4. Grunnleggjande prinsipp for forvaltning av viltlevande marine ressursar
Saltvassfiskelova set ei rettsleg ramme for forvaltninga av fiskeressursane og tilviser saman med mellom anna deltakarlova, kva for verkemiddel som kan nyttast i forvaltninga. Kva som er ei tenleg og rasjonell forvaltning og utnytting av ressursane og korleis nærings- og distriktsomsyn skal vektleggjast, kan variere ut frå politisk ståstad. Det er også ein sentral del av dei politiske vurderingane å avgjere fordelinga av kvotar mellom gruppene. Forvaltninga har søkt å balansere omsynet til ei forsvarleg og berekraftig forvaltning med omsynet til framsyn og stabilitet for næringa som haustar av bestandane.
Departementet meiner at havressurslova bør ha ei eiga formålsføresegn. Utvalet har foreslått ei formålsføresegn som fortel at havressurslova både er ei næringslov og ei miljølov. Departementet er samd i at dette er vesentleg, men har likevel valt ei litt anna formulering enn utvalet.
Departementet foreslår at formålet med havressurslova skal vere å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna, jf. § 1.
Ei berekraftig forvaltning skal sikte mot ei langsiktig utnytting og bevaring av ressursane som på beste måte legg til rette for høgast mogleg avkastning av ressursane. I tillegg er det ein viktig del av ei berekraftig hausting at kontrollen med uttaket av ressursane er god. I formuleringa berekraftig forvaltning ligg vidare at formålet med lova omfattar omsynet til vern av andre delar av økosystemet enn dei som vert hausta, også utover det som følgjer av ei økosystembasert forvaltning.
Formålet med lova er også å sikre ei samfunnsøkonomisk lønsam hausting og utnytting av ressursane. Dette betyr at rammevilkåra legg til rette for verksemd som gjev eit overskot for samfunnet og inntektene av verksemda overstig summen av kostnader som inkluderer bruk av ressursar som er prissette i marknadane og andre ressursar samfunnet verdset.
Det er naturleg at omsynet til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna får verknad for forvaltninga av fiskeressursane. Difor er formålet med lova også å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna. Korleis det skal gjerast og kva for verkemiddel som skal nyttast, vil delvis vere avhengig av politiske omsyn.
I konsultasjonsprosessen mellom Sametinget og departementet har Sametinget framheva at tolkinga av formålet med lova må supplerast av dei grunnleggjande omsyna som går fram av § 7, også medrekna føresegna i § 7 andre ledd bokstav g om at det i forvaltninga skal leggjast vekt på at forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur. Sametinget ser dette forslaget som eit av dei grunnleggjande omsyna i lova, noko som medfører at alle føresegner i lova skal tolkast i lys av dette omsynet.
Med økosystembasert forvaltning meiner vi ei forvaltning av menneskeleg aktivitet som tek omsyn til alt som påverkar økosystema. Ei berekraftig hausting av dei levande marine ressursane vil med ei økosystembasert rådgjeving kunne skje i tråd med dei rammene økosystemet sjølv set.
Havforskingsinstituttet driv ei omfattande overvaking av dei marine ressursane i havområda våre, og frå 2004 er verksemda ved instituttet styrt gjennom økosystembaserte forskings- og rådgjevingsprogram. Stadig fleire av tokta til instituttet er såkalla økosystemtokt, som har som mål å overvake alle komponentar i økosystemet. Slik informasjon vert stadig viktigare når forskarane skal gje kvoteråd og styresmaktene skal forvalte ressursar og miljø i havet.
Så langt fram vi kan sjå vil styresmaktene vere avhengige av konkrete råd om blant anna bestandsstorleik, bestandsutvikling og tilrådeleg hausting i forvaltninga av dei levande marine ressursane. Dette betyr at forvaltninga framleis treng detaljerte råd også om dei enkelte bestandane.
Ein forvaltningsstrategi fastset kor mykje som kan haustast av ein bestand ut frå tilstanden til bestanden og under ulike forhold i økosystemet, og samtidig gje langsiktige og stabile rammer for haustinga. Slike forvaltningsstrategiar er no innførde i forvaltninga av nokre av dei største og kommersielt viktigaste bestandane. I dag tek forvaltningsstrategiane berre omsyn til utviklinga i den enkelte bestanden. Dei kan utvidast til også å ta omsyn til utviklinga i andre delar av økosystemet, men det krev i enkelte tilfelle stor forskingsinnsats.
Det har vore ei gradvis utvikling i å sjå den innverknaden menneskelege aktivitetar har på havmiljøet i ein større samanheng. Denne tilnærminga fekk internasjonal tilslutning ved Johannesburg-toppmøtet i 2002 (World Summit on Sustainable Development). Møtet sette som mål å innføre ei økosystembasert tilnærming til forvaltninga av hava innan 2010. Prinsippet om økosystembasert forvaltning kjem også fram i havrettskonvensjonen art. 61 og har seinare vorte omtala i FN-avtalen om fiske på det opne hav.
Ei økosystembasert tilnærming inneber å ha målsetjingar og å setje mål for forvaltninga av dei marine økosystema. Målsetjingane er overordna og til dels generelt definerte strategiske mål (miljøkvalitetsmål) medan forvaltningsmål er konkrete operative mål for bestandar, for definerte økosystem eller for ein definert aktivitet.
Fleirtalet i utvalet foreslår i lovutkastet at eit av dei grunnleggjande omsyna forvaltninga av viltlevande marine ressursar skal byggje på, skal vere ei økosystembasert tilnærming som tek vare på det biologiske mangfaldet og viktige område for livssyklusen til dei levande marine ressursane. Ei økosystembasert tilnærming inneber at vi meir enn før må sjå tidlegare skilde fag- og forvaltningsområde i samanheng. Regionalt samarbeid og koordinering mellom relevante organisasjonar og program, inkludert regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonar, er difor viktig.
Utvalet foreslår at det må verte mogleg for forvaltninga å setje forvaltningsmål for viltlevande marine ressursar. Utvalet skriv vidare at:
"Slike mål vil måtte være førende for kvotefastsettelser og andre reguleringer om gjennomføringen av høstingen og vil bidra til å sette årlige reguleringsvedtak inn i mer langsiktige rammer."
Mindretalet i utvalet (eitt medlem) understrekar at det er eit overordna prinsipp at dei viltlevande marine ressursane vert forvalta på samane sine premissar og i tråd med nasjonale og internasjonale urfolksplikter. Forvaltninga av sjøallmenningen bør tilpassast nærleiks- og bindingsprinsippet og utførast gjennom lokale og regionale forvaltningsmodellar der Sametinget er med i forvaltninga. Dette gjeld særleg reguleringar i kyst- og fjordområde der det er samiske fiskeriinteresser og der fiske på enkelte eller alle bestandar kan verte sett av til tradisjonelt samisk fiske. Ein konsekvens av dette er at lokale bestandar o.a., vert identifiserte. Mindretalet viser også til at Sametinget går inn for at det vert oppretta fiskeripolitiske soner i sjøsamiske område, der dei historiske rettane til fiske vert førde tilbake til desse områda og forvalta saman av Sametinget og lokale og regionale styresmakter.
Utvalet meiner at føre-var-prinsippet bør gjerast meir synleg, og foreslår at det er eit av dei grunnleggjande omsyna forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane skal byggje på. Høyringsinstansane støttar utvalet i at lova må leggje til rette for ei heilskapleg og økosystembasert forvaltning av dei viltlevande marine ressursane.
Ei berekraftig forvaltning inneber mellom anna at styresmaktene og forskinga legg føre-var-prinsippet til grunn og har ei økosystembasert tilnærming til forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane. Ei slik tilnærming representerer internasjonale plikter Noreg støttar og har forplikta seg til i høve til nasjonal forvaltning. Departementet meiner difor det er viktig at dette no kjem fram i havressurslova.
Saltvassfiskelova byggjer på eit prinsipp om at hausting av viltlevande marine ressursar er tillate, så lenge det ikkje er sett avgrensingar ved forskrift med heimel i lova. I praktiseringa av lova ligg det likevel til grunn eit prinsipp om berekraftig forvaltning.
Arbeidet med naturmangfaldlova og havressurslova har reist spørsmål om kva for prinsipp som skal liggje til grunn for den marine ressursforvaltninga, mellom anna på bakgrunn av forslaget frå biomangfaldlovutvalet om å innføre eit bevaringsprinsipp i naturmangfaldlova etter mønster av viltforvaltninga på landjorda. Dersom dette prinsippet vert innført i havressurslova, vil det innebere ei spegelvending i høve til utgangspunktet i saltvassfiskelova. Fiske, fangst og andre former for hausting av viltlevande marine ressursar vil då vere forbode med mindre det er gjort eit vedtak i lova som opnar for hausting av ein ressurs.
I mandatet til havressurslovutvalet heitte det at utvalet skulle "vurdere hensiktsmessige grensesnitt og koblinger mellom havressursloven og fremtidig lovgivning for en samordnet forvaltning av biologisk mangfold". Utvalet behandla difor spørsmålet om å innføre bevaringsprinsippet i havressurslova med utgangspunkt i framlegget frå biomangfaldlovutvalet.
Utvalet er delt i spørsmålet om det bør innførast eit bevaringsprinsipp i den marine ressursforvaltninga. Eit fleirtal på seks medlemmer går mot dette, medan eit mindretal på fire medlemmer går inn for ei slik spegelvending i forhold til utgangspunktet i saltvassfiskelova.
Slik departementet ser dette, er det ikkje avgjerande kva for lovmessig utgangspunkt som vert lagt til grunn, men at lovgjevinga totalt sett gjev styresmaktene gode reiskapar for å forvalte ressursane for framtida og legg opp til gode avvegingar mellom ulike omsyn. Det er difor behov for å utvikle eit eige forvaltningsprinsipp for viltlevande ressursar i sjø og på land som viser formålet med og omsyna bak forvaltninga. Dei vurderingane styresmaktene gjer og dei avgjerdene styresmaktene tek skal byggje på ei heilskapleg tilnærming og vere baserte på grundig fagleg kunnskap. Avgjerdene skal vege ei rekkje ulike interesser mot kvarandre, og ta omsyn til både ei langsiktig forvaltning av ressursane og ulike nærings- og distriktsomsyn.
Departementet meiner at det ikkje må innførast ein regel om at all hausting av levande marine ressursar er forbode før styresmaktene har opna for hausting. Det avgjerande må vere å finne løysingar som gjer at bestandane over tid produserer eit haustingsverdig overskot, samstundes som omsynet til kystsamfunna og næringa vert tekne vare på. Forvaltningsprinsippet er nedfelt i § 7 første ledd. Innhaldet i forvaltningsprinsippet skal, for dei såkalla uregulerte artane, sikre at det vert gjort vurderingar av haustinga og om ho er berekraftig. Desse vurderingane kan gjerast utan å innføre krav om at styresmaktene skal vedta å opne for hausting. Dette er på mange måtar ei vidareføring av den måten forvaltninga handterer desse ressursane på i dag, men det vil vere tenleg at det no vert klart uttrykt i lova at departementet og fiskeriforvaltninga har ei plikt til å vurdere kva forvaltningstiltak som er nødvendig for å sikre ei berekraftig forvaltning av dei ulike bestandane.
Det er i dag ikkje lov å utnytte sedentære artar som fell inn under kontinentalsokkellova dersom det ikkje er gjeve løyve til det. Departementet meiner forvaltningsprinsippet tilseier at det er nødvendig å vidareføre eit slikt system for forvaltninga av sedentære artar.
Det finst ei gruppe av ulike artar - til dømes raudåte, krill og andre plankton - som det er meir eller mindre sannsynleg vil kunne utnyttast kommersielt. Kunnskapen er framleis mangelfull om grunnleggjande spørsmål knytta til slike artar og dermed kva konsekvensar slike uttak får for anna kommersiell verksemd. Etter forvaltningsprinsippet bør difor ikkje kommersiell hausting av slike ressursar setjast i verk utan særskild oppfølging.
I saltvassfiskelova er det i dag heimel til å krevje inn ei kontrollavgift som skal dekkje dei utgiftene forvaltninga har med å kontrollere fiskeflåten. Avgiftssatsen er på 0,2 pst. av brutto fangstverdi ved førstehandsomsetning, etter frådrag for lagsavgifta til salslaget. Saltvassfiskelova gjev vidare heimel til å krevje inn ei avgift av fangstverdien til eit strukturfond for kapasitetstilpassing av fiskeflåten. Strukturfondet vert finansiert dels ved statleg tilskot og dels ved denne avgifta, og vert nytta til kondemneringstilskot til den minste kystfiskeflåten. Avgiftssatsen vert fastsett i statsbudsjettet, og er i 2007 på 0,05 pst. av førstehandsverdien, etter frådrag for lagsavgifta til salslaget. Heimelen til denne avgifta er tidsavgrensa til fem år frå ordninga vart sett i verk 1. juli 2003.
Havressurslovutvalet foreslår at lova bør innehalde heimel til tre ulike avgifter; forvaltningsavgift, ressursrenteavgift og strukturavgift. Når det gjeld forvaltningsavgifta, er forslaget ei utviding i høve til gjeldande kontrollavgift. Når det gjeld ressursrenteavgift, er dette ein ny heimel i høve til saltvassfiskelova. Utvalet er delt i synet på om havressurslova bør ha heimel for ei slik avgift. Forslaget om heimel til ei strukturavgift fører berre vidare gjeldande regel i saltvassfiskelova § 9b, med same tidsavgrensing som før. Utvalet grunngjev difor ikkje dette særskilt.
Næringsorganisasjonane går i høyringa i det vesentlege mot ei forvaltningsavgift, og syner særleg til at den samla avgiftsbelastinga alt er stor. Landsdelsutvalget, Finnmark fylkeskommune og Troms fylkeskommune har eit noko meir nyansert syn på saka og ser dette mellom anna i høve til strukturen i næringa.
Departementet kan ikkje vere samd i at det skulle vere prinsipielt feil at næringa sjølv, gjennom avgifter, dekkjer ein del av dei utgiftene samfunnet har til å forvalte dei levande marine ressursane. Til dømes er det omfattande arbeidet som ligg til grunn for den årlege fastsetjinga og tildelinga av kvotar, direkte avgjerande for kvar enkelt si næringsverksemd og økonomiske gevinst både på kort og lang sikt. Eit anna døme er når nye ressursar skal utnyttast. Då trengst det ofte kostnadskrevjande tilretteleggjing frå styresmaktene si side.
På bakgrunn av at forslaget om heimel til ei generell forvaltningsavgift vart fremma i Ot.prp. nr. 3 (2004-2005), men vart endra i Stortinget, vil departementet likevel ikkje gjere framlegg om at havressurslova skal innehalde ein slik heimel. Lovframlegget her er avgrensa til ein heimel til å vidareføre den allereie innførte kontrollavgifta.
Havressurslovutvalet gjorde framlegg om at den nye lova bør gje heimel til innkrevjing av ei ressursrenteavgift, men i og for seg ikkje at ei slik avgift skulle innførast no. Føresetnaden for forslaget var at dette burde utgreiast nærare først. Hjå høyringsinstansane er det eit klart fleirtal som går mot forslaget.
Spørsmålet om å innføre ei eller annan form for skattleggjing av ressursrenta har vore drøfta også av det utvalet som gjekk gjennom strukturverkemidla i fiskeflåten, jf. NOU 2006:16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten. Forslaga frå dette utvalet har vore på ei eiga høyring, og regjeringa har lagt fram sitt syn i St.meld. nr. 21 (2006-2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten. På bakgrunn av konklusjonen frå handsaminga av St.meld. nr. 21 (2006-2007), jf. Innst. S. nr. 238 (2006-2007), ser departementet ingen grunn til å gå vidare med dette spørsmålet.
På same måten som ressursrentespørsmålet, har Strukturfondet og vore vurdert av strukturutvalet. Etter høyring av denne utgreiinga gjorde Regjeringa framlegg om at Strukturfondet skal førast vidare fram til 1. juli 2008, jf. St.meld. nr. 21 (2006-2007). Om det trengst ei slik kondemneringsordning etter 1. juli 2008, må Regjeringa kome attende til Stortinget med eit nytt forslag om dette etter ei evaluering av heile den perioden Strukturfondet har verka. Stortinget slutta seg til dette, jf. Innst. S. nr. 238 (2006-2007). På bakgrunn av denne handsaminga, og fordi havressurslova ikkje vil tre i kraft før 1. juli 2008, er det ikkje gjort framlegg om vidareføring av heimelen til strukturavgift.
Komiteen viser til at havressursloven § 7 viderefører saltvannfiskelovens prinsipp om at høsting er tillatt, med mindre det ikke er satt begrensninger med hjemmel i loven, og at dette på mange måter er en videreføring av den måten forvaltningen håndterer ressursene på i dag, men slik at det nå kommer klart til uttrykk i loven at departementet og forvaltningen har en plikt til å vurdere hvilke forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre en bærekraftig forvaltning av de ulike bestandene. Komiteen merker seg at en del viktige hensyn det skal legges vekt på i forvaltningen, nå fremkommer direkte i loven, ved bokstav a til g i § 7. Komiteen er også enig i at føre-var-prinsippet fremkommer som ett av flere forhold det etter § 7 skal legges vekt på ved forvaltningen av de viltlevende marine ressursene.
Komiteen viser til at det slås fast at retten til ressursene skal tilligge "fellesskapet i Norge", og er enig i dette.
Komiteen viser til at hjemmelen til å innkreve kontrollavgift videreføres i forslagets § 55.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at føre-var-prinsippet skal være et av de grunnleggende hensyn forvaltningen av de viltlevende marine ressursene skal bygge på. En bærekraftig forvaltning er grunnleggende for høsting av marine ressurser, og forvaltningsprinsippet må sikre dette. Flertallet mener det er viktig og riktig at forvaltningsprinsippet i havressursloven klart uttrykker at departement og fiskeriforvaltning har en plikt til å vurdere hvilke forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre en bærekraftig forvaltning av de marine ressursene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre mener det er av stor viktighet at bestemmelser for forvaltningen skal gjelde hele landet slik at det ikke er grunnlag for forskjellsbehandling og at ikke særskilte rettigheter kan deles ut til enkeltgrupper.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er viktig med langsiktighet når det gjelder grunnleggende regler for forvaltning. Disse medlemmer er av den oppfatning at det skal sikres klare hovedregler som begrenser byråkratiets makt.
Disse medlemmer mener at den marine næringen er pålagt for mange og høye særavgifter som svekker næringens konkurransekraft. Disse medlemmer mener avgiftsbyrden skal reduseres og viser til forslag fremmet i forbindelse med behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 8 (2007-2008).