6. Regulering av ressursuttaket
- 6.1 Sammendrag
- 6.2 Komiteens merknader
Sjølv om det ikkje er direkte uttrykt i saltvassfiskelova, har det vore eit mål i forvaltninga av dei levande marine ressursane å oppnå ei høgast mogleg langsiktig avkastning av ressursane. På dette grunnlaget har styresmaktene gjennom tidene sett i verk ulike typar reguleringar, som kvotereguleringar, innsatsavgrensingar, reiskapsreguleringar o.a.
I forvaltninga av dei fleste kommersielt viktige bestandane vert det i forskrift fastsett forbod mot fiske og så opna for fiske gjennom tildeling av kvotar som fartøya kan fiske innanfor. Dette er det vi kallar kvoteregulering. Styresmaktene fastset ein nasjonal kvote som vert fordelt på dei ulike fartøygruppene og deretter vert gruppekvoten fordelt på dei enkelte fartøya i gruppa. Når det er nødvendig av omsyn til bestanden, kan styresmaktene forby alt fiske i ein periode.
Uttaket av viltlevande marine ressursar kan også regulerast indirekte gjennom ulike former for innsatsavgrensingar, gjennom reglar om maskevidde, minstemål o.l., og gjennom reglar om stenging av område for kortare eller lengre tid. Dei ulike reguleringsregima er oftast kombinasjonar av ulike uttaks- og innsatsreguleringar og tekniske reguleringsforskrifter. Kvotereguleringane og dei tekniske reguleringane vert fastsette i medhald av saltvassfiskelova, medan innsatsavgrensinga vert fastsett med heimel i deltakarlova.
Nasjonal kvote er det kvantum norske aktørar kan hauste. Nasjonal kvote vert normalt fordelt på fartøygrupper og dei deltakande fartøya. Ved fordelinga av nasjonal kvote, vil ei rekkje ulike faktorar spele inn i dei vurderingane styresmaktene gjer. Kva for omsyn det skal leggjast vekt på er, innanfor dei rammene lova set, ei politisk avgjerd. Heimelen til å differensiere mellom fartøygrupper i saltvassfiskelova er i dag tilstrekkeleg klarlagt i rettspraksis, og det er slått fast at styresmaktene ved fordeling av kvotar mellom dei ulike gruppene, innanfor dei skrankane § 5 set, har vide fullmakter til å fordele høvet til å fiske ulikt mellom grupper med omsyn til mellom anna ein differensiert flåte, sysselsetjing, regionale omsyn og samfunnsøkonomisk lønsemd.
Det er likevel viktig å understreke at det ei tid no har vore eit politisk mål å ikkje endre kvotefordelinga mellom gruppene i særleg grad. Bakgrunnen er at stabilitet i fordelinga mellom gruppene blant anna har vore sett på som eit viktig verkemiddel i arbeidet med å strukturere flåten.
Gruppekvoten kan etter saltvassfiskelova § 5 første og tredje ledd fordelast på dei deltakande fartøya etter ulike reguleringsmodellar. Maksimalkvote og fartøykvote er det mest vanlege. Felles for kvotane til dei deltakande fartøya er likevel at desse kvotane er det største kvantumet fartøyet kan hauste.
Sjølv om det ikkje er fastsett ein nasjonal kvote, gruppe- eller fartøykvote for ein art eller ein bestand, gjeld det likevel ofte reguleringar av ulike slag for å avgrense eller målrette uttaket. I dei fleste haustingsverksemder er det ulike former for tekniske reguleringar, som inneber at uttaket vert styrt meir indirekte.
Ressursar som ikkje er kvoteregulerte vert ofte kalla uregulerte artar, sjølv om det er fastsett andre typar reguleringstiltak. For å hindre kapasitetsoppbygging i slike fiskeri må fartøy som skal hauste slike ressursar ha ervervsløyve og kan berre fiske direkte på uregulerte bestandar dersom det har fått konsesjon til å delta i slikt fiskeri, så framt det er stilt krav om dette.
Etter saltvassfiskelova § 10 kan eit reguleringsråd oppnemnt av departementet erstatte ein ordinær høyringsprosess og fungere som eit rådgjevande organ for departementet.
I desember 2005 gjekk funksjonsperioden til det då oppnemnde reguleringsrådet ut. Det vart ikkje oppnemnt eit nytt reguleringsråd, og i juni og desember 2006 og juni 2007 vart reguleringsrådet erstatta av eit ope høyringsmøte. Eit høyringsmøte vart vurdert å vere i tråd med føresegnene i saltvassfiskelova om at rådet si fråsegn alltid skal innhentast ved fastsetjing av fartøykvotar, så lenge dei organisasjonane som ville vore representerte i rådet vart invitert til høyringsmøtet, eller på annan måte vart høyrde.
Fleirtalet i havressurslovutvalet foreslår i hovudtrekk at gjeldande rett vert ført vidare når det gjeld regulering av uttaket av levande marine ressursar (kvoteføresegnene), men at styresmaktene i større grad skal kunne ta marknadsomsyn ved fordeling av kvote på fartøygrupper. Fleirtalet konkluderer med at målet må vere at kriteria for fordeling av kvotar på grupper og fartøy er tilstrekkeleg klarlagt i lova, og at høvet til å fastsetje kriteria ved forskrift ikkje vert innført att. Mindretalet (eitt medlem) er ikkje samd i at ein skal kunne ta større marknadsomsyn enn etter gjeldande saltvassfiskelov og meiner at forvaltninga må byggje på nærleiks- og avhengigheitsprinsippa.
Utvalet meiner at regulering gjennom kvotedøgn er ei alternativ reguleringsform som bør ha heimel i havressurslova, særleg for ressursar som det ikkje vert hausta av i dag.
Utvalet foreslår at heimelen for å gje løyve til havforsking og praktiske haustingsforsøk vert ført vidare. Utvalet foreslår vidare at havressurslova skal ha heimel for tildeling av kvotar til opplæringsformål. Undervisningskvotar har brei støtte i kystbefolkninga fordi dei vert sett som eit viktig tiltak i arbeidet med å rekruttere ungdommar til fiskaryrket. Utvalet peikar på at heimelen for å tildele kvotar til undervisningsformål bør skrivast slik at det vert opp til Fiskeridirektoratet å forme det nærare innhaldet i ordninga.
Utvalet er delt i vurderinga av prøveordninga der det er gjeve løyve til at bedrifter som eig trålfartøy, kan nytte kystfartøy til å ta trålfartøya sine kvotar. Fleirtalet peikar på at det kan oppstå problem knytt til fordelinga av kvotar mellom ulike grupper dersom ordninga vert permanent. Det vert vidare vist til at ei slik ordning kan ha langsiktige konsekvensar for prinsippet i deltakarlova om at fiskeflåten skal vere eigd av fiskarane. Mindretalet (to medlemmer) går i mot at kvotar også skal kunne fordelast til industribedrifter som driv med foredling av levande marine ressursar. Mindretalet ser forslaget om ein heimel for tildeling av industrikvote som eit ytterlegare steg bort frå hovudprinsippet i deltakarlova om ein fiskareigd flåte.
Utvalet vil vidareføre ordninga med reguleringsråd og foreslår at det i lova vert opplyst at ordninga med reguleringsrådet fritek departementet frå ordinær høyringsplikt etter forvaltningslova § 37.
I tilknyting til ressursuttak og kvotefastsetjing uttalar høyringsinstansane seg særleg om industrikvotar, reguleringsråd og høyring ved kvotefastsetjing.
Forslaget frå utvalet til føresegner om regulering av ressursuttaket inneber i hovudsak ei vidareføring av gjeldande rett. Som for resten av lova inneber utvidinga av det saklege verkeområdet for lova at det kan fastsetjast kvotar for forvaltninga av alle viltlevande marine ressursar.
Departementet er samd i at hovudtrekka i gjeldande rett om regulering av ressursuttaket bør førast vidare i havressurslova. Samstundes må vi sjå kvoteføresegnene og dei tekniske reguleringsføresegnene og praktiseringa av desse i samanheng med forvaltningsprinsippet. Styresmaktene skal etter forvaltningsprinsippet vurdere kva for forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre ei berekraftig forvaltning. I tillegg inneber § 1 om lovas formål og § 7 om grunnleggjande omsyn at rammene for forvaltninga kjem tydelegare fram.
Departementet foreslår at det no går uttrykkeleg fram av lova at det ikkje kan tildelast gruppekvotar, forskings- og undervisningskvotar mv. etter lova som til saman utgjer meir enn den nasjonale kvoten, jf. § 11. Det er naturleg at vi i ei ny havressurslov som skal vise Noregs rolle som ein ansvarleg forvaltar av dei levande marine ressursane, har ei slik føresegn som forpliktar og avgrensar styresmaktene ved tildeling av kvotar.
Gjennomgangen av gjeldande rett viser klart at marknadsomsyn og samfunnsøkonomiske omsyn er lovlege og relevante omsyn ved fordeling av kvotar mellom grupper etter saltvassfiskelova, og omsyn som vert lagt til grunn i dag. Departementet meiner slike omsyn klart skal kunne leggjast til grunn også ved fordeling av kvotar etter havressurslova.
Det har i lengre tid vore politisk semje om fordelinga mellom dei ulike gruppene. Fordelinga har vore prega av stabile og føreseielege vilkår, der næringa sjølv langt på veg har medverka til fordelinga. Dette inneber likevel ikkje at fordelinga mellom gruppene ikkje kan endrast med heimel i havressurslova. Til høyringsfråsegna frå Norges Fiskarlag om at lova ikkje tek vare på krava til og behovet for stabile rammevilkår, meiner departementet i tråd med ovannemnde at dette i første rekkje er ei politisk oppgåve, og ikkje noko som skal regulerast gjennom havressurslova. Det er viktig at dei omsyna som faktisk ligg til grunn i forvaltninga, kjem tydeleg fram i lova, slik det no er foreslått. Departementet deler difor ikkje Norges Fiskarlag si uro for at omsyna som kan leggjast til grunn i forvaltninga er for omfattande og ufokuserte.
Departementet er samd med utvalet i at lova skal gje høve til å ta regionale omsyn i forvaltning av ressursar og fordeling av kvotar. Formålet med ei distriktskvoteordning er å leggje til rette for produksjon ved landanlegga i næringssvake distrikt. Forvaltninga skal framleis kunne setje vilkår til kva tilstand produktet skal ha ved landing, om råstoffet skal vere ferskt eller fryst og i kva grad det kan foredlast. Departementet er vidare einig med utvalet i at regionale omsyn ved kvotefordelinga også kan gje høve til å ta vare på staten sine plikter overfor den samiske befolkninga.
Departementet foreslår ei eiga føresegn om distriktskvotar i § 11 tredje ledd. Departementet meiner i tillegg det er behov for ei føresegn som gjev styresmaktene høve til å fastsetje kvotar for levering til ein bestemt bruk og i ein bestemt tilstand, og finn det tenleg at dette no vert presisert klart i lovteksten.
Utvalet har foreslått ein heimel i havressurslova for innføring av industrikvotar og at det så vert ei politisk vurdering om heimelen skal takast i bruk og eventuelt korleis. Utvalet viser til at ei moderne lov bør innehalde tidsmessige lovheimlar for ulike reguleringssystem. Departementet meiner at det ikkje bør innførast ein slik heimel i havressurslova før dette er greidd nærare ut.
Departementet er samd med utvalet i at heimelen for reguleringsråd vert ført vidare, slik at eit reguleringsråd kan oppnemnast og konsulterast, men at dette ikkje skal vere ei pliktig ordning. Det er viktig for utviklinga og synleggjeringa av ei meir økosystembasert forvaltning at også ulike interesseorganisasjonar kan delta i eit reguleringsråd som fullverdige medlemmer. Departementet meiner det er tenleg å presisere i lovteksten at også slike interesser skal vere representerte i rådet som medlemmer når eller dersom det vert oppnemnt eit nytt reguleringsråd. Føresegner om reguleringsråd er tekne inn i § 8.
Når det gjeld opne høyringsmøte meiner departementet at desse, slik dei no vert gjennomførte, tilfredsstiller krava til kontradiksjon og forslagsrett etter forvaltningslova og gjeldande forvaltningsrett. Ein finn difor ikkje grunn til å ta inn føresegner om høyringsmøte i havressurslova.
Utvalet har foreslått å oppheve føresegna i saltvassfiskelova § 5 fjerde ledd andre punktum som gjev styresmaktene kompetanse til å utelukke eller avgrense fartøya sin kvotedel når fartøygruppa samla får ei rimelig fangstordning i andre fiskeri. Utvalet har ikkje grunngjeve forslaget nærare. Departementet meiner føresegna bør førast vidare då ho har vore nytta både på 1980-talet og 1990-talet til å redusere nokre grupper sine kvotar for å leggje fangsttilhøva betre til rette innan flåten.
Komiteen er enig i at hjemmelen for reguleringsråd videreføres.
Komiteen viser til at loven i sitt kapittel om fangstmengd og kvoter i hovedsak viderefører dagens regler om ressursuttaket. Komiteen merker seg at departementet i Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) på side 85, til uttalelser om kravene til og behovet for stabile rammevilkår, uttaler at:
"det i første rekkje er ei politisk oppgåve, og ikkje noko som skal regulerast gjennom havressurslova."
Komiteen har videre merket seg at det i Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) på side 85 gis uttrykk for at:
"Difor er høvet til å endre "styrkeforholdet" mellom gruppene, og til å opprette nye grupper, svært vidt."
Komiteen viser til at fiskerinæringa er avhengig av naturen og utsatt for naturlige svingninger. Uttaket må derfor styres av en bærekraftig høsting av ressursene. Komiteen vil likevel understreke fiskerinæringens behov for stabilitet og forutsigbare rammer, selv om kvotene fra år til år kan endre seg. Det bør fortsatt være en målsetting at næringen selv gjennom fiskerienes organisasjoner medvirker til å komme fram til omforente fordelinger mellom de ulike gruppene.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at fordeling av kvoter mellom gruppene må opprettholdes over tid, slik at det blir et verktøy som stimulerer til langsiktig planlegging.
Komiteen viser til at fortsatt stabilitet omkring disse fordelingsspørsmålene betyr mye for fiskerinæringens videre utvikling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil understreke at fordeling av kvoter mellom gruppene må opprettholdes over tid, slik at det blir et verktøy som stimulerer til strukturtilpasning og langsiktig planlegging.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er kritiske til at Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) legger opp til en svært vid adgang til å endre styrkeforholdet mellom kvotegruppene.
Komiteen viser til at omfordelingen mellom gruppene kan føre til usikkerhet om framtidig kvotegrunnlag, og tilsvarende usikkerhet for framtidige investeringer. Dette gjelder for alle fartøygrupper, fra mindre og mellomstore sjarker, via større kystfartøy og til havfiskeflåten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, støtter forslaget fra Regjeringen om at det i loven skal gis hjemmel til å innføre distriktskvoter, og viser til at dette er en videreføring av gjeldende rett.
Flertallet viser til at ordningen med distriktskvoter har som formål å legge til rette for tilførsel av råstoff til foredlingsindustrien i særlig fiskeriavhengige områder. Dette skal skape aktivitet, sysselsetting og verdiskaping i de aktuelle distriktene. Flertallet viser videre til at Regjeringen i Soria Moria-erklæringen slo fast at distriktskvoteordningen skulle forsterkes og tas mer aktivt i bruk, og at nasjonale myndigheter årlig skal kunne avsette inntil 10 pst. av den nasjonale kvoten til landing og bearbeiding i spesielt utsatte distrikter for å sikre sysselsettingen i industrien. Flertallet er kjent med at vi i 2006 og 2007 brukte 3 pst. av torskekvoten fra torsketrålgruppen og kystflåten over 15 m til distriktskvoteordninga, mens det for 2008 er avsatt 3 pst. av gruppekvoten fra torsketrålgruppen. For kystflåten er det i 2008 satt av kvantum til bifangst etter 1. september 2008, i stedet for distriktskvote. Flertallet viser i den sammenheng til at både avsetning av kvantum til bifangst og distriktskvoter er virkemidler som fremmer formålet om jevn tilførsel av fangst og således en jevnere aktivitet og produksjon i landindustrien.
Flertallet vil videre påpeke at det må vurderes konkret hvor stor andel av gruppekvoten som eventuelt skal nyttes til distriktskvote, og at politiske viljeserklæringer ikke vil innebære en rettslig skranke i så måte.
Flertallet viser endelig til at det i § 11 fjerde ledd er foreslått gitt hjemmel for å fastsette at en del av den nasjonale kvoten eller en del av gruppekvoten for en eller flere fartøygrupper, skal leveres til en bestemt bruk eller i en bestemt tilstand. Flertallet viser til at en optimal utnytting av ressursene som er tilpasset marin verdiskaping, marked og industri, og dermed en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning, i enkelte tilfeller kan tilsi at det blir iverksatt denne type reguleringer. Det kan også under gitte omstendigheter være et spørsmål hvorvidt det er forsvarlig å la ressurser som kan utnyttes til mat for mennesker, for eksempel gå til oppmaling.
Flertallet støtter derfor forslaget i proposisjonen, og viser som et eksempel på denne type regulering til at komiteens flertall i Innst. S. nr. 143 (2007-2008) gikk inn for en hovedregel om forbud mot ombordproduksjon av kongekrabbe.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er av stor betydning å sikre kvotestabilitet og stabile rammevilkår for næringen, og at det er viktig at dette også fremkommer i lovverket på området. Dette er nødvendig for å sikre fiskeribedriftene tilfredsstillende vilkår overfor låneinstitusjonene, i forhold til arbeidstakerne, og i forhold til de investeringer som gjøres. Disse medlemmer har merket seg at næringen frykter at forslaget kan medføre en vedvarende usikkerhet knyttet til kvotegrunnlag.
Disse medlemmer viser til at det i § 11 første ledd gis hjemmel til å fastsette et største tillatt uttak (nasjonal kvote). Dette er disse medlemmer enige i.
Disse medlemmer viser videre til at det i § 11 andre ledd gis hjemmel til å fastsette et største tillatt uttak for hver fartøy- eller redskapsgruppe eller annen definert gruppe (gruppekvote). Dette er disse medlemmer enige i, men disse medlemmer mener at det ikke i større grad enn etter dagens regelverk skal kunne skje en omfordeling mellom ulike grupper.
Disse medlemmer viser også til at det i § 11 tredje ledd gis hjemmel til å fastsette at en del av den nasjonale kvoten eller en del av gruppekvoten for en eller flere fartøygrupper skal leveres til tilvirking ved landanlegg i bestemte distrikt (distriktskvote). Disse medlemmer mener at dagens distriktskvoteordning bør oppheves.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser for øvrig til Innst. O. nr. 20 (1988-1989) hvor det fremgikk at:
"Komiteen vil presisere at det normalt ikke skal avsettes mer enn inntil 5 pst. av totalkvoten til distriktskvoter."
Disse medlemmer mener en slik begrensning fortsatt bør gjelde, og er kritiske til at Regjeringen legger opp til en utvidelse av distriktskvoteordningen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser endelig til at det i § 11 fjerde ledd gis fullmakt til å fastsette at en del av den nasjonale kvoten eller en del av gruppekvoten for en eller flere fartøygrupper skal leveres til en bestemt bruk eller i en bestemt tilstand. Økt regulering av denne typen vil kunne svekke lønnsomheten i norsk fiskerinæring og på sikt undergrave fiskernes arbeidsplasser, og disse medlemmer forutsetter at fullmaktsadgangen benyttes med stor forsiktighet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at ressursene skal forvaltes med sikte på et uttak som gir langsiktig og bærekraftig avkastning. Disse medlemmer ønsker å sikre en optimal utnyttelse av fiskebestandene og mener dette best kan gjøres gjennom å etablere et system med omsettelige kvoter.