilfeller det er fastsatt.
Disse medlemmer har merket seg at det i næringen fryktes at det vil oppstå situasjoner der det er naturlig å kaste bifangst over bord, samtidig som det påligger ilandføringsplikt fordi det ikke er gjort unntak fra plikten for det konkrete forholdet. Næringen frykter at forslaget kan undergrave fiskernes respekt for regelverket. Disse medlemmer vil likevel påpeke at ilandføringsplikt er en sentral og viktig del av et moderne fiskeriregelverk, og har vært viktig i Norges arbeid opp mot andre land.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at næringen frykter at det kan oppstå situasjoner der det er naturlig å kaste bifangst over bord samtidig som det foreligger ilandføringsplikt, og det forutsettes derfor at forskriften revideres ved behov.
Komiteen mener det er viktig at man ved utformingen av bifangstregler skaper tilstrekkelig forutberegnelighet for næringen og tar tilstrekkelig hensyn til at det i praksis skal kunne utøves et naturlig fiske. Samtidig innser komiteen at det i enkelte tilfeller kan være nødvendig å forby all bifangst på grunn av bestandsituasjonen. Slike regler må derfor utformes i tett dialog med næringsorganisasjonene.
Komiteen viser til at det foreslås endringer i reglene om høsting fra fartøy som ikke er merkeregistrerte (fritidsfiske), og at det innføres en omsetningsgrense for slikt fiske, knyttet til summen som er fastsatt i merverdiavgiftsloven § 28 første ledd første punktum. Komiteen forutsetter at havressurslovens § 23 tas opp til vurdering dersom merverdiavgiftsloven endres på dette punkt, slik at grensen for fritidsfiske ikke får et utilsiktet lavt nivå.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at systemet med administrativ inndragning videreføres, uten hensyn til subjektiv skyld. Flertallet mener det er gode grunner til en slik regel, og påpeker at så lenge inndragningen begrenses til den ulovlige fangsten eller den delen av fangsten som er ulovlig, så vil inndragningen faktisk stå i forhold til overtredelsen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at systemet med administrativ inndraging videreføres, og at det ikke innføres et krav til subjektiv skyld. Disse medlemmer mener det kan være gode grunner til en slik regel, men mener det ikke bør være slik at inndragningen ikke står i forhold til overtredelsen. Det er særlig betenkelig at relativt små overskridelser av minstemålet kan medføre at hele fangsten inndras. Disse medlemmer mener det må bli bedre sammenheng mellom overtredelsens alvorlighetsgrad, for eksempel knyttet til volum, fangstverdi og grad av skyld, og størrelsen på sanksjonen.
Disse medlemmer viser i denne forbindelse til brev av 12. mars 2008 (vedlagt) fra fiskeri- og kystministeren, hvor det blant annet fremkommer at ved administrativ inndragning ved fangst under minstemål blir hele verdien av fangsten inndratt. Målet med å holde innslaget av fisk under minstemål så lavt som mulig er begrunnet i å sikre en bærekraftig forvaltning, der det ikke blir tatt for mye småfisk. Disse medlemmer mener at inndragning av hele verdien av fangsten i enkelte tilfeller fremstår som veldig urimelig. Disse medlemmer viser til oppslag i Fiskaren 25. februar 2008, hvor fisker Marvin Dragsnes får beslaglagt 103 042 kroner tilsvarende 80 prosent av den totale fangstverdien, etter å ha fisket minst 330 kilo undermåls sild for mye i en fangst på 63 450 kilo sild.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at det innføres en adgang til å bruke skjønn ved vedtaket om inndragningens omfang ved fangst i strid med minstemålsbestemmelsene, slik at full inndragning ikke benyttes der dette etter forholdene fremstår som urimelig."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er skeptiske til forslaget om ytterligere reguleringer av fritidsfiske og mener det er uheldig at det her legges opp til ytterligere fullmaktsbestemmelser som skaper usikkerhet og vanskelige avgrensninger.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, er enig i at hjemmelen til å forby eller avgrense høsting på søndager eller helgedager oppheves.
Medlemen i komiteen frå Kristelig Folkeparti strekar under at det er viktig å verna om helgedagsfreden. Denne medlemen kan ikkje sjå nokon grunn til ikkje å vidareføra dagens heimel til å forby eller avgrensa hausting på søndagar eller helgedagar, og vil stemma imot framlegget om å oppheva heimelen.
Denne medlemen fremjer difor følgjande forslag til tillegg i § 16:
"§ 16 andre ledd bokstav h skal lyde:
Fiske og fangst på eller i tilknytning til søn- og helligdager i bestemte områder eller for bestemte fiskerier eller fartøygrupper, når dette er nødvendig av hensyn til
en rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse eller gjennomføring av fiske og fangst,
den alminnelige helligdagsfred, eller
når det foreligger andre særlige omstendigheter."